Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2008r. sygn. akt. VII SA/Wa 1057/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddalił.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lutego 2008r. [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a., oraz art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zwanej dalej Prawo budowlane, w związku z wnioskiem Prezydenta Miasta Ch. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 lipca 2004r. (GPA.II.7352/196/04) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i K. G. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego w Ch. u zbiegu ulic [...] i [...] oraz decyzji ją zmieniającej z [...] grudnia 2007r. ([...]) - stwierdził z urzędu nieważność wyżej wymienionych decyzji.
Organ podniósł, że w dokumentacji złożonej przy decyzji z dnia [...] lipca 2004r. brak jest oświadczenia właściwej jednostki organizacyjnej o warunkach przyłączenia obiektu do dróg lądowych, wbrew treści art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w/w decyzji oraz art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b obowiązującego w czasie wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 2007r. Przy czym, z pisma Zarządu Dróg Miejskich w Ch. z dnia [...] grudnia 2007r. wynika, że nie ma możliwości połączenia działki inwestora o nr [...] z ul. [...], z uwagi na jej lokalizację przy skrzyżowaniu ulic [...], [...] i [...]. Zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy planami zagospodarowania działki (do projektu pierwotnego jak i zmienionego) w obszarze tym nie przewidziano żadnego połączenia komunikacyjnego z drogą publiczną. Inwestor nie posiada również dostępu do drogi publicznej poprzez inne działki.
Brak w/w oświadczenia stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 2, gdyż niezapewnienie dojazdu do projektowanego budynku jest niezgodne z § 14 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Ponadto, w części opisowej projektu brak jest odniesienia do układu komunikacyjnego, co narusza § 8 ust. 1 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W aktach dot. decyzji zamiennej brak jest również warunków przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej, co rażąco narusza art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego.
Jak wynika z rysunku planu zagospodarowania usytuowany na granicy działek nr 144/3 i 55/4 budynek nie posiada też pełnych ścian oddzielenia pożarowego. Projekt zatwierdzony decyzją z dnia 29 lipca 2004r. jest niezgodny z § 12 warunków technicznych - gdyż w rzucie parteru przewidziano ścianę z oknami. Nadto brak ściany oddzielenia pożarowego pozostaje w sprzeczności z § 232 ust 4 i 5 oraz § 272 ust. 3 warunków technicznych i tym samym rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2.
Organ stwierdził też inne naruszenia prawa, w szczególności art. 20 ust. 2, gdyż autorami projektu w zakresie architektury i konstrukcji są osoby posiadające ograniczone uprawnienia do projektowania, zatem nie mogą być uznane jako osoby sprawdzające projekt (sobie nawzajem) co do zgodności z przepisami.
W projekcie zatwierdzonym zarówno decyzją z dnia [...] lipca 2004r. jak i 18 grudnia 2007 r. nie wskazano miejsca usytuowania pojemników do czasowego gromadzenia odpadów stałych, co jest niezgodne z § 22 warunków technicznych.
Ustalone uchybienia spełniają zdaniem organu przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obliguje do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. G. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i dodał, że z pisma Zarządu Dróg Miejskich w Ch. wynika, iż połączenie ww. działki z drogą publiczną jest możliwe wyłącznie poprzez działkę nr ew. [...], która jest własnością miasta Ch. i jest użytkowana przez Zakład Doskonalenia Zawodowego w L.. Jednak inwestorzy nie uzyskali prawa przejazdu przez ww. nieruchomość.
Organ wyjaśnił, że w sprawie nie miał zastosowania § 14 ust. 3 warunków technicznych, gdyż działka nr ew. [...] nie ma dojścia umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, które mogłoby spełniać funkcję dojazdu. Takiej funkcji, ze względu na położenie działki przy skrzyżowaniu i przejściu dla pieszych, nie może pełnić chodnik wiodący wzdłuż drogi krajowej.
Stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ wydający pozwolenie na budowę miał obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, czego nie dokonał.
Odnosząc się do decyzji zmieniającej (z dnia [...] grudnia 2007r.), organ wskazał, że w sytuacji, gdy pierwotna decyzja dotknięta wadą nieważności zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego, to decyzje ją zmieniające stają się decyzjami wydanymi bez podstawy prawnej. Przepis art. 36a Prawa budowlanego stanowi bowiem podstawę do zmiany istniejącej decyzji i wydane na jego podstawie decyzje nie mają samodzielnego bytu prawnego.
