Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1846/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 19 kwietnia 2018 r., nr DLI.IV.6622.145.2015.KM.12 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 14 września 2015 r., nr IFXIII.748.23.2014.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 14 września 2015 r. wymierzył Wójtowi karę pieniężną w wysokości 21 000 zł za wydanie decyzji z dnia 24 marca 2014 r., nr 5 (znak MK.6733.6.2013/3) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego "Budowa kanalizacji wraz z przepompowniami w gminie [...] " z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej jako u.p.z.p.).
Zdaniem Wojewody postępowanie lokalizacyjne trwało 145 dni, liczonych od wpływu w dniu 30 października 2013 r. wniosku inwestora z dnia 22 października 2013 r., do momentu wydania decyzji w dniu 24 marca 2014 r. Wskazał, że odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega 38-dniowy okres przeznaczony na usunięcie nieprawidłowości wniosku przez inwestora co powoduje, że przedmiotowa decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana 42 dni po upływie ustawowego terminu.
Wskutek zażalenia Wójta, Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody.
Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935; dalej jako ustawa zmieniająca).
Minister przyjął za organem I instancji, że ustawowy 65-dniowy termin, zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., rozpoczął bieg w dniu 31 października 2013 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek inwestora z dnia 22 października 2013 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu 24 marca 2014 r., a postępowanie trwało 145 dni z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p.
W ocenie organu odwoławczego odliczeniu w myśl art. 51 ust. 2c u.p.z.p. od ustawowego terminu podlega 1 dzień związany ze skutecznym doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania stronom postępowania (J. L. i K. L.). Natomiast odliczeniu od ustawowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie podlegają m.in. okresy związane z wezwaniami organu do usunięcia nieprawidłowości wniosku przez wnioskodawcę.
Zdaniem Ministra, z samego określenia przez ustawodawcę szczególnego trybu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można wywodzić, że każda sprawa tego typu jest sprawą niecierpiącą zwłoki w rozumieniu art. 55 k.p.a. Stąd też, w jego ocenie, brak było podstaw do telefonicznego wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości wniosku w oparciu o ww. przepis.
Organ II instancji zauważył, że wszystkie "wezwania" Wójta zostały dokonane z naruszeniem wymogów procedury administracyjnej, bowiem nie zawierają niezbędnych elementów wezwania, takich jak wskazanie podstawy prawnej żądanych wyjaśnień, dokumentów lub innych dowodów, wyznaczenie konkretnego terminu ich przedłożenia (poza wezwaniem utrwalonym w formie notatek służbowych z dnia 29 listopada 2013 r., w których określono termin na uzupełnienie braków podania) i pouczenie o skutkach niezastosowania się do treści wezwania. Ponadto nie wskazano w ich treści, jakimi motywami kierował się organ lokalizacyjny odstępując od wystosowania pisemnego wezwania do uzupełnienia wniosku.
Wskazał, że czynności dokonywane przez Wójta związane z wzywaniem inwestora do usunięcia nieprawidłowości wniosku dzielą się na dwa okresy. Pierwszy okres rozpoczęły notatką z dnia 4 listopada 2013 r. z rozmowy telefonicznej dotyczącej rozbieżności występujących we wniosku. Okres ten obejmuje jedyną notatkę, tj. notatkę z dnia 29 listopada 2013 r., z zakreślonym terminem (do dnia 12 grudnia 2013 r.) do złożenia poprawionego wniosku. Jednakże notatki sporządzone w trakcie tego okresu nie doprowadziły do złożenia przez wnioskodawcę poprawionego wniosku. Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez Wójta na złożenie poprawionego wniosku przez wnioskodawcę, organ lokalizacyjny zawiadomieniem z dnia 17 grudnia 2013 r., poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Drugi okres związany z działaniami Wójta zmierzającymi do złożenia przez inwestora poprawionego wniosku rozpoczął się w dniu 10 stycznia 2014 r., czyli dopiero po upływie 29 dni od dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez organ na złożenie przez inwestora poprawionej dokumentacji.
