Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 56/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. R. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krakowa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu budowlanego, tj. budynku magazynowego o konstrukcji stalowej, obłożonego okładziną drewnianą wraz z altaną (przekryciem), położonego przy ul. [...] w Krakowie, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...], jedn. ewid. N. H., wykonanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej "Prawo budowlane"), zobowiązał P. R. do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dokumentów związanych z budową obiektu budowlanego tj. magazynowego o konstrukcji stalowej, obłożonego okładziną drewnianą wraz altaną (przekryciem), położonego przy ul. [...] w K., zlokalizowanego na działce nr [...].
Decyzją dnia [...] września 2014 r., nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi P. R. rozbiórkę obiektu budowlanego tj. budynku magazynowego o konstrukcji stalowej, obłożonego okładziną drewnianą (o wymiarach 5,00 x 3,00 m tj. o powierzchni zabudowy 15,00 m²) wraz altaną (przekryciem o wymiarach 5,50 x 2,00 m tj. o powierzchni 11,00 m²), położonego przy ul. [...] w K., zlokalizowanego na działce nr [...], zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wobec braku wypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...].
W uzasadnieniu decyzji podano, że przedmiotu niniejszego postępowania, tj. budynku magazynowego o konstrukcji stalowej, obłożonego okładziną drewnianą wraz z altaną (przekryciem) o powierzchni zabudowy 15,00 m² - magazyn, 11,00 m² - zadaszenie (altana), położonego przy ul. [...] w K., zlokalizowanego na działce nr [...], nie można zakwalifikować do żadnego z wyjątków wskazanych w art. 29 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowej inwestycji, inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z zgromadzonego materiału dowodnego inwestor – P. R.- nie legitymuje się wymaganą decyzją o pozwoleniu na budowę.
Jednocześnie podniesiono, że w stosunku do pozostałych obiektów wykazanych w protokole z oględzin z dnia 17 stycznia 2014 r. były prowadzone odrębne postępowanie administracyjne.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...]maja 2014 r. znak: [...] nie orzekł w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego z uwagi na ich faktyczne zakończenie oraz nakazał zabezpieczyć obiekt budowlany przed dostępem osób trzecich. Ponadto w postanowieniu nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia niezbędnych dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Tym samym w niniejszym przypadku zastosowanie ma art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określający obowiązki procesowe organu prowadzącego postępowanie administracyjne w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej odnoszące się do nałożenia na inwestora postanowieniem obowiązków w kwestii przedstawienia wskazanych dowodów, które mają posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji, zaś ust. 4 stanowi, że niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym przez organ obowiązków w zakresie przedstawienia dowodów skutkuje zastosowaniem ust. 1, a więc orzeczeniem o nakazie rozbiórki.
Wykonanie nakazanych postanowieniem legalizacyjnym (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) czynności nie jest prawem, lecz obowiązkiem inwestora, z którym ustawodawca wiąże określone skutki. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki, w przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków orzeka się nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ww. ustawy.
Wskazano, że nakaz nałożony postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. do dnia wydania niniejszej decyzji nie został wypełniony. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nie może wdrożyć postępowania legalizacyjnego, gdyż przesłanka z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie została spełniona.
Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów określonych art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w ustawowym terminie P. R..
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2014 r., nr [...], znak: [...] i orzekł w tym zakresie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazując inwestorowi P. R. wykonać rozbiórkę budynku magazynowego o konstrukcji stalowej, obłożonego okładziną drewnianą (o wymiarach 5.00m) wraz z wiatą (przekrycie o wymiarach 5,5, x 2,00), położonego przy ul. [...] w K., zlokalizowanego na działce nr [...], zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że mając na uwadze zapis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego winien rozważyć, czy budowa obiektu budowlanego jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennych i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Organ podniósł, że przedmiot postępowania znajduje się na terenie objętym uchwałą Nr XXXVI/464/2008 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni – Krzesławice". Jak wynika z załącznika graficznego do przywołanej uchwały obiekt położony jest na obszarze oznaczonym na planie symbolem ZPp - Teren zieleni parkowej - Park "Nad Zalewem". W § 19 ww. planu miejscowego zawarto katalog obiektów budowlanych, które zostały dopuszczone do budowy na przedmiotowym obszarze. W jego treści nie uwzględniono przedmiotowego obiektu budowlanego.