W skardze na powyższą decyzję K. G. wniósł o jej uchylenie, zarzucając rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji mimo braku przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Zdaniem skarżącego, decyzję I instancji wydano z naruszeniem zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., gdyż skarżącemu nie umożliwiono czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Okoliczności faktycznych, będących podstawą wydania ww. decyzji nie można zatem uznać za udowodnione (art. 81 k.p.a.).
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że decyzje o pozwoleniu na budowę rażąco naruszają prawo. Powołując szeroko piśmiennictwo i orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. stwierdzono, że w żaden sposób nie można uznać, aby wskazane rzekome naruszenia prawa miały cechy naruszenia rażącego. Organ I instancji jedynie inaczej zinterpretował przepisy lub dokonał innej oceny dowodów, co nie mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa.
K. G. nie zgodził się z zarzutem sprzeczności decyzji z art. 34 ust 3 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten nie wymaga w każdym przypadku oświadczenia zarządcy dróg, lecz uzależnione jest to od potrzeb, czyli charakterystyki danej inwestycji. W przedmiotowej sprawie inwestycja przylega bezpośrednio do drogi publicznej, nie musi zatem mieć jakiegokolwiek innego dostępu. Decyzja nie pozostaje w sprzeczności z § 14 ust. 3 warunków technicznych, gdyż odpowiednim dostępem do drogi publicznej jest dojście - chodnik będący częścią drogi publicznej.
Decyzja nie jest też sprzeczna z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w szczególności z § 8. Przyjmując za prawidłowe twierdzenia organu należałoby uznać, że każdy projekt winien zawierać wszystkie wskazane w tym przepisie elementy, w tym także bocznicę kolejową. Prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż projekt winien zawierać powyższe dane o ile jest to niezbędne dla danej inwestycji, jest to zatem sprawa interpretacji prawa, czyli nie ma mowy o naruszeniu rażącym.
Nie jest też prawdą, że projektowany budynek ma stać na granicy z działką nr [...] oraz że ściana od tej strony ma posiadać otwory. Skarżący nie wie z jakiego dokumentu Wojewoda wysnuł taki wniosek. Podobnie uznano, że chybiony jest zarzut o nie przedstawieniu warunków przyłącza wodnego, bowiem inwestor posiada pozwolenie na budowę instalacji wodno -kanalizacyjnej wydane przez Prezydenta Miasta za nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tak wniesioną skargę oddalił.
Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Lubelskiego odpowiadają prawu.
Na wstępie Sąd podkreślił, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które polega na zbadaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwykłym dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada ma organy obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli (...) wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez proste ich zestawienie. Przy czym, rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok WSA z dnia 21 grudnia 2005r., VII SA/Wa 706/05, LEX nr 196278).
Podniesiono, że w tej sprawie należy mieć na uwadze, że w dacie wydania decyzji z 29 lipca 2004r. jak i decyzji ją zmieniającej z 18 grudnia 2007r. obowiązywał art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego nakładający na organy architektoniczno - budowlane obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2), jak i kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego (pkt 3).
W przepisie § 14 ust 1 warunków technicznych wskazano natomiast, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.
W art. 34 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązującym w dacie wydania decyzji z 2004r., jak i w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit b w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zmieniającej projekt budowlany winien zawierać, stosownie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych.
Mając na uwadze treść ww. przepisów, Sąd podzielił stanowisko organów, o ich rażącym naruszeniu, wobec wydania decyzji udzielających pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego na działce położonej przy skrzyżowaniu ulic [...]i [...] w Ch., która nie posiada dostępu do drogi publicznej. Fakt ten wynika jednoznacznie z planów zagospodarowania działki złożonych w załączeniu do obu ww. decyzji, jak i pisma z dnia [...] grudnia 2007r. Zarządu Dróg Miejskich w Ch. Wprawdzie w piśmie Zarządu wskazano, że działka inwestora może być połączona z drogą publiczną od strony działki [...], jednak inwestor nie uzyskał stosownych umów jak i orzeczenia sądu w tym zakresie.
Ponadto wyjaśniono, iż pomimo, że w ust. 3 § 14 warunków technicznych dopuszczono, aby do budynków i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogły spełniać dojścia (pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.), to jednak działka inwestora nr [...] nie ma dojścia umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, które mogłoby spełniać funkcję dojazdu. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy funkcji takiej - ze względu na położenie działki przy skrzyżowaniu i przejściu dla pieszych - nie może pełnić chodnik wiodący wzdłuż drogi krajowej.
Zauważono przy tym również, że przedmiotowy budynek ma pełnić funkcję handlowo - usługową, wymaga zatem dojścia i dojazdu umożliwiającego prowadzenie takiej działalności tj. - odpowiedniego do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej (...), jak wskazano w § 14 ust 1 warunków technicznych.
