Uzasadnienie
| Sygn. akt II OSK 2121/19 |
|UZASADNIENIE |
|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 250/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi |
|Prokuratora Rejonowego S. w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 9 stycznia 2006 r. nr... w przedmiocie nadania Statutu Teatrowi W. w S., | |oddalił skargę. |
| Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. |
|Pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. Prokurator Rejonowy S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę Rady Miasta S. | |z dnia 9 stycznia 2006 r. Nr... w sprawie nadania Statutu Teatrowi W. w S. – stanowiącego załącznik do uchwały, zarzucając skarżonej uchwale | |istotne naruszenie prawa polegające na obrazie: |
|1) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1785 ze zm. - | |dalej jako "u.s.g.") i art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. | |U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm. - dalej jako "u.p.d.k.") poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i zawarcie w § 6 ust. 4 Statutu | |zasad odwołania dyrektora naczelnego, podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. upoważnia Radę Miasta wyłącznie do określania sposobu | |powołania dyrektora, zaś przepis art. 15 ust. 1 u.p.d.k. co do sposobu odwołania dyrektora odsyła do trybu jego powołania, | |2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 13 ust. 2 u.p.d.k. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i uregulowanie| |w § 11 Statutu sposobu likwidacji Teatru, |
|3) art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. przez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i ujęcie w treści § 5 ust. 3 uchwały w sposób niewystarczający | |postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez Teatr działalności innej niż kulturalna, |
|4) art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad | |techniki prawodawczej" przez powtórzenie w § 7 ust. 4 Statutu treści art. 13 ust. 3 u.p.d.k. |
| Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały. |
| W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie. |
|Sygn. akt II OSK 2121/19 |
|Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały |
|stanowi art. 13 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w myśl którego instytucje kultury działają na podstawie | |aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. |
|Artykuł 13 ust. 2 u.p.d.k. normuje zakres materii regulowanej statutem. |
| Sąd zgodził się ze skarżącym, że treść statutu musi odpowiadać delegacji ustawowej i regulować wszystkie wymienione w niej kwestie, a także | |pozostawać w zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Oceniając na tej podstawie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd nie podzielił | |zarzutów skargi. |
|Sąd ocenił jako chybiony zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego i zawarcia w § 6 ust. 4 Statutu zasad odwołania dyrektora naczelnego | |przez przyznanie kompetencji w tym zakresie Prezydentowi Miasta, podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. upoważnia Radę Miasta | |wyłącznie do określania sposobu powołania dyrektora, zaś przepis art. 15 ust. 1 u.p.d.k. co do sposobu odwołania dyrektora odsyła do trybu jego| |powołania. |
|W § 6 ust. 4 Statutu postanowiono, że dyrektora naczelnego powołuje i odwołuje Prezydent Miasta w trybie przewidzianym ustawą o organizowaniu i| |prowadzeniu działalności kulturalnej oraz rozporządzeniem Ministra Kultury z dnia 19 października 2004 r. w sprawie ustalenia listy | |samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu oraz w których odwołanie | |dyrektora następuje po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (Dz.U. Nr 242, poz. 2422). | |Oceniając ww. regulację Statutu Sąd podkreślił, że na mocy art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w| |szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Do tych jednostek zalicza się m.in. instytucje kultury,| |tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego.
Przepis art. 15 ust. 1 u.p.d.k. stanowi, że "dyrektora instytucji kultury powołuje | |organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz | |stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w | |tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia | |kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o |
|Sygn. akt II OSK 2121/19 |
|którym mowa w art. 16". Niewątpliwie organizatorem Teatru W. S. jest Gmina Miasto S., którą reprezentuje Prezydent jako organ wykonawczy ww. | |jednostki |
|samorządu terytorialnego. Z zestawienia powyższych przepisów (tj. art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 15 u.p.d.k.) wynika wprost uprawnienie | |Prezydenta do odwołania dyrektora samorządowej instytucji kultury, dlatego zbyt daleko idący jest wywód Prokuratora jakoby to Statut przyznawał| |kompetencję do odwołania dyrektora naczelnego Prezydentowi Miasta. Uregulowanie § 6 ust. 4 Statutu nie kreuje zatem nowych kompetencji dla | |organu wykonawczego gminy, lecz uwzględnienia kompetencje wynikające już z przepisów ustaw. |
|Rozważając zakres delegacji ustawowej Sąd wskazał, że z powołaniem organów zarządzających i doradczych nierozerwalnie związany jest również | |fakt ich odwołania, do którego to zastosowanie znajduje art. 15 u.p.d.k. a także art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Stąd norma kompetencyjna zawarta w| |art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. nie może być traktowana jako przeszkoda do uregulowania w statucie kwestii odwołania dyrektora przez wskazanie | |organu właściwego do dokonania tej czynności. Z tych też względów Sąd nie ocenił, że zawarty w Statucie zapis, że "dyrektora naczelnego (....) | |odwołuje Prezydent Miasta" stanowi o istotnym naruszeniu art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 u.s.g. i art. 13 ust. 2 u.p.d.k. | |Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że regulacja § 11 Statutu przewidującego, że likwidacja Teatru może nastąpić na mocy uchwały Rady | |Miasta jest regulacją naruszającą przepisy prawa.