Zatem nie jest on zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2014 r. postanowienie znak: [...] nie mogło doprowadzić do zainicjowania postępowania legalizacyjnego, bowiem lokalizację obiektu magazynowego w tym miejscu wyklucza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednakże organ I instancji, na skutek wydanego wcześniej postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zastosował art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Tymczasem właściwym było zastosowanie wprost art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i wydanie decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę wybudowanego tymczasowego obiektu budowlanego, gdyż stan faktyczny nie dawał podstaw do wdrożenia procedur legalizacyjnych, co leżało u podstaw dokonanej reformacji zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na okoliczności podniesione w odwołaniu organ poinformował, że ocena przedmiotowej budowy w kontekście jej wpływu na funkcjonowanie prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej nie może być dokonana przez organy nadzoru budowlanego. Równocześnie wskazano, że sposób obliczania ewentualnej opłaty legalizacyjnej jest uregulowany przepisami ustawy Prawo budowlane i nie zależy od swobodnej oceny organów nadzoru budowlanego. Zatem kwota opłaty legalizacyjnej obliczana jest na podstawie wyraźnie wskazanych kryteriów, na które organy nadzoru budowlanego nie mają wpływu.
Skargę na powyższą decyzję wniósł P. R. zwracając się z prośbą o wskazanie możliwości legalizacji obiektu, który jest niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do jego zmiany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, iż organy administracji ustaliły rzeczywisty stan faktyczny w sprawie. Trafnie wskazały, że na działce nr [...]obr. [...] N. H. znajduje się obiekt budowlany pełniący funkcję obiektu magazynowego o konstrukcji stalowej, obłożony okładziną drewnianą wraz z wiatą. Trafnie przy tym organ II instancji zmodyfikował opis tego obiektu kwalifikując jedną z jego części jako wiatę, a nie altanę. Wiata to zadaszenie stanowiące budowlę w postaci przekrycia dachu, podparte słupami lub nadwieszone z lekkimi ścianami lub bez nich. Z materiału zdjęciowego zawartego na karcie nr 9 akt administracyjnych wynika, że kwalifikacja części tego obiektu jako wiaty była trafniejsza niż jako altany.
Organy administracji badając legalność tak posadowionego obiektu ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że inwestor tego obiektu nie posiadał ani pozwolenia na budowę, ani nie uzyskał innej zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie takiego obiektu. Wprawdzie w 2010 r. inwestor złożył wniosek o uzyskanie pozwolenia na budowę, ale takiego pozwolenia nie otrzymał, bowiem wnioskowi nie nadano dalszego biegu (akta administracyjne sprawy, karta nr 14).
Także fakt realizacji samej inwestycji przez skarżącego nie budzi wątpliwości.
Prowadząc postępowanie w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), organ I instancji poprzedził wydanie decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki ww. obiektu postępowaniem legalizacyjnym. Art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zaś, że w przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu – z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ nie nakłada się obowiązku rozbiórki i prowadzi postępowanie zmierzające do tzw. legalizacji budowy.
Skoro warunkiem legalizacji obiektu jest jego zgodność z planem miejscowy, to oczywistym jest i to, że w razie braku tej zgodności wszczynanie postępowania legalizacyjnego jest niecelowe. Jak wynika z § 19 § 2 i 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 r. Nr XXXVI/ 464/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni-Krzesławice" (Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2008 r. Nr 228, poz. 1460 ze zm.), plan ten nie dopuszcza jako chociażby przeznaczenie dopuszczalne lokalizowania obiektów pełniących funkcje magazynowe.