Poprawiony wniosek został złożony przez inwestora w dniu 3 marca 2014 r. - po dwóch monitach organu lokalizacyjnego i po upływie 52 dni od "wezwania" z dnia 10 stycznia 2014 r. Wobec tego Minister uznał, że opisane powyżej okresy związane z usunięciem przez inwestora nieprawidłowości wniosku nie mogą być postrzegane jako usprawiedliwione opóźnienie w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie.
W ocenie organu II instancji, odliczeniu od ustawowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie podlega okres związany z ustaleniem nowego adresu korespondencyjnego J. L. i K. L. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, wezwanie zostało dokonane w formie telefonicznej, a telefoniczne wezwanie, o którym mowa w art. 55 k.p.a., dopuszczalne jest jedynie w sprawach niecierpiących zwłoki. Nawet gdyby przyjąć, że zachodziły przesłanki do dokonania takiego wezwania, i to w formie telefonicznej, to nie spełnia ono wszystkich elementów ustnego wezwania wynikających z k.p.a., takich jak np. wyznaczenie terminu na ustosunkowanie się do wezwania, pouczenie inwestora o skutkach niezastosowania się do wezwania organu, jak również określenie motywów uzasadniających zastosowanie takiej formy wezwania. Tak samo uznał, że odliczeniu od ustawowego terminu nie podlega: okres związany z doręczeniem stronom - J. G., A. J., A. K., E. G. i H. F. zawiadomień o wszczęciu postępowania i ustaleniem spadkobierców po H. F., okres związany z wniesieniem sprzeciwu przez stronę postępowania M. M., okres związany ze zmianą wniosku przez inwestora, okres związany z zaopiniowaniem projektu decyzji przez urbanistę, okres związany z prowadzeniem korespondencji e-mailowej pomiędzy inwestorem a organem lokalizacyjnym.
Minister wskazał, że po arytmetycznym odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. 145 dni, ustawowych 65 dni oraz 1 dnia związanego ze skutecznym doręczeniem korespondencji stronom postępowania wynika, że decyzja Wójta została wydana z 79-dniową zwłoką, a nie jak ustalił Wojewoda - z 42-dniową zwłoką, jednak, w ocenie Ministra, brak jest podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia Wojewody oraz wymierzenia Wójtowi kary pieniężnej w większej wysokości.
Rozpoznając skargę Wójta Gminy [...] na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że nie podziela stanowiska organu odwoławczego (i częściowo organu I instancji), że termin 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozpoczyna bieg od chwili złożenia wniosku, niezależnie od tego, czy wniosek jest kompletny, a okres potrzebny na uzupełnienie braków formalnych wniosku nie podlega wliczeniu do biegu tego terminu, jeżeli strona została "prawidłowo" wezwana do uzupełnienia wniosku.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu, zagadnienia sporne dotyczą w znacznej części kwestii, znaczenia dla sprawy telefonicznych wezwań inwestora przez pracownika urzędu do uzupełnienia braków formalnych wniosku w okresie od dnia 4 listopada 2013 r. do dnia 3 marca 2014 r.
Sąd nie podzielił poglądu Ministra, co do tego, że nie można było przyjąć, że zwłoka w załatwieniu sprawy przez Wójta nie była wynikiem zawinionego zachowania inwestora z tego tylko powodu, że pracownik organu wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych telefoniczne, a nie w drodze formalnego wezwania przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., bowiem wniosek, nawet jeśli był niekompletny wszczynał postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu, tylko uzupełnienie braków wniosku w terminie może prowadzić do stwierdzenia, że postępowania zostało wszczęte w dniu złożenia wniosku. Natomiast w razie nieuzupełnienia tych braków w terminie podanie pozostawia się bez rozpoznania, co oznacza, że postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte.
Sąd nie podzielił stanowiska Wójta, że termin do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji należałoby liczyć od złożenia kompletnego wniosku o wydanie takiej decyzji, ponieważ przyjęcie takiej konstrukcji usuwałoby spod kontroli okres pomiędzy złożeniem wniosku, a wezwaniem strony do jego uzupełnienia. Organ pozostający w bezczynności w tym okresie nie ponosiłby odpowiedzialności za tę bezczynność, przewidzianej w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.
