Uzasadnienie
II OSK 87/08
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007r., którym to postanowieniem wymierzono Prezydentowi Miasta Krakowa karę za zwłokę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. wymierzył Prezydentowi Miasta Krakowa karę w wysokości 30.500 złotych za 61 dni zwłoki w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącą zmiany konstrukcji dachu z adaptacją na cele mieszkalne na działce [...] w K. przy ul. [...].
Po rozpoznaniu wniesionego przez Prezydenta Miasta Krakowa zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody.
Organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku wniosku złożonego dnia 4 sierpnia 2003r., decyzja o pozwoleniu została wydana w dniu [...] grudnia 2003 r. Zdaniem organu II instancji od okresu 126 dni trwającego postępowania należało odliczyć 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – dalej zwanej ustawą Prawo budowlane) na załatwienie sprawy. Tak więc zdaniem organu o 61 dni przekroczony został termin wskazany w powyższym przepisie. Ten okres zwłoki przy stawce 500 złotych kary za każdy dzień stanowi o łącznej kwocie kary w wysokości 30.500 złotych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta Krakowa domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6 - 8 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Według skarżącego organ nie odliczył okresów związanych z wydaniem w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienia w przedmiocie usunięcia przez inwestora braków w dokumentacji. Okres oczekiwania na uzupełnienie wniosku przez wnioskodawcę o wymagane przepisami dokumenty stanowi okres niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji pozwolenia na budowę i winien być odliczany od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie kompletny formalnie wniosek wpłynął w dniu 4 sierpnia 2003r., a [...] sierpnia 2003r. wydane zostało postanowienie dotyczące usunięcia nieprawidłowości w projekcie, co inwestor uczynił 29 września 2003r. Skarżący stwierdził, iż po odliczeniu okresu związanego z uzupełnieniem dokumentacji termin do wydania decyzji został przekroczony nie o 61 dni lecz o 29 dni.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowi art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane. Sąd stwierdził, iż do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów zwłoki w wydaniu decyzji spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż dzień wszczęcia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na żądanie strony określa art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej: k.p.a.). Zdaniem Sądu okres niezbędny do usunięcia braków, wyznaczony stronie przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. podlega odliczeniu od wskazanego w ustawie terminu 65 – dniowego, gdyż opóźnienie powstało z winy strony.
Sąd stwierdził, iż analiza akt sprawy, wskazuje na zasadność poglądu wyrażonego w zaskarżonym orzeczeniu, iż Prezydent Miasta Krakowa nie dochował terminów określonych w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane, tym samym zasadnym było nałożenie kary pieniężnej. Sąd podkreślił też, że postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 ustawy Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia ma obowiązek dokonywania kontroli co do przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. W czasie tej kontroli dokonuje ustaleń tylko w tym zakresie na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę. Ma również obowiązek wymierzania kary grzywny organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Jest to więc postępowanie szczególne podlegające przepisom, które obowiązują w czasie orzekania o karze za nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy. Jednak zdaniem Sądu okres oczekiwania na uzupełnienie przez wnioskodawcę wniosku o wymagane przepisami dokumenty, stanowi okres niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu i winien on być odliczony od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie po złożeniu przez stronę w dniu 4 sierpnia 2003 r. wniosku, organ wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2003r. dotyczące usunięcia przez inwestora braków w dokumentacji w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego, a zatem okres uzupełnienia jest okresem niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji, który winien być wzięty pod uwagę przez organ dokonujący kontroli terminowości przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Z brzmienia art. 35 ust. 8 ustawy Prawa budowlanego wywieść należy, iż do terminu 65 dniowego z art. 35 ust. 6 nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu wskazują na to, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. i należało je uchylić, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisu art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 35 ust. 3 i 8 tej ustawy, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyznaczony w trybie art. 35 ust. 3 ustawy termin do usunięcia braków wniosku, wynikających z naruszenia wymagań, określonych w ust. 1 tego przepisu jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w ust. 8 przepisu, co skutkuje przedłużeniem 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Wskazując na powyższy zarzut kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prezydenta Miasta Krakowa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej wskazano, iż