Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2099/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 12/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Wojewódzki Policji w Szczecinie, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a oraz art. 20 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r. poz. 576), decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] cofnął M. W. pozwolenie na posiadanie broni palnej myśliwskiej. Organ uznał, że skarżącego można zaliczyć do grupy osób ujętych w dyspozycji art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o broni i amunicji, tj. do grupy osób stanowiących zagrożenie dla porządku lub bezpieczeństwa publicznego: skazanych prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo.

Skarżący został skazany prawomocnym orzeczeniem Sądu Rejonowego Szczecin Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2010 r., sygn. akt VK [...] za czyn z art. 183 § 4 k.k. w zw. z art. 12 k.k. Wobec powyższego dowody świadczące pozytywnie o skarżącym nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił niezasadne oparcie jej na przepisie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o broni i amunicji, a więc w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 marca 2011 r., podczas gdy postępowanie wyjaśniające wszczęto – jego zdaniem – już w dniu 21 grudnia 2010 r., o czym świadczy sygnatura akt ([...]) zamieszczona m.in. w zawiadomieniu z dnia 4 kwietnia 2011 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń, jak też wystąpienie pod tą sygnaturą przez organ w dniu 7 lutego 2011 r. w ramach postępowania wyjaśniającego (przywołanego w uzasadnieniu decyzji) o opinię do koła łowieckiego i właściwego komendanta powiatowego Policji. Zdaniem skarżącego błędne było przyjęcie, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień następny po doręczeniu stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, gdy w istocie datą tą jest dzień podjęcia pierwszej czynności urzędowej, czyli wystąpienie w dniu [...] grudnia 2010 r. do Krajowego Rejestru Karnego, względnie kolejne zewnętrzne czynności podjęte z urzędu w dniu 7 lutego 2011 r. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a K.p.a., art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o broni i amunicji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, właściwy organ Policji obligatoryjnie cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której takie pozwolenie wydano, należy do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2-6 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie zastosowano pkt 6 lit. a ww. przepisu, tj. uznano skarżącego za osobę stanowiącą zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego z uwagi na skazanie prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe lub skazane prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo umyślne. Do oceny, czy w danej sprawie istnieją podstawy do cofnięcia pozwolenia na broń wystarczy ustalenie przez organ Policji, że osoba posiadająca pozwolenie na broń jest skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o broni i amunicji. Organ odwoławczy zauważył, że przepis art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust.1 pkt 6 lit. a ustawy o broni i amunicji ma charakter obligatoryjny, a zatem ustawodawca związał organy Policji w sposobie rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego Szczecin Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2010 r., sygn. akt [...] za umyślne przestępstwo z art. 183 § 4 k.k. popełnione w warunkach czynu ciągłego. Wyrok ten ma moc wiążącą organy Policji w zakresie ustalenia prawnych i faktycznych przesłanek cofnięcia stronie pozwolenia na broń palną myśliwską. Oznacza to, że dyspozycja art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o broni i amunicji została spełniona – strona została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego. W takim wypadku nie jest już konieczne przeprowadzenie dodatkowych dowodów, ponieważ zgodnie z wolą ustawodawcy taka osoba – do czasu zatarcia skazania – broni posiadać nie może.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Komendant Główny Policji wskazał, że organ I instancji w okresie od 21 grudnia 2010 r. do 25 marca 2011 r., kiedy otrzymał z Komisariatu Policji w Mierzynie materiały dotyczące M. W., dokonywał jedynie czynności przygotowawczych, które nie spowodowały jeszcze wszczęcia postępowania. Datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest data [...] kwietnia 2011 r., a więc data wskazana w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, które zostało doręczone stronie. W tej bowiem dacie organ określił, że postępowanie administracyjne ma być wszczęte w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską. Dlatego też, ustalając podstawę prawną decyzji w przedmiotowej sprawie, organ powinien brać pod uwagę przepisy ustawy o broni i amunicji w ich brzmieniu obowiązującym od dnia 30 marca 2011 r., co uczynił powołując się na dyspozycję art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucił: 1) naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów odwołania odnoszących się do kwestii ustalenia daty wszczęcia postępowania i celowego opóźnienia zredagowania i przesłania przez organ I Instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tak by uczynić to po dniu 10 marca 2011 r. oraz spowodować umożliwienie stosowania w sprawie znowelizowanych przepisów ustawy o broni i amunicji, gdyż przepisy dotychczasowe nie pozwalały cofnąć skarżącemu pozwolenia na broń myśliwską;

