Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2096/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1638/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę P. O.-P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2017 r. Nr... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

W skardze kasacyjnej P. O.-P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2017 r. Nr... oraz poprzedzającej ją decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2017 r., ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
2. 1. art. 77 § 1 i 80 w związku z art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a., przez oddalenie skargi, pomimo:
3. a) braku zebrania i rozpatrzenia przez organy pierwszej i drugiej instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, w szczególności pominięcie przedłożonych przez stronę:
4. - dowodu z wiadomości e-mail z dnia 24 sierpnia 2016 r. wraz z załącznikiem – planem przeprowadzenia drogi ekspresowej,
5. - dwóch projektów przebiegu drogi ekspresowej... pobranych ze stron GDKiA, co spowodowało pominięcie przez organ okoliczności, która miała decydujące znaczenie dla oceny zgodności inwestycji skarżącej z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Siedliszcze, mianowicie że w dacie wydawania decyzji GDDKiA konsultowała pięć wariantów przebiegu drogi... oraz, w związku z powyższym, nie było jednego, rzeczywistego planu przeprowadzenia drogi ekspresowej... (pomiary dokonane przez organy w toku oględzin są niemiarodajne w świetle ujawnionych okoliczności w zakresie, w jakim następnie organ odniósł je do postanowień planu dotyczących drogi ekspresowej...),
6. b) uniemożliwienia skarżącej udziału w postępowaniu i składania wniosków dowodowych cyt.: "przez organy pierwszej i drugiej instancji", w tym wypowiedzenia się, co do zebranego materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie;
7. 2. art. 107 § 3 k.p.a. przez lakoniczne uzasadnienie wydanych decyzji w zakresie dowodów powołanych przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania oraz brak odniesienia do okoliczności faktycznych wskazanych w tym wniosku;
8. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że istniały nowe okoliczności i nowe dowody w dacie wydania decyzji rozbiórkowej z dnia 17 sierpnia 2015 r., co stanowiło przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W piśmie procesowym z 9 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącej przedstawiła stanowisko strony, podtrzymując zarzuty, wnioski oraz argumentację zawartą w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował kontrolowane decyzje w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2015 r. nakazującą skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczego, zlokalizowanego na wschodniej części działki o nr ew...., wybudowanego niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że organy obu instancji przy rozpoznaniu sprawy kierowały się właściwą wykładnią art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Nie ulega wątpliwości, że podstawy wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mogła stanowić okoliczność podjęcia przez Radę Gminy Siedliszcze uchwały z 31 marca 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, m.in. dla działki..., celem zmiany jej przeznaczenia w kierunku zabudowy usługowej, zwłaszcza związanej z obsługą podróżnych i ruchu turystycznego.

Jak trafnie zaznaczył w decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, warunkiem wznowienia jest w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. to, aby nowa okoliczność, czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Skoro przywołana we wniosku skarżącej uchwała z 31 marca 2016 r. podjęta została przez organ gminy po dacie kwestionowanej decyzji ostatecznej (28 września 2015 r.), kończącej postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego, to z oczywistych względów nie mogła stanowić przesłanki do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Prawidłowa była również ocena organów obu instancji, zgodnie z którą podstawy wznowienia nie stanowiły przedstawione przez skarżącą dokumenty dotyczące nowych okoliczności w zakresie planowanej drogi..., mających potwierdzić, że w dacie wydania decyzji o rozbiórce istniało kilka wariantów przebiegu drogi ekspresowej..., a organ nadzoru przyjął błędne ustalenia w tym zakresie i stwierdził niezgodność przedmiotowego budynku z planem miejscowym, podczas gdy z aktualnych ustaleń wynika, iż droga ekspresowa... nie będzie wyznaczona w pobliżu działki nr..., a zatem nie będzie kolidowała z budynkiem podlegającym rozbiórce. W tym kontekście trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, że w sprawie zakończonej nakazem rozbiórki przy badaniu zgodności przedmiotowego budynku z planem miejscowym znaczenie miały ustalenia planu miejscowego, określające wymogi w zakresie lokalizowania budynków względem drogi krajowej nr...