w przedmiotowej sprawie po złożeniu przez stronę wniosku w dniu 4 sierpnia 2003 r. organ wydał na mocy art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowienie z dnia 29 sierpnia 2003 r. dotyczące usunięcia przez inwestora braków w dokumentacji. Zdaniem strony wnoszącej kasację wydanie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia wniosku na podstawie wyżej powoływanego przepisu nie powoduje wstrzymania biegu terminu, określonego w art. 35 ust. 6 ustawy, bowiem termin na uzupełnienie wniosku w trybie art. 35 ust. 3 ustawy nie jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w ust. 8 tego przepisu. Przyjęcie, że termin uzupełnienia materialno-prawnych braków wniosku powoduje przedłużenie postępowania i w związku z tym odlicza się od 65- dniowego terminu, prowadziłoby do nadmiernego wydłużania postępowania.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż intencją ustawodawcy jest zdyscyplinowanie organów administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i z tych względów określono 65 -dniowy termin w jakim to postępowanie należy zakończyć oraz wprowadzono obowiązek nakładania kar za przekroczenie tego terminu. Gdyby ustawodawca chciał przedłużyć 65 - dniowy termin na wydanie decyzji, o okres uzupełnienia wniosku w trybie art. 35 ust. 3, uczyniłby w tym zakresie stosowny zapis w art. 35 ust. 8 ustawy.
Z tych względów w ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną, nie można się zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartym w zaskarżonym wyroku, polegającym na tym, że okres oczekiwania na uzupełnienie przez wnioskodawcę wniosku o wymagane przepisami dokumenty w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, stanowi okres niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i winien być odliczony od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Pełnomocnik Prezydenta Krakowa na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniósł o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej z uwagi na bezzasadność jej zarzutów oraz wniósł o zasądzenie 444 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.
Na wstępie trzeba podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był władny ocenić skargę jedynie w granicach wyznaczonych przez jej zarzuty.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 35 ust. 3 i 8 tej ustawy jest chybiony.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia o wymierzeniu organowi administracji kary za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę stanowił art. 35 ust. 6 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, karę w wysokości 500 złotych za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 8 powyższego artykułu do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.
Przede wszystkim należy podkreślić, iż trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż z regulacji zawartych w powyższych przepisach wynika, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzone jest wprawdzie w związku z postępowaniem o pozwolenie na budowę, jednakże jest to postępowanie odrębne od tego postępowania. Organ wyższego stopnia dokonuje ustaleń na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę, ale tylko w takim zakresie, jaki wynika z regulacji odnoszących się do tego szczególnego postępowania, tj. z regulacji zawartych w przepisach art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy Prawo budowlane.
Stwierdzić należy, iż wymienione w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane zdarzenia prawne i czynności stanowią wyjątek nie podlegający wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6 art. 35 ustawy. Do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.). Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż do opóźnień spowodowanych z winy strony zaliczyć należy konieczność podjęcia przez organ czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a więc usunięcie nieprawidłowości wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 tej ustawy. Kompletność wniosku nie jest rzeczą przez organ przewidywalną, bowiem to strona go składająca jest dysponentem tegoż postępowania, a skoro tak, to strona decyduje, w jakim czasie nastąpi usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych przez organ prowadzący postępowanie. Tak więc, wbrew odmiennym wywodom kasacji wyznaczony w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane termin do usunięcia braków wniosku, wynikających z naruszenia wymagań, określonych w ust. 1 tego przepisu jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w ust. 8 przepisu, co skutkuje przedłużeniem 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Prezentowane wyżej stanowisko zgodne jest z poglądem wyrażanym w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 767/07, wyrok z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 973/06, a także ze stanowiskiem prezentowanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części wydanych przez niego rozstrzygnięć np. postanowienie z dnia 4 kwietnia 2007 r. znak DPR/Inn/5101/7/07 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 86/08).
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie zarzucił organowi administracji, iż nie zbadał on wszystkich okoliczności, które w świetle brzmienia art. 35 ust. 8 ustawy winny były być uwzględnione przy rozpoznaniu niniejszej sprawy.
Zważywszy na powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.