2) niezasadne użycie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o broni i amunicji w brzmieniu obowiązującym po dniu 10 marca 2011 r., gdyż postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte już w dniu 21 grudnia 2010 r., o czym świadczy sygnatura akt zamieszczona m.in. w zawiadomieniu z dnia 4 kwietnia 2011 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń, a było ono kontynuowane pod tą sygnaturą w dniu 7 lutego 2011 r., gdy w ramach postępowania wyjaśniającego organ I instancji wystąpił o opinie do koła łowieckiego i właściwego Komendanta Powiatowego Policji, które to wystąpienia powołane zostały wyraźnie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jako element tego postępowania, co by oznaczało, że organ I instancji po przesłaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie wykonał żadnej innej czynności poza wydaniem decyzji;

3) błędne przyjęcie daty zawiadomienia wystosowanego w trybie art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania, jako daty wszczęcia postępowania (podjęcia pierwszej czynności w sprawie), gdy należałoby przyjąć, że postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte najpóźniej w dniu 7 lutego 2011 r. wystąpieniami do koła łowieckiego i właściwego Komendanta Powiatowego Policji, a zakończone zostało w istocie w dniu 9 marca 2011 r., czyli jeszcze przed przesłaniem zawiadomienia, stąd data zredagowania zawiadomienia nie może być uznawana za datę wszczęcia postępowania, a tym samym doszło do niewłaściwego zastosowania art. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym poprzez zastosowanie przepisów nowych zamiast dotychczas obowiązujących.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 38, poz. 195), tj. od dnia 10 marca 2011 r. Następnie wskazał, że powołana powyżej ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. w art. 3 zawiera przepis międzyczasowy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie 10 marca 2011 r. stosuje się przepisy dotychczasowe.

Sąd przyznał rację skarżącemu, że od ustalenia daty wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie zależy określenie przepisów prawa materialnego, na podstawie których sprawa winna być rozpatrywana. Nie podzielił jednak stanowiska skarżącego, że data ta przypada przed dniem 10 marca 2011 r. Sąd zaznaczył, ze przepisy Kodeksu postępowania nie określają daty wszczęcia postępowania z urzędu, a w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że jest nią dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez właściwy organ działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (warunek ten spełnia czynność podjęta wobec strony).

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń w stosunku do M. W. zostało wszczęte w dniu 4 kwietnia 2011 r. W tej bowiem dacie została dokonana pierwsza czynność organu, o której zawiadomiono stronę postępowania. Skarżący zarzuca, iż do wszczęcia postępowania doszło wcześniej – w dniu [...] grudnia 2010 r., o czym świadczyć ma sygnatura akt zamieszczona m.in. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 4 kwietnia 2011 r., pod którą organ odejmował wcześniejsze czynności przygotowawcze. w ocenie Sądu fakt błędnego oznaczenia sygnatury w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (wskazania sygnatury, pod którą prowadzone były wcześniej czynności przygotowawcze) nie ma wpływu na oznaczenie momentu uznawanego za datę wszczęcia postępowania.

Również fakt prowadzenia przez organ czynności przygotowawczych nie oznacza, iż prowadzą one automatycznie do wszczęcia postępowania. Organ może bowiem w stosunku do posiadacza broni podejmować określone czynności w celu ustalenia czy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń. Sąd podniósł, że organ uzyskał informację o skazaniu skarżącego za czyn z art. 183 § 4 k.k. w zw. z art. 12 k.k. W dacie uzyskania tej informacji przez organ skazanie za wyżej opisany czyn nie stanowiło samoistnej przesłanki cofnięcia pozwolenia na broń. Czyn ten nie jest również związany z faktem posiadania broni. Biorąc jednak pod uwagę, iż stanowi naruszenie porządku prawnego organ podjął kolejne czynności w celu ustalenia, czy zasadnym jest wszczynanie w stosunku do skarżącego postępowania w zakresie uprawnienia do posiadania broni. Odpis wyroku Sądu Rejonowego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2010 r. wpłynął do Komendy Wojewódzkiej Policji w Szczecinie w dniu 3 lutego 2011 r. W dniu 7 lutego 2011 r. organ zwrócił się do Sądu o nadesłanie akt przedmiotowej sprawy, do Z. w S. o wydanie opinii o skarżącym oraz do Komendanta Powiatowego Policji w Policach o udzielenie informacji o skarżącym.

