Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt VII SA/W 1237/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę w części jako wniesioną przez M. P., A. P., A. P. i A. P..
Sąd, powołując się na treść art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że w niniejszej sprawie w zakresie dotyczącym zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności – organ nie uznał M. P., A. P., A. P. i A. P. za strony postępowania, dlatego też ww. postanowienie wydane w sprawie nie zostało im doręczone. Wobec tego skarga wniesiona przez M. P., A. P., A. P. i A. P. została uznana w tej części za wniesiona przez podmioty niemające przymiotu strony i nieposiadające legitymacji do jej wniesienia, co czyni ją niedopuszczalną i obliguje Sąd do jej odrzucenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyli W. P., M. P., A. P., A. P. i A. M. P. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu pomimo częściowo błędnego jego uzasadnienia.
Na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W postępowaniu przed sądem administracyjny dla ustalenia, czy na podstawie art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu wniósł podmiot uprawniony, nie jest wystarczające powołanie się na okoliczność, że organ administracyjny nie uznał danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego i takiemu podmiotowi nie doręczył zaskarżonego aktu administracyjnego. Niezależnie od tych okoliczności, w ramach art. 50 p.p.s.a. sąd administracyjny samodzielnie ocenia, czy skargę wniósł podmiot, który ma interes prawny. Przesłankę "posiadania interesu prawnego", o której stanowi art. 50 § 1 p.p.s.a., polega na wykazaniu istnienia normy prawa materialnego, na podstawie której określona osoba może domagać się konkretyzacji uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed zaistniałymi naruszeniami i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
W celu ustalenia interesu prawnego, a tym samym możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niezbędnym jest istnienie związku o charakterze materialnym pomiędzy sytuacją faktyczną danego podmiotu, a normą prawa materialnego. W tej sprawie w skardze nie został wykazany interes prawny podmiotów, którym organ nie doręczył zaskarżonego postanowienia. Z tego też względu Sąd I instancji wezwał skarżących do wykazania interesu prawnego. Jednak na wezwanie Sądu skarżący nie wykazali własnego interesu prawnego. Także w skardze kasacyjnej takiego interesu prawnego nie wykazano.
Ponadto przy ocenie legitymacji skargowej w okolicznościach tej sprawy należało uwzględnić charakter prawny zaskarżonego do Sądu Administracyjnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym w sprawie stwierdzenia nieważności, z przyczyn przedmiotowych (np. gdy kolejny wniosek dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną między tymi samymi stronami), nie dochodzi stricte o prowadzenie postępowania wyjaśniającego, w którym wymagane byłoby ustalenie kręgu stron postępowania nieważnościowego. Na tym etapie postępowania nie ma potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi na istnienie oczywistej przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji nie jest uzasadniony udział innych podmiotów jako stron postępowania poza wnioskodawcą i ewentualnie inwestorem, którego dotyczy ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, nawet jeżeli te inne podmioty były stroną uprzednio prowadzonego postępowania nieważnościowego dotyczącego pozwolenia na budowę, które już zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej.
Trudno zatem takie pominięcie określonych podmiotów na wstępnym etapie badania wniosku traktować w kategoriach wady, która miałaby istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisów K.p.a. wynika, że udział tych innych podmiotów w postępowaniu administracyjnym jest konieczny, ale dopiero na kolejnym etapie postępowania administracyjnego, tj. po wszczęciu postępowania administracyjnego, celem zagwarantowania im praw procesowych wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Wymóg ten nie dotyczy zaś wstępnego etapu badania dopuszczalności wniosku. Wynika to właśnie z charakteru prawnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym nieważnościowego, ponieważ organ administracji żadnych czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym nie podejmuje i nie załatwia sprawy administracyjnej co do jej istoty.
Poza tym forma postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania chroni przede wszystkim interesy podmiotu składającego wniosek. Adresatem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wnioskodawca, w tej sprawie W. P.. Stąd w okolicznościach tej sprawy niewadliwym było stwierdzenie, że GINB, wydając zaskarżone postanowienie, nie potraktował M. P., A. P., A. P. i A. M. P. G. jako stron postępowania i nie doręczył im zaskarżonego postanowienia, co w konsekwencji uzasadniało uznanie, że osoby te aktualnie nie posiadają interesu prawnego warunkującego istnienie zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymacji skargowej. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i częściowo odrzucił skargę. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.