Sąd podkreślił, że w myśl art. 9 u.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego organizują | |działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym | |(ust. 1). Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (ust. 2). | |Jednostka samorządu terytorialnego, będąca organizatorem kultury, może decydować nie tylko o utworzeniu instytucji kultury, ale także o jej | |likwidacji, zaś podstawą takich działań jest uchwała rady gminy (miasta). Nie budzi także wątpliwości, że art. 13 ust. 2 u.p.d.k. nie zawiera | |wymogu wskazywania w statucie sposobu likwidacji instytucji i aczkolwiek kwestionowany przez Prokuratora zapis o charakterze informacyjnym | |uznać należy za zbędny, to powyższa wada nie stanowi - w ocenie Sądu – o istotnym naruszeniu prawa będącą podstawą stwierdzenia nieważności. | |Sąd rozpoznając zarzut niedopełnienia upoważnienia ustawowego w zakresie określania zasad prowadzenia przez Teatr działalności gospodarczej, | |przytoczenia wymaga treść § 5 ust. 3 Statutu zgodnie z którą "Teatr może prowadzić działalność gospodarczą, zgodnie z | | |
| Sygn. akt II OSK 2121/19 |
|obowiązującymi przepisami. Środki uzyskane z działalności gospodarczej mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację działalności statutowej". | |Według Prokuratora, uregulowanie to nie wypełnia delegacji ustawowej, albowiem nie zawiera kompleksowego i precyzyjnego określenia zasad | |prowadzenia działalności przez instytucje kultury działalności innej niż kulturalna, czym dopuszczono się istotnego uchybienia art. 13 ust. 2 | |pkt 6 u.p.d.k. Sąd tego stanowiska nie podzielił. W świetle art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. w statucie zawiera się postanowienia dotyczące | |prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Skoro ustawa nie nakazuje wskazanie w | |statucie teatru szczegółowo rodzajów działalności innej niż kulturalna, określenie zawarte w § 4 Statutu (promocja lokalnego środowiska | |teatralnego, edukacja w dziedzinie kultury i sztuki teatralnej) w kontekście zawartego w kwestionowanym przez Prokuratora § 5 ust. 3 Statutu | |stwierdzenie o prowadzeniu działalności gospodarczej zgodnie z obowiązującymi przepisami, a uzyskane z tego środki mogą być przeznaczone | |wyłącznie na realizację działalności statutowej, nie może być uznane za istotne naruszenie § 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. – przez niedopełnienie | |upoważnienia ustawowego. |
|Zdaniem Sądu, niezasadny jest także ostatni z podniesionych przez Prokuratora zarzutów, tj. naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z §| |137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przez powtórzenie w §| |7 ust. 4 Statutu treści art. 13 ust. 3 u.p.d.k. stanowiącego, że organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny | |nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i | |stowarzyszeń twórców. Analizując § 7 ust. 4 Statutu Sąd przyjął, że w wyniku zastosowanego zabiegu powtórzenia, nie doszło do modyfikacji art. | |13 ust. 3 u.p.d.k., a nadto samo powtórzenie nie wpływa negatywnie na czytelność aktu, skoro informuje tylko o tym, że organizację wewnętrzną | |Teatru określa regulamin organizacyjny nadany przez dyrektora naczelnego, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w | |Teatrze organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. |
| W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. | | Prokurator Rejonowy S. – N. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia | |prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. w związku z art. 87 Konstytucji RP przez błędną |
| Sygn. akt II OSK 2120/19 |
|wykładnię polegającą na przyjęciu, że wypełnieniem delegacji ustawowej w tym zakresie stanowi ogólne określenie w § 5 ust. 3 Statutu Teatru W. | |w.S., możliwości prowadzenia działalności gospodarczej – zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy wymaga on takiego sformułowania | |zakresu działalności innej niż kulturalna, aby dał się on jednoznacznie zidentyfikować jako działalność, która nie odbiega całkowicie od celu | |instytucji kultury, a jednocześnie nie odsyła do przepisów prawa wyższej rangi. |
