Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1454/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2019 r., nr OA.7721.23.7.2015, w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku inwentarsko – składowego do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącej K. S. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 153 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2017 r. II SA/Rz 1701/16 oraz wyroku z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt: II SA/Rz 1546/15 i tym samym naruszył w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazań co dalszego postępowania, polegający na niewskazaniu, w jaki sposób w ponownym postępowaniu administracyjnym należy rozszerzyć zakres działań organu mających doprowadzić do skutecznego wyłonienia podmiotu uprawnionego (geodety) do sporządzenia niezbędnej w sprawie opinii nt. przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] i odległości od niej południowej ściany budynku inwentarsko-składowego, co determinować będzie rozstrzygnięcie co do znajdujących się w niej otworów okiennych i drzwiowego - brak takich wskazań może w ogóle uniemożliwić wydanie orzeczenia kończącego postępowania w sprawie.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. wniosła o jej oddalenie oraz wnoszę o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania skargowego na rzecz S. K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2017 r. II SA/Rz 1701/16 oraz wyroku z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt: II SA/Rz 1546/15 nie jest zasadny.
Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/16 stwierdzono, że "o ile zatem w ocenie PWINB nie było możliwe w rozpatrywanej sprawie dokładne ustalenie niezbędnych odległości wyłącznie na podstawie posiadanej mapy zasadniczej (z czym Sąd się zgadza), za niezbędne należało uznać przeprowadzenie dowodu z opinii geodety, który po ustaleniu na podstawie dostępnych w zasobie geodezyjnym danych, ustaliłby odpowiadający im przebieg granicy między działkami nr [...] i [...], co w sposób nie budzący wątpliwości pozwoliłoby następnie na dokonanie pomiarów odległości, w jakiej od tej granicy znajduje się południowa ściana budynku inwentarsko – składowego posadowionego na działce nr [...]".
Stanowisko to zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2314/17 stwierdził, że "jeżeli brak jest możliwości dokonania wyliczeń w oparciu o nadesłaną aktualną mapę zasadniczej (nie potwierdzoną zresztą przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego), jak i niedopuszczalne jest posługiwania się co do wiążących omawianych obliczeń, za pomocą programu geoportal, to zaszła konieczność poszukiwania innej drogi do dokonania wskazanych obliczeń, które są niezbędne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W tych warunkach przyjęcie przez Sąd I instancji konieczności sporządzenia opinii przez biegłego geodetę, należy ocenić za w pełni zasadne i wpisujące się w wytyczne wynikające z ww. wyroku".
Jest oczywiste, że za przebieg i rezultaty postępowania wyjaśniającego odpowiada organ administracyjny. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, pomijając szczególny tryb określony w art. 145a § 1 P.p.s.a., nie mogą wkraczać w samodzielność organu w tym zakresie. Jednak ocena zgodności z prawem przeprowadzonego już postępowania dowodowego jest wiążąca.
Według tej oceny, o ile zebrane dowody, w szczególności mapa zasadnicza, nie stanowią wystarczająco dokładnego dowodu w zakresie przebiegu granicy, a co za tym idzie, odległości ściany budynku stodoły od granicy, konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, na stronie 11 oraz 12, szczegółowo wykazał, że dowody na jakich oparto się w zaskarżonej decyzji nie są wystarczająco precyzyjne.
Trafnie w tej sytuacji uznał, że dokonana w zestawieniu z poprzednio zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym analiza pism Starosty T. z dnia 27 lipca 2018 r. i 15 października 2019 r. prowadzi do wniosku, według którego, bez weryfikacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków przez uprawnione podmioty, nie jest możliwe czynienie wiążących ustaleń co do przebiegu wskazanej granicy i odległości, w jakiej usytuowana jest od niej południowa ściana związanego z przedmiotem sprawy budynku. Dotyczy to także wykazanych na szkicu załączonym do pisma z dnia 15 października 2019 r., (na którym brak jest jakiejkolwiek adnotacji i podpisu), odległości od granicy południowo – zachodniego oraz południowo – wschodniego naroża tego budynku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono dwie okoliczności, które uprawniały organ odwoławczy do oparcia się na danych przekazanych przez Starostę T. wraz z pismem z dnia 15 października 2019 r.