Powyższe ustalenia wskazują jednoznacznie, że Prezydent miasta Ch. wydając decyzję o pozwoleniu na budowę jak i decyzję ją zmieniającą rażąco naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w związku z § 14 ust. 1 warunków technicznych, a także art. 34 ust 1 pkt 3 obowiązujący w dacie wydania decyzji z 2004r., jak i art. 34 ust. 3 pkt 3 lit b obowiązujący w dacie wydania decyzji zmieniającej. Już tylko te uchybienia powodowały konieczność wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Oczywistą konsekwencją w/w uchybień jak podkreślił Sąd było naruszenie § 8 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w zakresie w jakim część opisowa projektu winna zawierać układ komunikacyjny, a część rysunkowa powinna określać m.in. układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych.
Zasadnie również podniosły organy, powołując się na treści art. 20 ust 2 Prawa budowlanego, że obowiązkiem projektanta jest zapewnienie sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Obowiązkiem tym nie są objęte tylko projekty obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe (art. 20 ust. 3).
Natomiast jak wynika z akt sprawy, ww. budynek nie jest budynkiem o prostej konstrukcji, mimo to autorami projektu w zakresie architektury (Z. K.-P.) i konstrukcji (A.P.) są osoby posiadające ograniczone uprawnienia do projektowania, a więc nieuprawnione do sprawdzenia projektu w zakresie o jakim mowa ww. przepisie.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organów o rażącym naruszeniu § 12 warunków technicznych ze względu na usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy z działkami nr [...] i [...] ścianą z otworami, jak również naruszeniu § 232 ust 4 i 5 oraz § 272 ust. 3 poprzez brak ściany oddzielenia pożarowego od trony ww. działek. Z projektu zamiennego wynika bowiem, że od strony wschodniej tj. od strony działki [...] przedmiotowy budynek styka się z budynkiem istniejącym na tejże działce i posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego REI 120. Natomiast od strony działki [...] (elewacja południowa - rys. nr 6) przedmiotowy budynek nie posiada otworów okiennych i drzwiowych, a najbliższy budynek oddalony jest o 10m. Przy czym, w aktach sprawy znajduje się postanowienie Prezydenta Miasta Ch. z dnia [...] stycznia 2004r. ([...]) udzielające zgody na odstępstwo od przepisów § 12 warunków technicznych polegające na wykonaniu ścian bez otworów okiennych i drzwiowych na granicy z działką [...].
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi o naruszeniu art. 10 k.p.a., że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji, której to oceny organ dokonuje na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Organy administracji nie przeprowadzają w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz w zasadzie, opierają się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA z dnia 1 grudnia 2006r. VII SA/Wa 1880/06, LEX nr 301837). Dlatego też w tych warunkach uznano, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie tylko wtedy, gdy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. G., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie - art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez zaniechanie uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.
Skarżący powołując się na powyższy zarzut wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania, bądź uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazując, iż zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ch. Sąd I instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając, iż w sprawie nastąpiło rażące naruszenia prawa. Z takim poglądem zdaniem skarżącego nie można się zgodzić, a zatem wyrok wymaga kontroli kasacyjnej.
Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie posiada legalnej definicji, niemniej jednak powszechnie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa to naruszenie ewidentne widoczne gołym okiem, którego stwierdzenia dokonuje się bez głębszej wykładni przepisów prawa.
Na gruncie sprawy niniejszej zdaniem skarżącego w żaden sposób nie można uznać, aby wskazane w decyzji i wyroku rzekome naruszenia prawa miały cechy naruszenia rażącego. Sąd Wojewódzki oraz organy administracji jedynie inaczej zinterpretowały dane przepisy co nie mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa. W szczególności nie sposób zgodzić się jest z poglądem o sprzeczności decyzji budowlanej z art. 34 ust 3 pkt. 3 li. b Prawa budowlanego, który stanowi, iż "Projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb:
- b) oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych;
Przepis ten nie wymaga w każdym przypadku oświadczenia zarządcy dróg, lecz uzależnione jest to od potrzeb, czyli charakterystyki danej inwestycji. W przedmiotowej sprawie inwestycja - budynek przylega bezpośrednio do drogi publicznej i nie ma potrzeby jakiegokolwiek innego dostępu. Tak też uznał Prezydent Miasta wydając decyzję o pozwoleniu na budowę i stanowi to interpretację przepisu.
