Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 1041/19 w sprawie ze skargi K.S. i W.K. na uchwałę Rady Miasta Otwocka z 14 listopada 2017 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Świderską, Szkolną, Przewoską, Batorego i Wiejską w Otwocku, stwierdził nieważność § 9 ust. 1 i § 15 ust. 2 lit. t) zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] w obrębie [...], położonej na terenie oznaczonym symbolem MN-6 (pkt 1 sentencji). Sąd oddalił natomiast skargę W.K. (pkt 2). Ponadto orzeczono w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.S. i W.K. zaskarżyli uchwałę Rady Miasta Otwocka w części dotyczącej terenu MN-6, MN-7 i ZPL-3. Zakwestionowali zapisy planu wprowadzające na terenie MN-6 minimalną powierzchnię działek wynoszącą 1500 m2 – w odniesieniu do leżącej na tym terenie działki K.S. nr [...], a także przeznaczenie w planie działki W.K. nr [...] na tereny leśne ZPL3, zamiast pod zabudowę. Zdaniem skarżących zapisy wprowadzające minimalną powierzchnię zabudowy na poziomie aż 1500 m2 stanowią nadmierne ograniczenie władania nieruchomością, naruszające istotę prawa własności, zaś zapisy wprowadzające na terenie działki nr [...] zakaz zabudowy – za sprzeczne z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka (zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Otwocka z dnia 10 czerwca 2014 r. nr LII/540/14).
W odpowiedzi na skargę organ, odnosząc się do ustalenia w planie minimalnej powierzchni działek na terenie MN-6, wskazał, że był w tym względzie związany postanowieniami studium. Ponadto podniesiono, że skarżący na etapie uchwalania planu, nie kwestionowali jego zapisów, w szczególności nie składali wniosków czy uwag do projektu planu.
Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że brak jest racjonalnych przesłanek, które uzasadniałyby określenie w stosunku do działki nr [...] K.S. normatywu powierzchni 1500 m2. W sąsiedztwie tej działki znajdują się działki dużo mniejsze, a ponadto ustalenie takiego normatywu - w sytuacji, gdy na działce zostały legalnie wybudowane dwa budynki mieszkalne - uniemożliwia podział działki na dwie odrębne działki zabudowane. Zdaniem Sądu stanowi to przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.
Natomiast za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący przeznaczenia działki należącej do W.K., albowiem nie zachodzi w tym zakresie sprzeczność zapisów planu ze studium. Sąd wskazał, że działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w studium symbolem ZL/ZP-10 z przeznaczeniem pod parki leśne. Z rysunku studium wynika zaś, że działka znajduje się poza terenem zabudowy.
Skargi kasacyjne złożyli Gmina Otwock i W.K.
Gmina Otwock zaskarżyła wyrok w części obejmującej pkt 1 i 3 sentencji, wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi K.S., ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 ustawy z 28 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że określenie w stosunku do działki K.S. normatywu powierzchni nowych działek na 1500 m2 stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego gminie.
W uzasadnieniu wskazano, że minimalna powierzchnia ustalona w planie dotyczy działek nowo wydzielanych. Zapisy planu nie zamykają drogi do realizacji inwestycji na działkach, które w dacie uchwalenia planu miały mniejszą powierzchnię. Podniesiono, że w toku procedury planistycznej organ nie miał wiedzy, że na działce skarżącego został posadowiony drugi budynek mieszkalny i planowany jest podział działki. Podział działki w celu umożliwienia korzystania z budynku mieszkalnego jest jednak możliwy również niezgodnie z planem miejscowym – zgodnie z art. 95 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Innym rozwiązaniem może być scalenie z sąsiednimi działkami i wtórny podział.
Ponadto zaznaczono, że przyjęcie niższej wartości minimalnej powierzchni działek nowo wydzielanych stałoby w sprzeczności z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka. Teren, na którym znajduje się działka nr [...], został oznaczony w studium symbolem ZL/ZP-10, tj. parki leśne, w odniesieniu do niego przyjęto, że minimalna powierzchnia nowej działki budowlanej wynosi 1500 m2.