Nie miały natomiast znaczenia rzeczywiste, czy potencjalne zamiary GDDKiA, co do przebiegu drogi ekspresowej.... Dopóki zatem plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego nie został zmieniony lub uchylony, reguły lokalizowania obiektów z niego wynikające musiały być przestrzegane, bez względu na ich adekwatność w odniesieniu do zamiaru w zakresie przebiegu drogi....

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że organy obu instancji w postępowaniu wznowieniowym nie pominęły przy ustalaniu stanu faktycznego dowodów przedstawionych przez skarżącą (dokument – e-mail z 24 sierpnia 2016 r. z załączonym planem przeprowadzenia drogi ekspresowej, dwa projekty przebiegu drogi ekspresowej... pobrane ze stron GDDKiA), lecz oceniły, że nie dotyczyły one okoliczności istotnych w sprawie rozbiórki przedmiotowego budynku.

W decyzji organu pierwszej instancji wskazano prawidłowo, że o istotności nowych okoliczności i nowych dowodów można mówić tylko wtedy, jeżeli dotyczą one przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja, co do istoty odmienna od dotychczasowej.

Tymczasem organ nadzoru, rozpoznający w trybie naprawczym zgodność lokalizacji budynku gospodarczego z planem miejscowym, oparł się na ustaleniach rysunku i tekstu planu dotyczących linii rozgraniczających drogi krajowej Nr... oraz linii zabudowy określonych w przepisie § 12.

Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi zawartymi w § 12 planu odnoszącymi się do komunikacji drogi krajowej Nr... – docelowo drogi klasy S – określono m.in. minimalne linie zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej... dla budynków jednokondygnacyjnych 90 m i 110 m dla budynków wielokondygnacyjnych. W decyzji z 13 sierpnia 2015 r. organ powiatowy, przytaczając powyższe wymogi z § 12 planu miejscowego, stwierdził niezgodność usytuowania budynku z ustaleniami planu z uwagi na jego umiejscowienie w odległości 57,10 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej, a więc z przekroczeniem obowiązującej linii zabudowy.

W takim stanie sprawy podnoszona okoliczność zaprojektowania drogi... z innym przebiegiem niż przyjęto w planie miejscowym z 25 lutego 2004 r. – nie mogła stanowić przesłanki do wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. kwestionowanej decyzji w przedmiocie rozbiórki, gdyż wówczas organy nadzoru budowlanego orzekały na podstawie obowiązującego planu miejscowego.

Dla oceny w zakresie zgodności obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie miało znaczenia, czy i jakie projekty budowy drogi ekspresowej były przygotowane przez inwestora, gdyż wiążące były ustalenia w zakresie wyznaczonego w planie przebiegu drogi i jej parametrów.

Dlatego nie ma racji strona skarżąca podnosząc w skardze kasacyjnej, że w postępowaniu wznowieniowym należało uwzględnić aktualnie projektowany przebieg drogi... i uchylić decyzję WINB z 28 września 2015 r. wydaną na podstawie ustaleń planu miejscowego z 25 lutego 2004 r. odnoszących się do drogi krajowej Nr....

Z kolei twierdzenia, co do nieprawidłowego zastosowania w sprawie rozbiórki budynku konkretnych postanowień planu miejscowego, mogły być weryfikowane w postępowaniu instancyjnym, a nie w trybie wznowieniowym.

Z akt sprawy wynika, że strona nie zaskarżyła wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 marca 2016 r., którym oddalono jej skargę na decyzję WINB z 28 września 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W rezultacie uprawomocnił się wyrok, którym potwierdzono legalność orzeczenia rozbiórki przedmiotowego budynku z przyczyn wskazanych w kontrolowanej decyzji. Ponadto należy zauważyć, że zarzuty co do wydania decyzji organów nadzoru budowlanego z 13 sierpnia 2015 r. i 28 września 2015 r. z rażącym naruszeniem prawa mogłyby być rozpatrywane w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.), a nie w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.).