W ocenie Sądu od terminu 65 dni zakreślonego dla wydania decyzji o warunkach lokalizacji należy jednak odliczyć okres od dnia wezwania strony do uzupełnienia wniosku do dnia wykonania przez stronę tej czynności. Przy czym nie jest zasadne stanowisko organu odwoławczego, że możliwość odliczenia tego okresu jest uwarunkowana prawidłowym, a więc dokonanym tylko na piśmie, wezwaniem strony do uzupełnienia wniosku. W przedmiotowej sprawie nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że inwestor był wezwany telefonicznie do uzupełnienia wniosku. W sytuacji bowiem, gdy kwestionowane są ustalenia, co do liczby dni pozostawania w zwłoce w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie tych spornych okoliczności za pomocą możliwych do wykorzystania w tej sprawie środków dowodowych, np. przesłuchania pracownika, który wzywał telefonicznie stronę do uzupełnienia wniosku.
Nie budziło wątpliwości Sądu, że z punktu widzenia instytucji kary pieniężnej z art. 51 u.p.z.p. zaniechanie przez Wójta trybu formalnego wezwania mogłoby uzasadniać przypisanie mu zwłoki istotnej dla wymierzenia kary, ale tylko w sytuacji, w której na skutek tego zaniechania sprawa trwała dłużej, niż miałoby to miejsce w razie zachowania jego zgodnego z prawem. Brak formalny podania zwalania zasadniczo organ od obowiązku zapłaty przedmiotowej kary, jednakże organ nie jest zwolniony z powinności niezwłocznego podjęcia skutecznych czynności zmierzających do uzupełnienia przez inwestora braku podania. W jego ocenie, organ dokonując wezwania w formie naruszającej art. 64 § 2 k.p.a. działa na własne ryzyko w razie niezastosowania się przez inwestora do takiego "nieformalnego" wezwania.
W konkluzji Sąd uznał, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez wadliwe zaniechanie wyłączenia z 65- dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego okresu uzupełniania przez inwestora wniosku, który stanowił okres opóźnienia powstały z winy strony oraz naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wskutek braku wszechstronnego wyjaśnienia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary.
Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości. Podniósł w niej zarzuty naruszenia:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2c u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przyjęcie przez Sąd I instancji, że od 65-dniowego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., należy odliczyć okres od dnia telefonicznego wezwania strony do usunięcia braków formalnych wniosku do dnia wykonania przez stronę tej czynności;
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1032, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że cały okres uzupełniania przez inwestora wniosku stanowi okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, podlegający odliczeniu od 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku, dokonane bez zastosowania trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., stanowi okoliczność podlegającą wyłączeniu z biegu ustawowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które - zdaniem Sądu - należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary;
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu sprawy wynikającego z akt postępowania administracyjnego i pominięcie, iż brak dochowania prawidłowej procedury wezwania skutkował powstaniem opóźnienia w wydaniu decyzji z przyczyn zawinionych przez organ;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak spójności w argumentacji Sądu I instancji, uzasadniającej zajęcie na gruncie niniejszej sprawy stanowiska, iż nieprawidłowe i nieskuteczne działania organu uwalniają od obowiązku zapłaty kary pieniężnej.