Podkreślono również, że plan miejscowy powstał w celu ochrony istniejącego pasa zieleni o funkcji klina nawietrzającego miasto. Kierunkowe przeznaczenie terenu to parki leśne. Dopuszczenie zbyt gęstej zabudowy uniemożliwiłoby spełnienie tej funkcji. Interes prywatny właścicieli działek został uwzględniony poprzez dopuszczenie zabudowy na obszarze parku leśnego.
W.K. zaskarżył wyrok w zakresie pkt 2 sentencji, wnosząc o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 17 miejscowego planu w zakresie, w jakim zapis ten odnosi się do terenu oznaczonego symbolem ZPL-3, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi W.K. mimo wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności części uchwały, która narusza zapisy studium;
- 2. art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu wyroku dokładnego stanowiska W.K. odnośnie naruszenia ustaleń studium w kwestionowanym planie miejscowym, w szczególności zaprezentowanego w piśmie procesowym z 23 listopada 2019 r. oraz zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i odniesienia się do zarzutów w zakresie przeznaczenia działki nr [...], a także błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na przyjęciu, że z rysunku studium wynika, że działka nr [...] leży poza terenem zabudowy.
W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej wskazano, że według rysunku nr 1 stanowiącego załącznik do studium, działka nr [...] położona była częściowo na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na rysunku nr 3 wschodnia część tej działki (wraz z częściami okolicznych działek, które wspólnie tworzyły zwarty obszar), pomimo że została zakwalifikowana do terenu parków leśnych (ZL/ZP-10), to została oznaczona poziomym szrafem określającym obszary zabudowane w granicach tego terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna Gminy Otwock okazała się zasadna.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do przekroczenia przez Gminę granic władztwa planistycznego przy ustalaniu normatywu powierzchni działki skarżącego K.S.
Podkreślić należy, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 Kodeku cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy.
W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o zespole uprawnień gminy określanym jako władztwo planistyczne. Zgodnie z nim kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Realizacja władztwa planistycznego przez gminę nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego na danym terenie.
W niniejszej sprawie ingerencja w przysługujące skarżącemu K.S. prawo własności nieruchomości (działki nr [...]), polegająca na ustaleniu minimalnej powierzchni działki wynoszącej 1500 m2, miała swoje legalne uzasadnienie, bowiem przemawiał za tym interes publiczny. Przedmiotowy miejscowy plan powstał w celu ochrony istniejącego pasa zieleni, mającego istotne znaczenie dla miasta Otwocka (m.in. wskazywana przez gminę poprawa jakości powietrza). Organy planistyczne uwzględniły przy tym interesy prywatne właścicieli nieruchomości, na których istniała już zabudowa, wyodrębniając wśród terenu leśnego niewielkie obszary zabudowane. Na takim obszarze, oznaczonym symbolem MN-6 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) położona jest działka skarżącego nr [...]. Ustalona na tym terenie minimalna powierzchnia działek ma swoje racjonalne uzasadnienie, albowiem ma przeciwdziałać dalszemu rozdrobnieniu działek i powstaniu gęstej zabudowy, co niweczyłoby w istocie cel podjętych przez organy działań (efekt pasa zieleni ciągnącego się wzdłuż gęstej zabudowy miejskiej).
Utrzymywanie terenów zielonych w miastach niewątpliwie wiąże się z ochroną środowiska, a także ochroną zdrowia. Istnieją zatem konstytucyjnie chronione wartości, które uzasadniają ograniczenie praw właściciela działki nr [...].
