Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 września 2020 roku, sygn. akt IV SA/Po 480/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2019 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Burmistrz P. decyzją z [...] lutego 2007 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku S.S. ustalił warunki zabudowy na terenie działki nr [...], obręb [...] położonej przy ul. Z. w P. Pismem z 29 lipca 2019 r. G. S. zwróciła się o uchylenie tej decyzji, podnosząc że decyzja została wydana w oparciu o błędne ustalenia stanu faktycznego, wskazane w niej ustalenia dotyczącej infrastruktury technicznej (energii elektrycznej, wody, gazu) nie dotyczą działki nr [...].
Burmistrz P. decyzją z [...] września 2019 r. znak: [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku G. S. z uwagi na brak zgody stron postępowania na uchylenie decyzji z [...] lutego 2007 r.
Zaskarżoną w sprawie decyzją, po rozpoznaniu odwołania złożonego przez G. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 i art. 155 k.p.a. utrzymało decyzję umarzającą postępowanie w mocy.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. S. podniosła zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niewystarczających ustaleniach faktycznych, znaczących w kontekście oceny ziszczenia się przesłanek z art. 155 k.p.a.; art. 155 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że decyzja z [...] lutego 2007 r. nie może być za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w zakresie urągającym zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co przybrało postać taką, że organ odwoławczy ograniczył się do lakonicznego odniesienia się do zarzutów odwołania, a nie rozpoznał sprawy co do istoty; art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej, której uzasadnienie nie licuje z powagą, jakiej można by oczekiwać od rozstrzygnięcia organu nadzoru.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkujących wznowieniem postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ w toku postępowania pierwszoinstancyjnego prawidłowo zwrócił się do stron o wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji, wskazując konkretnie jakiego postępowania dotyczy wymagana zgoda. Wobec braku zgody stron organ nie miał obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z oczekiwaniami skarżącej. Sąd wskazał ponadto, że nie została spełniona przesłanka istnienia słusznego interesu strony lub interesu społecznego w uchyleniu lub zmianie decyzji o warunkach zabudowy.
Skargę kasacyjną złożyła G. S., zaskarżając wyrok w całości. Podniosła zarzuty naruszenia:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów, będących źródłem norm dopełnienia, skoro rozstrzygnięcia oparto na niewystarczających ustaleniach faktycznych, znaczących w kontekście oceny ziszczenia się przesłanek z art. 155 k.p.a., a mianowicie:
- a) nie uwzględniono, że w załączniku graficznym do decyzji z [...] lutego 2007 roku nie było aktualnego oznaczenia geodezyjnego działki nr [...], w tym nie uwzględniono skutków podziału tej działki, który miał miejsce przed wydaniem decyzji;
- b) pominięto, że w toku postępowania zwykłego nie zostało potwierdzone istnienie odpowiedniego uzbrojenia terenu, o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- c) przyjęto wadliwe założenie, że do nieruchomości, dla której wydano warunki zabudowy, dostęp do drogi publicznej gwarantowany jest z drogi publicznej zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...], znajdującej się w zupełnie innej części P.;
- d) posłużono się zapisami wadliwej analizy urbanistycznej, która narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.) w stopniu rażącym, tj. poprzez brak określenia na mapie graficznej obszaru analizowanego, niemożność ustalenia, jak duży był to obszar, brak szczegółowego opisu wszystkich nieruchomości;
- e) załącznikiem graficznym do decyzji z [...] lutego 2007 r. uczyniono mapę, która nie jest dokumentem, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani nie została wykonana w czytelnej technice graficznej;
- - a czego dostrzeżenie i uwzględnienie doprowadziłoby w ocenie autora skargi kasacyjnej do konstatacji, że za uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy przemawia interes społeczny, jeżeli nie słuszny interes strony;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy nie dopuściły się naruszenia wskazanego przepisu, będącego źródłem norm dopełnienia, przyjmując, że decyzja z [...] lutego 2007 r. nie może być za zgodą strony uchylona lub zmieniona, pomimo że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie tej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, skoro:
- a) organ pierwszej instancji nie zwrócił się do stron postępowania w sposób prawidłowy o to, czy te wyrażają zgodę na procedowanie w trybie art. 155 k.p.a.;
- b) za uchyleniem decyzji z [...] lutego 2007 r. przemawia słuszny interes społeczny pojmowany jako dążenie do tego, aby miała miejsce eliminacja z obrotu prawnego rozstrzygnięcia rażąco wadliwego co najmniej w znacznej części, o której mowa w punkcie pierwszym zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto zawierającego niewykonalne postanowienie w postaci punktu III podpunkt 9;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie dopuściło się przy prowadzeniu postępowania naruszenia wskazanego przepisu, będącego źródłem norm dopełnienia, chociaż utrzymało w mocy rozstrzygnięcie wadliwe, albowiem nawet przyjmując, że w sprawie brak było zgody wszystkich stron postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji z [...] lutego 2007 r., to taka sytuacja była podstawą do odmowy uchylenia tejże decyzji, a nie umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 k.p.a.;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie dopuściło się naruszenia tych przepisów będących źródłem norm dopełnienia, chociaż naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez odejście od powinności organu odwoławczego rozpoznania sprawy w całości i ograniczenie się do lakonicznego odniesienia się do zarzutów odwołania, a nie rozpoznanie sprawy na nowo co do jej istoty;
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie dopuściło się naruszenia wskazanego przepisu będącego źródłem norm dopełnienia, chociaż uzasadnienie wydanej przez nie decyzji nie spełnia wymagań, których można byłoby oczekiwać od organu wyższego stopnia, ponieważ:
- a) nie przedstawiono w nim dokładnie tego, jakie aspekty procedowania w trybie art. 155 k.p.a. były wzięte pod uwagę,
- b) ogólnikowo stwierdzono tylko, że organ nie dopatrzył się naruszeń nieprzywołanych ani nieomówionych przepisów prawa materialnego, co miało być równoznaczne z brakiem interesu społecznego lub słusznego interesu strony za uchyleniem decyzji,
- c) Kolegium powinno prześledzić i przywołać poszczególne normy, które stosował organ pierwszej instancji, w tym te zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego, by wykazać, że nie zostały one naruszone w stopniu pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 155 k.p.a.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi G. S., albo na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Ponadto zwrócono się o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że stosownie do art. 155 tego kodeksu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Z treści cytowanego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na jej uchylenie lub zmianę, brak jest przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się uchyleniu lub zmianie decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Tylko w przypadku, gdy organ ustali istnienie tych przesłanek, może on uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2021, Art. 155, Pkt 13, 14). Zgoda stron jest zatem jedną z podstawowych przesłanek stosowania przepisu art. 155 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., bez zgody stron, stanowi rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1235/17, wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3723/19).
Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że strony takiej zgody nie wyraziły. S. S., do którego została skierowana kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy, w piśmie z 4 września 2019 r. wyraźnie i jednoznacznie oświadczył, że nie wyraża zgody na uchylenie lub zmianę tej decyzji. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie mogło wydać decyzji zgodnej z żądaniem G. S. i to niezależnie od tego, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki z art. 155 k.p.a., w tym przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony, na której skupił się autor skargi kasacyjnej.
Nie sposób podzielić również drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym zakwestionowano sposób zwrócenia się organu do stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy o zgodę na procedowanie w trybie art. 155 k.p.a. Organ w skierowanym do stron postępowania piśmie z 2 września 2019 r. wyjaśnił, że G. S. złożyła wniosek o uchylenie decyzji z [...] lutego 2007 r. Szczegółowo opisał przedmiot kwestionowanej decyzji, wskazując, że została wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla adaptacji i rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, na terenie działki nr [...], obręb [...], położonej w P. przy ul. Z. Wobec powyższego, organ zwrócił się do stron, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji "w powyższym zakresie". Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnie określenie to nie budzi wątpliwości, odnosi się do treści żądania zawartego we wniosku G. S., przywołanego w pierwszej części pisma organu, tj. uchylenia decyzji w całości.
Nieusprawiedliwione jest też podniesione w dalszej części drugiego zarzutu kasacyjnego twierdzenie, że decyzja z [...] lutego 2007 r. powinna zostać uchylona, ponieważ przemawia za tym słuszny interes społeczny pojmowany jako dążenie do tego, aby miała miejsce eliminacja z obrotu prawnego rozstrzygnięcia rażąco wadliwego. Raz jeszcze podkreślić należy, że wobec braku zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo, nie jest możliwa zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., bez względu na to, czy przemawia za tym interes społeczny, czy też nie. Poza tym, zaznaczenia wymaga, że postępowanie uregulowane powołanym przepisem jest postępowaniem w trybie nadzwyczajnym weryfikującym decyzję ostateczną. Dopuszczenie zmiany decyzji ostatecznej w tym postępowaniu stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie prowadzone w oparciu o art. 155 k.p.a. nie może stanowić ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
Zmierza ono do zmiany ostatecznej decyzji, a nie kontroli jej legalności. Konstrukcja tego przepisu powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Nie można też w trybie art. 155 k.p.a. dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania, tak jak czyni to autor skargi kasacyjnej. Do eliminacji decyzji bądź postanowień dotkniętych kwalifikowanymi wadami służy bowiem tryb stwierdzania ich nieważności (por. wyrok NSA z 26 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 1892/92, uchwała NSA z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1482/12, wyrok NSA z 14 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1482/12, wyrok NSA z 18 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2271/17).
Nie jest usprawiedliwiony zarzut trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. Zgodzić się trzeba wprawdzie z autorem skargi kasacyjnej, że brak zgody wszystkich stron postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji powinien skutkować wydaniem decyzji odmownej, a nie umorzeniem postępowania na zasadzie art. 105 k.p.a., wadliwość ta nie miała jednak wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Oba rozstrzygnięcia są równoważne w swoich skutkach dla stron postępowania, ponadto obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane (por. wyrok NSA z 7 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3389/18, wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 519/15).
Za niezasadny uznać też trzeba zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie dopuściło się naruszenia zasady dwuinstancyjności przez odejście od powinności rozpoznania sprawy na nowo w całości i ograniczenie się do lakonicznego odniesienia się do zarzutów odwołania. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że istotą niniejszej sprawy nie jest ocena tego, czy przepisy szczególne sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, lecz zbadanie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należy, że organ drugiej instancji dokonał ponownej oceny materiału dowodowego, w tym w szczególności oświadczenia S. S. z 4 września 2019 r. i przeanalizował wszystkie istotne okoliczności sprawy, dochodząc do prawidłowego przekonania, że brak zgody strony na uchylenie lub zmianę decyzji uniemożliwia wydanie decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawczyni. Wobec tego, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, organ nie miał obowiązku dalszego prowadzenia postępowania zgodnie z oczekiwaniami strony skarżącej.
Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło się naruszenia wskazanego przepisu. Zgodnie z treścią art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja zawiera oznaczenie strony lub stron. Poza sporem jest, że wymóg ten został w sprawie spełniony. Niezależnie od powyższego, wskazać wypada, że przywołane w uzasadnieniach decyzji organów pierwszej i drugiej instancji argumenty dotyczące przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie decyzji czy interesu społecznego lub słusznego interesu strony mają w niniejszej sprawie jedynie charakter poboczny i pozostają bez wpływu na wydane rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.