Z uwagi na powyższe pełnomocnik Ministra wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku niewydania przez organ właściwy decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Instytucja prawna kary pieniężnej stanowi gwarancję prewencyjną i represyjną realizacji przez organy administracji zasady szybkości załatwiania spraw administracyjnych. Takie znaczenie kary pieniężnej dla gwarancji szybkiego załatwiania spraw ma znaczenie dla wykładni i stosowania rozwiązania prawnego przyjętego w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., który stanowi, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Obliczanie terminu załatwienia sprawy reguluje art. 51 ust. 2 u.p.z.p. stanowiąc expressis verbis, że termin 65 dni liczy się od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji. Z kolei jak wynika z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. do terminu 65 dni nie wlicza się między innymi opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do opóźnień spowodowanych z winy strony, o jakich stanowi art. 51 ust. 2c u.p.z.p. należy zaliczyć konieczność uzupełnienia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, który powinien spełniać wymogi określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Do ustawowego terminu 65 dni na załatwienie sprawy nie wlicza się, a konsekwentnie należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku, to jest okresu od dnia wezwania przez organ inwestora do uzupełnienia wniosku, do dnia dokonania czynności w tym przedmiocie przez inwestora (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1800/18, LEX nr 3161262).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wlicza się również okresu oczekiwania na uzupełnienie wniosku przez inwestora, który został do tego wezwany telefonicznie z zachowaniem formy przewidzianej a w art. 14 § 2 k.p.a.
Ustalenie wystąpienia przesłanki odliczenia od ustawowego terminu 65 dni na załatwienie sprawy z powodu braku pełnego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na konieczność wezwania przez organ inwestora, wymaga stwierdzenia dokonania tej czynności wezwania na podstawie akt sprawy. O tym czy czynność wezwania została dokonana przesądza także zachowanie przepisów prawa procesowego, które normują wymogi formalne czynności wezwania oraz treść czynności wezwania. O dokonaniu czynności wezwania przesądza zachowanie formy dla dokonywania czynności procesowych przez organ, którą z kolei reguluje art. 14 § 1 k.p.a. ustanawiając zasadę ogólną pisemności.
Z kolei art. 14 § 2 k.p.a. dopuszcza odstąpienie od formy pisemnej, na rzecz formy ustnej, a nawet przez dopuszczenie formy telefonicznej, ale z zachowaniem rygoru utrwalenia dokonanej czynności w formie protokołu lub adnotacji podpisanej przez stronę. Należy zauważyć, że załatwienie sprawy w formie pisemnej odnosi się nie tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji administracyjnej, załatwienie sprawy nie jest bowiem czynnością jednorazową, ale obejmuje cały ciąg czynności od wszczęcia postępowania, poprzez postępowanie wyjaśniające, aż do podjęcia decyzji (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, 15. Wydanie, C.H. Beck - str. 111). Chodzi tu więc o konieczność utrwalenia w formie pisemnej wszystkich znaczących dla sprawy lub toku postępowania czynności, takich jak: komunikowanie się organu ze stronami jak i stron z organem, przyjmowanie oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwanie świadków, dokonanie oględzin.
Przyjmując, że instytucja kary pieniężnej jest gwarancją szybkiego załatwiania spraw, zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaniechanie przez Wójta Gminy [...] czynności w formie przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a., ale z zachowaniem formy przewidzianej w art. 14 § 2 k.p.a., pozawalało na odliczenie okresu, w którym inwestor został wezwany telefonicznie do uzupełnienia wniosku, od ustawowego terminu 65 dni, które miał na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Zarówno Wojewoda Śląski jak i Minister Inwestycji i Rozwoju pominęli fakt, że w aktach sprawy znajdują się notatki służbowe z rozmów telefonicznych, które przeprowadził pracownik Gminy [...] z przedstawicielem inwestora, a dotyczące wezwania do uzupełnienia braków złożonego wniosku, potwierdzone podpisem przez Wójta Gminy [...], która to gmina była inwestorem i wnioskodawcą oraz pracownika urzędu tej gminy, a zatem spełniony został wymóg wynikający z art. 14 § 2 k.p.a. bowiem działając w interesie strony wezwał telefoniczne inwestora, utrwalając tą okoliczność w formie podpisanej przez stronę notatki służbowej.