Ponadto, co równie istotne, wprowadzenie normatywu powierzchni działek na terenie MN-6 na niższym poziomie niż 1500 m2 byłoby sprzeczne z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka. W odniesieniu do terenów zabudowy dopuszczonych na terenie parków leśnych ZL/ZP-10 (do którego zalicza się teren, na którym znajduje się działka nr [...], w studium wprost wskazano minimalną dopuszczalną powierzchnię działek budowlanych na takim obszarze – 1500 m2 (tom II – Kierunki rozwoju, 3.3.2.3. Rejony przyrodniczo-wypoczynkowe, s. 27-29).
Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego K.S. kwestii (legalnego) posadowienia na jego działce drugiego budynku mieszkalnego, wskazać należy, jak trafnie podniosła gmina w skardze kasacyjnej, że w takiej sytuacji możliwy jest podział działki niezgodnie z planem miejscowym. Możliwość taką daje przepis art. 95 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym niezależnie od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że doszło do naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej gminy art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073). Wobec tego, uchylono zaskarżony wyrok w części obejmującej punkt pierwszy sentencji oraz punkt trzeci (dotyczący kosztów postępowania) i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., oddalono skargę K.S.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Druga skarga kasacyjna okazała się natomiast niezasadna. W.K. zaskarżył w niej punkt drugi sentencji wyroku, w którym to oddalono jego skargę na uchwałę Rady Miasta Otwocka.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalone w kwestionowanym planie miejscowym przeznaczenie działki W.K. nr [...] nie jest sprzeczne ze studium. Działka skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem ZPL-3, tj. terenie parków leśnych. Jak wskazuje sam skarżący, również w studium działka jest położona na terenie parków leśnych (ZL/ZP-10). Nie ma przesądzającego znaczenia w sprawie okoliczność, że część działki została – według rysunku studium – objęta szrafem określającym tereny zabudowane w ramach terenu ZL/ZP-10. Zgodnie ze studium, są to tereny tworzone przez lasy i istniejące zieleńce, zasadą jest ich wyłączenie z zabudowy. W ramach wyjątku od tej reguły, przewidziano możliwość dopuszczenia na terenie ZL/ZP terenów zabudowy (wg rysunku nr 1), w tabeli, w nawiasach podano dopuszczone obniżenie wskaźnika dla działek budowlanych, przy czym szczegółowe wskaźniki zagospodarowania dla poszczególnych działek pozostawiono do ustalenia w planach miejscowych w oparciu o faktycznie istniejące wskaźniki (tom II – Kierunki rozwoju, 3.3.2.3.
Rejony przyrodniczo-wypoczynkowe, s. 26-27). Z treści sformułowania: "w przypadku dopuszczenia na terenach (...) terenów zabudowy", interpretowanego jako wyjątek zawężająco, oraz z przytoczonego kontekstu wynika, że decyzję o tym "dopuszczeniu" w odniesieniu do poszczególnych terenów pozostawiono do podjęcia przy sporządzaniu planów miejscowych. Zastrzeżono przy tym konieczność uwzględnienia parametrów wymienionych w tabeli (s. 27-29 studium) dotyczących minimalnej powierzchni działek budowlanych czy minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Organy mogły zatem w toku sporządzania planu miejscowego samodzielnie ustalić tereny zabudowy w granicach parków leśnych, zachowując ww. parametry oraz maksymalne granice tych terenów oznaczone szrafem na rysunku studium.
Nie ulega wątpliwości, że zabudowa mieszkaniowa nie jest podstawowym przeznaczeniem terenów parków leśnych, ale została przewidziana na zasadzie wyjątku, ze względu na konieczność uwzględnienia istniejącej już na części tego terenu zabudowy o takim charakterze. Poza sporem zaś jest, że działka skarżącego (kiedyś zabudowana budynkiem mieszkalnym) nie jest obecnie zabudowana, lecz porośnięta roślinnością. Prawidłowo organy planistyczne, w granicach wyznaczonych w studium, uwzględniły aktualny stan na nieruchomości i przeznaczyły ją pod parki leśne.
W tym stanie rzeczy nie doszło do naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, choć lakoniczne, odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną W.K.