Informacje z właściwego komisariatu Policji zostały przekazane do organu Policji w dniu 25 marca 2011 r., a więc już po wejściu w życie nowej regulacji prawnej. W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 marca 2011 r., w związku z czym cofnął skarżącemu pozwolenie na broń palną myśliwską. Sąd podkreślił, że prawomocne wyroki sądu karnego, skazujące osoby ubiegające się o pozwolenie na broń lub je posiadające za popełnienie przestępstwa, mają dla organów Policji wiążący charakter w zakresie ustalania przesłanek rozstrzygnięć spraw administracyjnych. Organ nie mógł pominąć okoliczności przywołanego skazania strony, nawet jeśli dotyczy ono czynów popełnionych przez nią przed zmianą ustawy o broni i amunicji dokonaną ustawą z dnia 5 stycznia 2011r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 38, poz. 195).

Sąd wskazał, iż przytoczona przez pełnomocnika strony sygnatura akt [...] nie świadczy o wszczęciu postępowania w roku 2010 r., a jedynie stanowi kontynuację (niepotrzebną, skoro w 2011 r. organ zainicjował nową sprawę administracyjną) numeryczną czynności przygotowawczych podejmowanych jeszcze z końcem 2010 r. Nie oznacza to jednak wszczęcia postępowania procesowego, które winno zakończyć się decyzją merytoryczną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że zarzut ten może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, czego w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Strona otrzymała bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w którym pouczono ją o przysługujących jej uprawnieniach oraz wyraźnie wskazano, że po upływie wyznaczonego jej terminu zostanie wydana decyzja kończąca sprawę.