Z treści notatki wyraźnie wynika jakie braki wniosku należy uzupełnić oraz wskazano, że czynności tych należy dokonać pilnie oraz niezwłocznie. Jednocześnie inwestor w interesie, którego działał organ nie sprzeciwiał się tej formie wezwania do uzupełnienia wniosku. W tej sytuacji należało przyjąć, że w aktach sprawy znajduje się wymagana przepisami prawa procesowego dokumentacja skutecznego dokonania czynności wezwania do uzupełnienia wniosku i poddać ją właściwej ocenie. Skuteczność wezwania w formie telefonicznej poza tym, że wymaga dokumentacji pisemnej, tak jak stanowi art. 14 § 2 k.p.a., powinno być także skierowane do inwestora lub pełnomocnika inwestora. W sytuacji gdy inwestor lub jego pełnomocnik potwierdził, że czynność wezwania dotarła do tych podmiotów, które są uprawnione do uzupełnienia wniosku, można wówczas przyjąć, że są podstawy do odliczenia od ustawowego terminu 65 dni, okresu uzupełnienia wniosku.
Przyjęcie, że tylko i wyłącznie wezwanie do uzupełnienia wniosku z zachowaniem wymogów wynikających z art. 64 § 2 k.p.a., może stanowić podstawę do odliczenia tego okresu od ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji przez organ administracji publicznej byłoby zbyt daleko idącym formalizmem, zwłaszcza w sytuacji gdy inwestor nie kwestionuje działania organu w tym zakresie i potwierdza skuteczność takiego wezwania do uzupełnienia wniosku. Należy bowiem pamiętać że intencją ustawodawcy tworzącego regulację zawartą w art. 51 ust. 2 u.p.z.p było zagwarantowanie szybkości postępowania oraz zabezpieczenie interesów inwestora. W niniejszej sprawie działanie Wójta Gminy [...] miały właśnie taki cel.
Stwierdzić przy tym należy, iż wymienione w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. zdarzenia prawne i czynności stanowią wyjątek nie podlegający wliczeniu do okresu 65 dni określonego w 51 ust.2 u.p.z.p. Do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie można jednak zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak również okresu niezbędnego do doręczenia korespondencji (por: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08, wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1573/09, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08) Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznaczonym na 65 dni.
Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w treści art. 51 ust. 2c u.p.z.p. należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane między innymi z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż do opóźnień spowodowanych z winy strony zaliczyć należy konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie przez inwestora nieprawidłowości w zakresie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kompletność wniosku nie jest bowiem rzeczą przez organ przewidywalną, gdyż to strona go składająca jest dysponentem tegoż postępowania, a skoro tak, to strona, a nie organ decyduje w jakim czasie nastąpi usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych przez organ prowadzący postępowanie. Tak więc wyznaczony termin do usunięcia braków wynikających z naruszenia wymagań określonych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., co skutkuje przedłużeniem 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Taką też wykładnię art. 51 ust. 2c u.p.z.p. przyjął Sąd pierwszej instancji, co czyni zarzut kasacyjny naruszenia powołanego przepisu niezasadnym.
W konsekwencji stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo również przyjął, że organy administracji publicznej w ramach prowadzonego postępowania, w przedmiocie wymierzenia Wójtowi Gminy [...] kary z tytułu przekroczenia ustawowego terminu do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, nie zbadały wszystkich okoliczności, które w świetle brzmienia art. 51 ust. 2c u.p.z.p. winny były być uwzględnione przy rozpoznaniu niniejszej sprawy. Niewyjaśnienie bowiem przez organy wątpliwości co do okresu czasu, który podlegał odliczeniu od ustawowych 65 dni, które miał Wójt na wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, zasadnie zostało zakwalifikowane przez Sąd pierwszej instancji jako okoliczność mająca istotny wpływ na wynik postępowania i tym samym stanowiącą podstawę do uchylenia postanowień organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 70 § 1, art. 80 k.p.a., co czyni także w tym zakresie zarzut kasacyjny niezasadnym.
Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., którego to naruszenia skarżący kasacyjnie organ upatruje w niewzięciu przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę całokształtu sprawy wynikającego z akt postępowania i pominięcie, że brak dochowania prawidłowej procedury wezwania, skutkował naruszeniem terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej. Należy zauważyć, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zatem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy.
Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Stąd przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014), co jak wynika z akta postępowania nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut kasacyjny naruszenia powołanego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się uchylając decyzje organów obu instancji. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.