Pierwsza z nich to brak możliwości uzyskania dowodu z opinii geodety, czy to poprzez inicjatywę dowodową stron, czy na skutek braku prawnych instrumentów w postępowaniu administracyjnym, które dawałaby organowi prawo nakazania sporządzenia takiej opinii geodecie.
Natomiast druga sprowadza się do tego, że zdaniem organu, stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie innych środków dowodowych, tzn. danych zawartych w zasobie geodezyjnym, przekazanych pismem Starosty T. z dnia 15 października 2019 r., co nie oznacza, że ustalono go wadliwie i w sposób nie odpowiadający prawdzie obiektywnej.
Od razu trzeba zatem przypomnieć, że jak już powyżej zasygnalizowano, z pisma Starosty z dnia 27 lipca 2018 r. wynika, że nie posiada on danych dotyczących odległości naroży budynku inwentarsko-składowego od granicy pomiędzy działkami. Odległość tę można natomiast pozyskać w wyniku pracy geodezyjnej w drodze pomiaru kartograficznego na mapie wektorowej lub drukowanej w skali, bądź w wyniku bezpośredniego pomiaru w terenie.
Natomiast w piśmie z dnia 15 października 2019 r., niezależnie od przedłożenia szkicu obrazującego odległość naroży budynku na działce nr [...] od granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] (4,06 i 3,58 m), powstałego na podstawie danych z mapy ewidencji gruntów i budynków prowadzonej w programie EWMAPA 12, Starosta stwierdził, że rzeczywiste położenie punktów granicznych i budynku wymaga weryfikacji w terenie przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, teza kasacji, według której, stan faktyczny w zakresie ustalenia spornej odległości został ustalony wyczerpująco i precyzyjnie na podstawie danych przekazanych przez Starostę pismem z dnia 15 października 2019 r., nie odpowiada więc rzeczywistej treści informacji wynikającej z pisma Starosty.
Wadliwe jest stanowisko organu, że nie ma w postępowaniu administracyjnym instrumentów, które dawałyby organowi prawo nakazania sporządzenia opinii biegłemu. Na podstawie art. 84 § 2 zdanie drugie K.p.a., który odsyła w zakresie regulacji sytuacji prawnej biegłego do przepisów dotyczących świadków, należy przyjąć, że biegły nie może odmówić wydania opinii, a wykonanie tego obowiązku zagwarantowane jest sankcją określoną w art. 88 § 1 K.p.a. (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 475; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el. 2023, pkt 13 do art. 84).
W konsekwencji, bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazań co dalszego postępowania, polegający na niewskazaniu, w jaki sposób w ponownym postępowaniu administracyjnym należy rozszerzyć zakres działań organu mających doprowadzić do skutecznego wyłonienia podmiotu uprawnionego (geodety) do sporządzenia niezbędnej w sprawie opinii nt. przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] i odległości od niej południowej ściany budynku inwentarsko-składowego.
Organ powinien przeprowadzić wymagany dowód z opinii biegłego geodety zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy stosowne przepisy w tym zakresie zostały we wskazaniach co do dalszego postępowania określone.
Odnosząc się do tego fragmentu opisu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w którym stwierdzono, że "brak takich wskazań może w ogóle uniemożliwić wydanie orzeczenia kończącego postępowania w sprawie", skonstatować trzeba, iż nałożenie obowiązku przez organ nadzoru budowlanego jest możliwe tylko w razie ustalenia, że doszło do deliktu administracyjnego. Ewentualne trudności praktyczne z przeprowadzeniem dowodu, który pozwoliłby na jednoznaczne ustalenie, czy do naruszenia prawa doszło, nie uprawniają zaś do przyjęcia domniemania stanu niezgodnego z prawem, które to domniemanie byłoby oparte na niejednoznacznym materiale dowodowym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.