Tym samym organy obu instancji w niniejszym postępowaniu, jak też Sąd Wojewódzki, nie mogły rozpatrywać prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki w kontekście wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego z 19 maja 2014 r. Natomiast dołączone do skargi kasacyjnej zaświadczenie z 14 czerwca 2018 r. nie mogło podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego, gdyż wydane zostało po dacie kontrolowanej decyzji z 11 maja 2017 r. oraz nie dotyczy okoliczności badanych w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Bezprzedmiotowy był również wniosek dowodowy dotyczący pisma Starosty Chełmskiego z dnia 13 czerwca 2019 r., zgłoszony w piśmie z 9 marca 2021 r., gdyż nie odnosi się on do okoliczności istotnych niniejszej sprawy, rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania.

Kwestia braku sprzeciwu do zgłoszenia obejmującego przedmiotowy budynek była oceniona w decyzjach w przedmiocie nakazu rozbiórki, które były kontrolowane w postępowaniu sądowym, zakończonym wyrokiem WSA z 17 marca 2016 r. II SA/Lu 883/15.

Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. (pkt 1 pierwszej podstawy kasacyjnej).

W przeprowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcia na podstawie prawidłowo zebranego i ocenionego materiału dowodowego, z uwzględnieniem dokumentów przedłożonych przez stronę oraz akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją WINB z 28 września 2015 r. W sposób właściwy ustalone zostały okoliczności istotne z perspektywy badanej w sprawie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powołanej we wniosku skarżącej. Zaznaczyć należy, że organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę w trybie wznowienia postępowania nie miał obowiązku wyjaśnienia okoliczności wykraczających poza ramy tego postępowania, mianowicie dotyczących ewentualnych wad decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujących nieważnością postępowania.

Tymczasem argumentacja przytoczona w skardze kasacyjnej i piśmie procesowym dotyczy częściowo wad kwestionowanej decyzji z 28 września 2015 r. w postaci rażącego naruszenia prawa, co nie podlegało badaniu w niniejszej sprawie. Niezasadnie również zarzucono naruszenie przez organy obu instancji art. 10 § 1 k.p.a. Postanowienie z dnia 29 grudnia 2016 r. o wznowieniu postępowania oraz pismo z 30 stycznia 2017 r. zawiadamiające o rozpatrzeniu sprawy po uzupełnieniu dokumentów przez skarżącą – były doręczone jej pełnomocnikowi radcy prawnemu O. S. Temu samemu pełnomocnikowi doręczona została decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 marca 2017 r., od której kolejny pełnomocnik r.pr. M. P.-S. wniosła odwołanie oraz pismo z 6 kwietnia 2017 r., uzupełniające stanowisko strony. Organ drugiej instancji wprawdzie formalnie, przed wydaniem decyzji z 11 maja 2017 r., nie skierował zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a., jednak nie było to uchybienie proceduralne, mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Trzeba mieć bowiem na uwadze, że postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym i organy nie podejmowały z urzędu czynności wyjaśniających, lecz rozpoznały sprawę na podstawie dokumentów przedstawionych przez skarżącą oraz akt sprawy w przedmiocie rozbiórki, w której strona brała udział.

Skarżąca i jej pełnomocnicy mieli możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach, o czym świadczą złożone środki zaskarżenia.

Organy orzekające w sprawie nie naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który uzasadniałby uchylenie kontrolowanych decyzji. Organ pierwszej instancji odniósł się do istotnych kwestii faktycznych i prawnych sprawy, natomiast niedostatki uzasadnienia organu drugiej instancji zostały dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki i prawidłowo ocenione. Podkreślić trzeba, że w zarzutach kasacyjnych nie wykazano, aby w toku postępowania doszło do uchybień proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowałoby potrzebą zastosowania przez Sąd Wojewódzki środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie wymienionych w podstawie kasacyjnej przepisów postępowania nie przedstawiono jednocześnie argumentacji pozwalającej przyjąć, że spełniona została przesłanka z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którą skuteczność zarzutów z tej podstawy warunkowana jest wykazaniem, że uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego, że postępowanie zostało przeprowadzone przez organy obu instancji z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z przyczyn wyżej omówionych zgodzić się należało również z konkluzją Sądu Wojewódzkiego, że wydana decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z 28 września 2015 r. nie naruszyła art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Niezrozumiałe jest nawiązanie w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (sprecyzowanej w piśmie procesowym z 9 marca 2021 r.) do art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, a zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczyła odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego, z uwagi na brak wystąpienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

1. - ---------------------- 8