| Na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i | |stwierdzenie nieważności § 5 ust. 3 Statutu Teatru W. w S. |
| Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. |
| W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm | |przepisanych. |
| Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |
| Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze| |zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.| |W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki | |nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami | |skargi kasacyjnej. |
| W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok w całości. W określeniu podstaw kasacyjnych i żądaniu zastosowania środka wobec zaskarżonej uchwały, | |ograniczono do żądania stwierdzenia nieważności § 5 ust. 3 Statutu Teatru W. w S.. Podstawy skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd | |Administracyjny jest związany, wyznaczyły zakres rozpoznania i orzekania w postępowaniu kasacyjnym. |
|Skarga kasacyjna w zakresie wywiedzionych podstaw kasacyjnych została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 | |pkt 6 u.p.d.k. jest zasadny. |
|Według § 5 w pierwotnym brzmieniu przyjętym w uchwale z dnia 9 stycznia 2006 r. Nr... Rady Miasta S. w sprawie nadania Statutu Teatrowi W. w | |S. (Dziennik Urzędowy Województwa Z. 2006, Nr... poz....): "Teatr może prowadzić działalność gospodarczą w zakresie działalności handlowej i | |gastronomicznej, a także wynajmu i dzierżawy własnych składników majątkowych, zgodnie z |
|Sygn. akt II OSK 2121/19 |
|obowiązującymi przepisami. Środki uzyskane z działalności gospodarczej przeznaczone są na realizacji działalności statutowej". Po zmianie | |uchwałą Rady Miasta S. z dnia 4 czerwca 2012 r. Nr... o zmianie uchwały w sprawie nadania Statutu Teatrowi W. w S. (Dziennik Urzędowy | |Województwa Z. 2012, poz. 1541, tekst jedn.: Dziennik Urzędowy Województwa Z. 2013 poz. 1667) nadano § 5 ust. 3 Statutu brzmienie: "Teatr może | |prowadzić działalność gospodarczą, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Środki uzyskane z działalności gospodarczej mogą być przeznaczone | |wyłącznie na realizację działalności statutowej". Uchwałą Rady Miasta S. z dnia 22 października 2019 r. Nr...zmieniającą uchwałę w sprawie | |nadania Statutu Teatrowi W. w S. (Dziennik Urzędowy Województwa Z. 2019, poz. 6100) nadano nowe brzmienie § 5 ust. 3 Statutu określając zakres | |prowadzenia działalności gospodarczej. Koncepcja określenia zakresu przedmiotowego prowadzenia działalności innej niż kulturalna przez | |szczegółowe uregulowanie została w § 5 ust. 3 Statutu wprowadzona.
Brzmienie nadane § 5 ust. 3 Statutu uchwałą z dnia 4 czerwca 2012 r. narusza| |prawo. Sąd dokonując oceny na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k., nie zważył, że wprawdzie inna działalność niż kulturalna, nie powinna | |być wyczerpująco uregulowana, ale sformułowanie w treści Statutu powinno nie pozostawiać wątpliwości, że zakres tej działalności nie będzie | |całkowicie odbiegał od celu dla którego instytucja ta została powołana. Skład orzekający podzielił stanowisko przyjęte w wyroku NSA z dnia 2 | |marca 2017 r., II OSK 2864/16, że odmienna interpretacja art. 13 ust. 2 pkt 2 u.p.d.k. otwiera możliwość prowadzenia podwójnej działalności – | |jednej wynikającej ze Statutu i drugiej, ustalonej autonomicznie przez instytucję na podstawie "odrębnych przepisów". Przyjmując takie | |brzmienie § 5 ust. 3 Statutu w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 4 czerwca 2012 r. Nr... Rada Miasta S. nie wypełniła upoważnienia ustawowego | |wynikającego z przepisu prawa, gdyż nieuprawnione jest zastosowanie określenia działalności innej niż ta, do której została powołana | |instytucja, w sposób nieokreślony i pozostawiający całkowitą swobodę interpretacyjną. |
|W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na | |podstawie art. 147 § 1 i art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony| |wyrok w części oddalającej skargę na § 5 ust. 3 Statutu Teatru W. w S. w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 4 czerwca 2012 r. | | |
| Sygn. akt II OSK 2121/19 |
|zmieniającą uchwałę w sprawie nadania Statutu Teatrowi W. w S. i orzekł o stwierdzeniu jego nieważności. |