Uzasadnienie
Postanowieniem z 30 czerwca 2016 r., sygnatura akt II SA/Go 503/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę Rady Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu S. z [...] marca 2016 r., którymi odwołano P. Ł. z funkcji Starosty S. oraz wybrano nowy zarząd, w tym M. J., jako starostę.
Sąd pierwszej instancji przyjął, iż skarga została wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony i w tej sytuacji uznał ją za niedopuszczalną, orzekając o jej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte w trybie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz że z istoty postępowania nadzorczego wynika, że toczy się ono wyłącznie z udziałem organu nadzoru i podmiotu nadzorowanego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uregulowanie zawarte w art. 85 ust. 3 powołanej ustawy, stosownie do którego legitymowanym do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest tylko powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Z tego względu uznał, że niedopuszczalne jest, aby skargę na podstawie powyższego przepisu mógł wnieść skutecznie inny podmiot.
Ponadto uznał, że legitymacja skargowa przyznana jest powiatowi albo związkowi powiatów, a nie poszczególnym organom tych podmiotów. Z tego względu uznał, że legitymację do złożenia skargi w niniejszej sprawie ma Powiat S. mający osobowość prawną i reprezentowany przez Starostę S. To bowiem starosta – jako przewodniczący kolegialnego organu wykonawczego (zarządu) – zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym – organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu i reprezentuje powiat na zewnątrz. Przepis ten odnoszony jest do sfery działania publicznoprawnego.
Z kolei na podstawie art. 48 tej ustawy, starosta jako podmiot reprezentujący powiat w sprawach majątkowych, wykonuje uchwałę rady powiatu o zaskarżeniu aktu nadzoru i wnosi skargę w imieniu powiatu. Oznacza to, że Rada Powiatu S. nie posiada samodzielnej odrębnej legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, a jest uprawniona jedynie do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Sąd pierwszej instancji, przytaczając konkretne orzeczenia, uznał prezentowane przez siebie stanowisko za dominujące w orzecznictwie i piśmiennictwie na tle identycznej regulacji zawartej w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że w pewnych szczególnych, nadzwyczajnych sytuacjach, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady powiatu ochrony sądowej, rada ta może wnieść samodzielnie skargę i być reprezentowana przez przewodniczącego rady (tak: uchwała w składzie 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12). Sąd dodał, że chodzi tu zwłaszcza o przypadki, gdy istnieje sprzeczność interesów między organem wykonawczym, a radą. Stwierdził jednak, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie, jeśli się zważy, iż nie ma sporu między nowo wybranym starostą i członkami Zarządu Powiatu S., a Radą Powiatu S., o czym świadczy skarga Powiatu S. o identycznej treści, jak w niniejszej sprawie, złożona i zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Go 504/16.
Ponadto dodał, że nie zachodzi niebezpieczeństwo braku organu uprawnionego do reprezentacji Powiatu S. przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na rozstrzygniecie nadzorcze. Wprawdzie art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, iż stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, jednakże w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż nowo wybrany starosta nie traci uprawnienia do wniesienia skargi na tego rodzaju rozstrzygnięcie. Zasadą powinno być bowiem poszukiwanie takiej wykładni art. 85 ust. 3 ustawy, która nie będzie prowadziła do pozbawienia powiatu prawa do ochrony sądowej i zaskarżania aktów nadzoru.
W skardze kasacyjnej na postanowienie Rada Powiatu S. zarzuciła naruszenie art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 34 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., twierdząc, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że Rada Powiatu S. nie posiada samodzielnej legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, co pozbawiło ją prawa do ochrony jej interesu prawnego. Stwierdziła, że Powiat S., posiadający osobowość prawną, działający przez Starostę S., nie posiada wyłącznej legitymacji do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Jej zdaniem, prawo takie ma również Rada Powiatu S. reprezentowania przez Przewodniczącego. Stwierdziła, że na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że skarga Rady jest niedopuszczalna z innych powodów, albowiem wniesiona została przez podmiot do tego nieuprawniony, co skutkowało odrzuceniem skargi i pozbawieniem Rady Powiatu S. obrony swoich praw, doszło do nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W ocenie skarżącej, Sąd nie rozróżnił pojęcia legitymacji czynnej do wniesienia skargi, a ta służy też radzie powiatu, od faktycznej czynności, jaką jest wniesienie skargi w imieniu powiatu i która niewątpliwie przysługuje staroście.
Wyjaśniła, że Sąd błędnie założył, że nie ma konfliktu pomiędzy starostą, członkami zarządu powiatu, a radą powiatu. Tymczasem w sprawie tej istnieje konflikt pomiędzy nowo wybranym zarządem, popieranym przez większość członków Rady Powiatu S., a poprzednim zarządem, który wraz z odwołanym starostą usiłuje ingerować w sprawę wywiedzionej przez obecnego starostę skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.
Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych oraz krytyczną glosę do uchwały z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, skarżąca stwierdziła, że jej skarga – jako wniesiona przez uprawniony do tego podmiot – powinna zostać merytorycznie rozpoznana. W oparciu o tak przedstawione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
W myśl art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W rozpoznawanej sprawie skarga została jednak wniesiona w oparciu o art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814). Zgodnie z tym przepisem, który ma charakter lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a., legitymowanym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Faktem jest, że ustawodawca nie jest konsekwentny w określaniu podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru, gdyż już w art. 85 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady powiatu, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada powiatu następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady.
Ponadto art. 80a powołanej ustawy jest tak sformułowany, jakby w każdej sprawie podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze był organ powiatu, a nie powiat. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w orzecznictwie dotyczącym analogicznego w stosunku do ustawy o samorządzie powiatowym uregulowania zawartego w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (art. 98 tej ustawy) przyjmuje się niemal jednolicie, że legitymowanym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej organ (por. orzecznictwo powołane w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2011, str. 782-783). Zaznaczyć przy tym należy, że organy powiatu nie są pozbawione wpływu na wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdyż zgodnie z art. 85 ust. 3 in fine ustawy o samorządzie powiatowym podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną jest zatem zdania, że o ile nie zachodzi wyjątek określony w art. 85 § 3a ustawy o samorządzie powiatowym legitymowanym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest jedynie powiat, a nie jego organ, w tym rada powiatu.
W ocenie NSA powoływanie się w rozpoznawanej sprawie na uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, nie jest trafne, gdyż uchwała ta nie dotyczyła skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze. Mimo to, odnosząc się do zagadnienia, które porusza się w skardze kasacyjnej poprzez powołanie się na tę uchwałę, mianowicie pozbawienia organu jednostki samorządu terytorialnego ochrony sądowej na skutek konfliktu interesów pomiędzy tym organem, a podmiotem reprezentującym jednostkę samorządu terytorialnego na zewnątrz (wójtem w przypadku gminy, starostą w przypadku powiatu), stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że takie niebezpieczeństwo w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż Powiat S. wniósł skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], które było przedmiotem skargi w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. było uzasadnione, zaś skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Z tego względu NSA, na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.