W skardze kasacyjnej M. W., reprezentowany przez adw. J. K.W., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administrcyjnymi, dalej p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, gdy naruszenie prawa procesowego oraz materialnego wskazanego poniżej w pkt 2 lit. a i b uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż w przypadku celowego zwlekania ze zredagowaniem i doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania (tak aby nastąpiło to po dniu 10 marca 2011 r.) organ I instancji chciał uzyskać możliwość stosowania nowych przepisów ustawy o broni i amunicji pozwalających cofnąć skarżącemu pozwolenie na broń, czego nie mógł uczynić pod rządami dotychczasowych przepisów, zaś cała analiza Sądu I instancji odnosząca się do tej kwestii zamiast rzetelnej analizy, zakończyła się krótkim sformułowaniem, że zarzut ten trudno uznać za zasadny, bez jakiegokolwiek rozwinięcia tej konkluzji;
3. 2) art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji zarówno w aspekcie zgłoszonych do niej zarzutów naruszenia procedury administracyjnej, jak i przepisów prawa materialnego, gdyż pomimo podzielenia zapatrywania, że kluczowe dla sprawy jest ustalenie daty wszczęcia postępowania, bo od tego zależy określenie przepisów prawa materialnego, na podstawie których winna być ona rozpatrywana, Sąd I instancji nie dokonał należytej oceny, które działania organu I instancji zostały podjęte w toku postępowania rozpoznawczego, a które ewentualnie można jeszcze było kwalifikować, jako czynności przygotowawcze związane z ustaleniem potwierdzenia skazania skarżącego za czyn z art. 183 § 4 k.k., przez co i ocena, która czynność może być uznana za wszczynającą postępowanie była wadliwa, zwłaszcza, że prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu uznaje się w orzecznictwie sądowym za niedopuszczalne;
4. 3) art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga nie podważa słuszności kwestionowanej decyzji i oparcie analizy sprawy wyłącznie przez pryzmat przyjętych przez siebie kryteriów, gdy Sąd I instancji pomimo, iż nie jest związany zarzutami skargi zwolnił się w istocie z ich analizy, a kluczowy zarzut skargi dotyczący celowego i widocznego gołym okiem zwlekania ze zredagowaniem i doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, która to czynność została wykonana ewidentnie już po przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania dowodowego (wyjaśniającego) został uznany za niezasadny, bez żadnego wyjaśnienia takiego zapatrywania.
5. II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
6. 1) niezasadne użycie przepisu art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 21 maja 1999r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po dniu 10 marca 2011 r., gdyż postępowanie wyjaśniające wszczęte zostało już w dniu 21 grudnia 2010 r., o czym świadczy też sygnatura akt ([...]) zamieszczona m.in. w zawiadomieniu z dnia 4 kwietnia 2011 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń, a było ono kontynuowane pod tą sygnaturą w dniu [...] lutego 2011 r., gdy w ramach postępowania wyjaśniającego (dowodowego) organ I instancji wystąpił o opinie do koła łowieckiego i właściwego Komendanta Powiatowego Policji, które to wystąpienia (też oznaczone identyczną sygnaturą) powołane zostały wyraźnie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jako element tego postępowania (aczkolwiek bez przytoczenia dat wykonania tych czynności w toku postępowania), których przecież nie powtarzano po przesłaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co by oznaczało, że po przesłaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ I instancji nie wykonał żadnej innej czynności poza wydaniem decyzji;
7. 2) błędne przyjęcie daty zawiadomienia wystosowanego w trybie art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania ([...] kwietnia 2011 r.) jako daty wszczęcia postępowania (podjęcia pierwszej czynności w sprawie), gdy należałoby przyjąć, że postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte najpóźniej w dniu 7 lutego 2011 r. wystąpieniami do koła łowieckiego i właściwego Komendanta Powiatowego Policji, a zakończone zostało w istocie w dniu 9 marca 2011r., czyli jeszcze przed przesłaniem tego zawiadomienia stąd data zredagowania zawiadomienia nie może być uznawana za datę wszczęcia postępowania, a tym samym doszło do niewłaściwego zastosowania art. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 38, poz. 195), poprzez zastosowanie przepisów nowych, zamiast dotychczas obowiązujących.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organu odwoławczego, względnie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poniesiono, że Sąd I instancji nie wywiązał się należycie z przypisanej mu roli kontroli orzeczeń organów administrcji publicznej. W niniejszej sprawie kluczowym dla oceny wyroku Sądu I instancji było ustalenie daty wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Sądowi I instancji umknęło, że sztywne wiązanie podjęcia pierwszej czynności urzędowej w sprawie z przesłaniem formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w sprawie niniejszej chodzi o odstęp czasu wynoszący ponad 2 miesiące, może naruszać uprawnienia procesowe strony, szczególnie, gdy jak w sprawie niniejszej rzutuje w sposób bezpośredni na dopuszczalność stosowania w sprawie przepisów nowych (nakaz cofnięcia pozwolenia na broń), bądź dotychczasowych (brak podstaw do takiego cofnięcia).

Skarżący zwrócił uwagę na komentarz do art. 61 k.p.a. prof. Aleksandry Wiktorowskiej i prof. Marka Wierzbowskiego, wskazując, iż w ich ocenie, jeżeli przesłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania następuje w pewnym oddaleniu czasowym od podjęcia pierwszej czynności urzędowej, to zapatrywanie o łączeniu daty wszczęcia postępowania z samym nawet zredagowaniem tego zawiadomienia nie powinno być akceptowane, gdyż wówczas to od uznania organu zależałoby, kiedy postępowanie administracyjne będzie wszczęte. Miałoby to uzasadnienie, gdyby przepisy procedury łączyły wszczęcie postępowania z wydaniem określonego rodzaju orzeczenia, zaś zawiadomienie wysyłane w trybie art. 61 § 4 k.p.a ma jedynie zapewnić (skonkretyzować) gwarancje procesowe stron, określone w art. 10 k.p.a. Samo zaś jego zredagowanie lub przesłanie nie może w określonych sytuacjach rzutować w sposób bezpośredni na ustalanie daty wszczęcia postępowania z urzędu.