Nie podzielono w kasacji poglądu, iż decyzja budowlana pozostaje w sprzeczności z treścią § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Przepis ten stanowi m.in., iż " Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia."
W niniejszej sprawie właśnie odpowiednim dostępem do drogi publicznej jest dojście - chodnik będący częścią drogi publicznej. Odmienne stanowisko może być wynikiem co najwyżej innej wykładni i oceny dowodów.
Decyzja budowlana jak wykazano w kasacji nie pozostaje w sprzeczności także z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), a w szczególności z treścią § 8, zgodnie z którym m.in. projekt winien zawierać:
- - projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, układ komunikacyjny, sieci uzbrojenia terenu z przeciwpożarowym zaopatrzeniem wodnym, ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu;
- - zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak powierzchnia zabudowy projektowanych i adaptowanych obiektów budowlanych, powierzchnia dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni oraz innych części terenu niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- - część rysunkowa, powinna określać: granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary.
Przyjmując za prawidłowe twierdzenia zawarte w decyzji, a zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki należałoby uznać, że każdy projekt winien zawierać wszystkie wskazane powyżej elementy w tym także np.. bocznicę kolejową. Prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż projekt winien zawierać powyższe dane o ile jest to niezbędne dla danej inwestycji. Jest to zatem sprawa interpretacji prawa, czyli nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa.
Opisane naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt. k.p.a. zdaniem skarżącego miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przy prawidłowym uznaniu, iż pierwotne decyzje nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa skarga winna była zostać uwzględniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji gdy zdaniem skarżącego wydana ona została z naruszeniem prawa.
Jednakże wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji zastosował w tej sprawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalając wniesioną skargę K.G., co jednocześnie wykluczało możliwość uchylenia zaskoczonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) powołanej wyżej ustawy procesowej.
Trafnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w zaskarżonym wyroku, że podjęte akty wydane zostały w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzając bowiem nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2004r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i K. G. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego w Ch. u zbiegu ulic [...] j i [...] oraz decyzji ją zmieniającej z [...] grudnia 2007r. ([...]) -organ stwierdził z urzędu nieważność wyżej wymienionych decyzji wobec przyjęcia, że wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie oparte został o przesłankę z pkt 2 tej normy tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm(porównaj wyrok NSA z dnia10 lipca 2007r. sygn. akt II OSK 1032/06 publikowany zbiór Lex Nr 368207).
Podnieść jednocześnie należy, iż stwierdzając nieważność decyzji organ administracji wprost wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Dlatego też rozstrzygające dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny z dnia wydania decyzji, na taką ocenę nie może mieć wpływ ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa.
Prawidłowo w zaskarżonym wyrok Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie w sposób oczywisty a więc rażący naruszono przepis art. 35 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który w dacie wydania decyzji z dnia 29 lipca 2004r. udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego jak i decyzji z dnia [...] grudnia 2007r. zmieniającej ją, nakładał na organy architektoniczno- budowlane obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę – miedzy innymi zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno budowlanymi (pkt.2), jak i kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 1b, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 (pkt.3).
Norma powyższa zawiera wyliczenie obowiązków organu, który zobowiązany jest zrealizować je w fazie wyjaśniania kwestii dotyczącej wydawanego pozwolenia na budowę. Podjęcie decyzji bez dokonania należytych sprawdzeń w szczególności bez uwzględnienia zasadniczych kwestii przewidzianych w przepisach techniczno- budowlanych oznacza, że decyzja taka jest wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że warunkiem uznania nieruchomości za nadającą się na cele budowlane oprócz położenia na terenach budowlanych jest konieczność zapewnienia dla takiego terenu dojścia i dojazdu, co wprost statuuje § 14 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowiąc, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Natomiast w § 14 ust. 3 tego rozporządzenia przyjęto, iż do budynków i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcje te mogą pełnić dojścia pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5m.
Nie wystarczy przy tym w oparciu o w/w uregulowania posiadać faktycznie istniejący dostęp do drogi publicznej ale musi to być dostęp prawnie zapewniony.
W rozpoznawanej sprawie co ustalono w sposób nie budzący wątpliwości udzielono skarżącemu pozwolenia na budowę budynku usługowo - handlowego w Ch. zajmującego cała powierzchnię działki nr [...], który usytuowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie ulic mających status dróg wojewódzkich oraz ruchliwym i stwarzającym trudności komunikacyjne skrzyżowaniu z ul. [...]. Planowany budynek ma mieć kształt nieregularnego pięcioboku wpasowanego w istniejąca działkę i będzie przeznaczony na punkt sprzedaży kwiatów (ogrodnictwo). Decyzję tę następnie zmieniono w trybie art. 36a Prawa budowlanego jednakże poza dojściem do tej działki istniejącym chodnikiem, który nie ma szerokości 4,5 m. sporna działka nie ma zapewnionego prawnie dojazdu do niej z żadnej ze stron co przy charakterze spornego obiektu jest niezbędne.