W realiach niniejszej sprawy pomiędzy podjęciem pierwszych czynności urzędowych w sprawie przez organ I instancji, czy to dotyczących wystąpienia do Sądu karnego o odpis wyroku karnego (nie można tej czynności traktować jako przygotowawczej, gdy wiedzę o skazaniu organy Policji posiadały z rejestrów elektronicznych), czy podejmowanych już w toku postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w celu uzyskania opinii właściwych podmiotów, a zredagowaniem formalnym zawiadomienia o wszczęciu postępowania minęło ponad dwa miesiące. W ocenie skarżącego, w sytuacji, gdy według dotychczasowych przepisów skazanie skarżącego za czyn przeciwko ochronie środowiska nie pozwalało na cofnięcie pozwolenia na broń, to kwestia oczekiwania na wejście nowych przepisów, by móc po ich wejściu wszcząć postępowanie i pozwolenie cofnąć powołując się na skazanie za przestępstwo umyślne, nie pozostawia wątpliwości co do intencji organu I instancji, czego nie zauważył Sąd I instancji.

Skarżący wskazał na fazy postępowania administracyjnego - pierwszą jest wszczęcie postępowania i do tej fazy zdaniem skarżącego należy zaliczyć czynności wyjaśniające prowadzone przez organ I instancji na poczatku lutego 2011 r. Te czynności wyjaśniające (dowodowe) zostały opisane w uzasadnieniu decyzji tego organu, który podnadto po przesłaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie podejmował już w sprawie żadnych czynności, poza wydaniem decyzji kończącej to postępowanie. Skarżący powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 285/03 i z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 283/08, iż dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów, a zatem niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu. W tych sprawach, podobnie jak w niniejszej, od czasu doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania do dnia wydania decyzji organ I instancji nie prowadził żadnego postępowania dowodowego, w samym zawiadomieniu nie poinformował skarżącego o zgromadzeniu już w sprawie dowodów, co samo w sobie stanowi podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Uzyskane opinie, podobnie jak odpis wyroku karnego, są niewątpliwie dowodami w sprawie, zostały opisane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, więc ich uzyskanie przed wszczęciem postępowania (gdyby za datę jego wszczęcia uznawać dzień zredagowania i wysłania zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania) nie pozwala na ich uznanie za pełnowartościowy dowód w sprawie.

Skarżący podkreślił, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skargi (w istocie je pominął), jak też nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo ewidentnego naruszenia przepisów postępowania przez organy obu instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji, reprezentowany przez r.pr. M. S., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń w stosunku do M. W. zostało wszczęte w dniu 4 kwietnia 2011 r. W tej bowiem dacie zostałą dokonana pierwsza czynnośc organu, o której zawiadomiono stronę. Fakt błędnego oznaczenia sygnatury w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie ma wpływu na oznaczenie momentu uznawanego za datę wszczęcia postępowania. Wskazana sygnatura dotyczyła prowadzenia czynności przygotowawczych. Fakt prowadzenia czynności przygotowawczych nie oznacza, iż prowadzą one automatycznie do wszczęcia postępowania. Organ może w stosunku do posiadacza broni podejmować określone czynności w celu ustalenia czy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń.

Organ Policji biorąc pod uwagę okoliczność, iż skarżący dopuścił się naruszenia porzadku prawnego, w prawidłowy sposób podjął odpowiednie czynności w celu ustalenia czy zasadnym jest wszczynanie w stosunku do skarżącego postępowania w zakresie uprawnienia do posiadania broni. Organ podkreślił, że gdyby intencją organu było celowe przewlekanie postępowania w celu zastosowania nowej regulacji prawnej, to z pewnością nie podejmowałby całego szeregu czynności prowadzących do ustalenia czy istnieją przesłanki wszczynania postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń, a jedynie bezczynnie czekał na wejście w życie tej regulacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znają pojęcia "faktycznego wszczęcia postępowania" i pojęcia "formalne ukształtowanie przedmiotu postępowania". Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 61 § 1 dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, a mianowicie na wniosek strony i z urzędu. Ustawodawca nie wprowadził szczególnej formy wszczęcia postępowania administracyjnego / zwykłego /, a szczególności przepisy k.p.a. nie przewidują wydawania przez organ administracji odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji czy postanowienia (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 1992 r., V SA 178/92, ONSA 1993/1/20 - glosa aprobująca: B. Adamiak, PS 1994/11-12/135).