Jednocześnie z uwagi na szerokość istniejącego chodnika wokół spornej nieruchomości w tej sprawie skarżący nie ma także do niej dojścia pełniącego funkcję dojazdu. Każde połączenie obiektu z droga publiczna jak ustalono uniemożliwi płynność ruchu przy skrzyżowaniu ul. [...] - [...].
Natomiast niespornym jest, jak prawidłowo wskazano w zaskarżonym wyroku w art. 34 ust.1 pkt. 3 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 29 lipca 2004r. jak i w art. 34 ust.3 pkt. 3 lit. b w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2007r. zmieniającej pierwotne pozwolenie na budowę, projekt budowlany winien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy o możliwości połączenia spornej działki nr [...] z droga publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. W aktach sprawy takiego oświadczenia właściwego zarządcy dróg brak w dacie wydawania wskazanych wyżej decyzji.
Zatem skarżący nie posiadał dostępu w formie dojazdu do drogi publicznej co wynika nie tylko z planów zagospodarowania działki złożonych w załączeniu do obu przywołanych wyżej decyzji, ale wynika także z jednoznacznie negatywnego stanowiska Zarządu Dróg Miejskich w Ch. w tym zakresie. Już w piśmie z dnia [...] lutego 2008r Zarząd Dróg Miejskich w Ch. wskazał, że przedłożona do uzgodnienia dokumentacja zagospodarowania działki przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2004r. została odesłana bez uzgodnienia w szczególności z uwagi na to, że zaznaczony na planie sytuacyjnym zjazd nie spełniał wymogów zachowania bezpieczeństwa w obrębie skrzyżowania ulic posiadających status dróg wojewódzkich, zaś przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2007r. nie uzgadniano planu zagospodarowania działki skarżącego.
Natomiast w piśmie z dnia [...] grudnia 2007r. adresowanym do skarżącego tenże Zarząd Dróg Miejskich wyraźnie oświadczył, że nie ma możliwości wykonania zjazdu ze spornej posesji jak i nie ma możliwości połączenia działki nr [...] z ul. [...].
Uzyskanie zatem na etapie pozwolenia na budowę zapewnienia przede wszystkim dojazdu do spornej nieruchomości w trybie art. 34 ust.1 pkt. 3 czy też następnie na podstawie art. 34 ust.3 pkt. 3 lit. b Prawa budowlanego (w odniesieniu do kolejnej decyzji) pozwoliłoby ustalić wstępne warunki przyłączenia spornego obiektu do istniejącego układu dróg. Nie zrealizowanie tego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy i nie dokonanie przez właściwy organ sprawdzenia w tym zakresie stanowi rażące naruszenie art. 35 ust.1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane.
Powyższe ustalenia jednoznacznie prowadzą do wniosku, iż Prezydent miasta Ch. wydając decyzję o pozwoleniu na budowę jak i decyzję ją zmieniającą rażąco naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w związku z § 14 ust. 1 warunków technicznych, a także art. 34 ust 1 pkt 3 obowiązujący w dacie wydania decyzji z 2004r., jak i art. 34 ust. 3 pkt 3 lit b obowiązujący w dacie wydania decyzji zmieniającej na co trafnie powołał się Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyrok dodatkowo wyjaśniając, że już tylko te uchybienia powodowały konieczność wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To stanowisko w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający wniesioną w tej sprawie kasację.
Tym samym inne naruszenia prawa wskazywane w kasacji w tym kwestia naruszeń uregulowań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego(Dz. U. Nr 120, poz. 1133) jako pozbawione doniosłości prawnej nie mogły wpłynąć na zmianę wyżej wyrażonego poglądu o wydaniu wskazywanych wyżej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Nieusprawiedliwiony jest tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. W trybie tej normy, Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji na tej podstawie następuje gdy naruszenie przepisów procedury mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych rozważań nie można uznać, by ta norma prawa procesowego mogła być zastosowana w tej sprawie. Brak naruszenia prawa w tej sprawie sprawił, że Sąd I instancji zobowiązany był do oddalenia skargi w trybie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co też zasadnie uczynił.
Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań nie można było podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, która nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych przyczyn wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeł jak w sentencji wyroku.