W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 marca 1981r., SA 654/81, z dnia 22 kwietnia 1981 r., SA 1089/81, ONSA 1981/1/34, z dnia 21maja 1981r., II SA 83/81, ONSA 1981/1/42, z dnia 22 kwietnia 1981 r., SA 473/81, ONSA 1981/1/33, B.Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 312). W celu zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania nałożono na organ administracji obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.) Jeżeli brak było zawiadomienia o wszczęciu postępowania w myśl art. 61 § 4 k.p.a., to za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności procesowej, jaką podjął organ wobec strony.

W niniejszej sprawie organ I instancji zawiadomieniem z dnia 4 kwietnia 2011r. powiadomił Michała Wasiukiewicza o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia M. W. pozwolenia na broń palną myśliwską do celów łowieckich. Datę tej czynności, o której powiadomiono stronę, należy uznać za datę wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Rację ma Komendant Główny Policji, iż wcześniejsze czynności podejmowane przez organ I instancji miały na celu sprawdzenie, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń. Organy Policji posiadają uprawnienie do podejmowania czynności kontrolnych, w tym sprawdzających czy np. osoba, która posiada pozwolenie na broń przestrzega zasad przechowywania, noszenia oraz ewidencjonowania broni i amunicji, czy nie została skazana za przestępstwo dające podstawę do cofnięcia pozwolenia na broń.

Nie każda czynność sprawdzająca/kontrolna podejmowana przez organy Policji musi prowadzić do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Organ Policji, dysponując danymi uzyskanymi w toku czynności sprawdzających, decyduje czy w danej sprawie należy wszcząć z urzędu określone postępowanie, czy też uzyskane informacje nie przemawiają za wszczynaniem z urzędu takiego postępowania.

W rozważanej sprawie organ I instancji, po uzyskaniu informacji o skazaniu skarżącego za czyn z art. 183 § 4 k.k. w związku z art. 12 k.k., podjął określone czynności, aby ocenić, czy zasadne jest wszczynanie wobec Michała Wasiukiewicza postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń. Okoliczność, iż w trakcie podejmowania tych czynności weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U.Nr 38, poz.195), nowelizująca ustawę z dnia 21 maja 1999r. o broni i amunicji, nie uzasadnia odmiennego poglądu co do daty wszczęcia postępowania administracyjnego. Z nowelizacji ustawy nie można skutecznie wyprowadzać wniosku o niemożności podejmowania przez organ czynności sprawdzających przed podjęciem “decyzji" co do zasadności wszczęcia postępowania w sprawie bądź braku podstaw do jego wszczęcia.

W tym stanie rzeczy nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepis ten stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 4 kwienia 2011r., a więc po dniu wejścia w życie wskazanej noweli. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - z mocy art. 7 tej ustawy - weszła w życie z dniem 10 marca 2011r. To zaś oznacza, iż organy Policji zasadnie zastosowały przepisy ustawy o broni i amunicji w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 marca 2011r.

Tym samym chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 21 maja 1999r. o broni i amunicji w brzmieniu obowiązującym po dniu 10 marca 2011 r.

Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, zasadnie podzielił stanowisko organów Policji, iż w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 maja 1999r. o broni i amunicji w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 marca 2011 r. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 p.p.s.a., albowiem dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. jak też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.

Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 marca 2011r.) właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której takie pozwolenie wydano należy do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2-6. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a tej ustawy pozwolenia na broń nie wydaje się osobom stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe. W niniejszej sprawie organy Policji zobowiązane były zastosować do oceny faktu, jaki zaistniał przed zmianą przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 lit a ustawy o broni i amunicji - tj. prawomocnego skazania za przestępstwo umyślne - przepisy w brzmieniu wprowadzonym przez ustawę zmieniającą. Przepisy ustawy o broni i amunicji w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 marca 2011r. mogą mieć zastosowanie w sprawach dotyczących cofnięcia pozwolenia na broń wywołanych zdarzeniami, które nastąpiły pod rządami uprzednio obowiązującego stanu prawnego.

Podkreślić też należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i odzwierciedla przeprowadzoną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji oraz postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym związanych ze wszczęciem postępowania administracyjnego i wcześniejszego podjęcia czynności sprawdzających. A zatem, Sąd pierwszej instancji – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - wypowiedział się także co do zarzutów skargi. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.