Wszczęcie postępowania legalizacyjnego przez organ I instancji nie było w tej sprawie istotnym naruszeniem prawa. Było działaniem zmierzającym do legalizacji tego obiektu, aczkolwiek sam skarżący nie przedłożył w terminie zakreślonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krakowa żadnych dokumentów. Tym samym legalizacja także i z tego powodu nie mogła być skuteczna.
Organ II instancji prawidłowo zwrócił uwagę na dopuszczalność w tej sprawie prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Tym samym wydana w tej sprawie decyzja przez organ II instancji nakazująca rozbiórkę tego obiektu jest prawidłowa. Należy bowiem stwierdzić, że sama legalizacja nielegalnie wzniesionego obiektu jest tylko prawem inwestora, a nie jego obowiązkiem. To inwestor decyduje, że zamierza zalegalizować dany obiekt, czy też nie. Natomiast takiej swobody nie maja organy nadzoru budowlanego. W razie stwierdzenia, że inwestor wybudował lub w inny sposób wzniósł obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę, organ ten w pierwszej kolejności wszczyna postępowanie legalizacyjne, jeżeli dany obiekt może być zalegalizowany, a w razie braku możliwości zalegalizowania – obligatoryjnie wydaje decyzję o jego rozbiórce.
W skardze skarżący wniósł o przedstawienie "drogi legalizacji" przedmiotowego obiektu. Legalizacja danego obiektu możliwa jest tylko wtedy, gdy plan miejscowy w ogóle dopuszcza na danym terenie wybudowanie (posadowienie) danego obiektu. Skoro plan miejscowy uniemożliwia wykonanie (wybudowanie) takiego obiektu magazynowego jaki objęty jest tą sprawą, to także i proces jego legalizacji w trybie art. 48 i 49 Prawa budowlanego nie może być zastosowany. Przepisy te zostały wskazane w zaskarżonej decyzji, gdzie także dokonano ich prawidłowej wykładni w zaskarżonej decyzji.
Co do zarzutu dotyczącego zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako obiektu tymczasowego Sąd wskazał, iż obowiązek zgłoszenia realizacji tymczasowego obiektu budowlanego dotyczy tylko takiego niepołączonego trwale z gruntem obiektu, który jest przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w okresie do 120 dni od daty jego wykonania (posadowienia).
W protokole z dnia 13 marca 2014 r. inwestor oświadczył, że obiekt ten wzniósł w 2010 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 18). Dalej w oświadczeniu z dnia 22 września 2014 r. skarżący wskazał, że ten budynek jest mu bardzo potrzebny do prowadzenia działalności gospodarczej (akta administracyjne sprawy, karta nr 6). W oświadczeniu z dnia 9 marca 2015 r. skarżący wskazał, że działalność gospodarczą prowadzi jako działalność sezonową od wiosny do później jesieni (np. do 2 grudnia 2014 r.) – akta sądowe, karta nr 22. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że prawidłowo organy administracji nie kwalifikowały tego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego o okresie posadowienia do 120 dni. Przeczy temu i okres prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem tego obiektu przez skarżącego (od wiosny do końca jesieni roku kalendarzowego) jak i to, że nawet w dniu kontroli tj. w styczniu 2014 r. obiekt ten stał.
Okoliczność zaś, że organy administracji nie rozważały zakwalifikowania tego obiektu jako obiektu tymczasowego spełniającego warunki z art. 29 ust. 1 pkt 12 nie ma w tej sprawie znaczenia, skoro obiekt ten nie spełnia tych warunków.
Zarzut dotyczący braku dołączenia do protokołu z 24 maja 2013 r. materiału zdjęciowego jest zasadny, ale nie może on uzasadnić takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu protokoły z 24 maja 2013 r. i 17 stycznia 2014 r. dotyczą tego samego obiektu. Ponadto nawet gdyby w tej sprawie w ogóle nie przeprowadzono oględzin w dniu 24 maja 2013r., a tylko w dniu 17 stycznia 2014 r., to i tak ustalenia co do wzniesienia obiektu bez pozwolenia zostało prawidłowo wykazane na podstawie protokołu z 17 stycznia 2014 r. i następnych dokumentach zgromadzonych w tej sprawie. Brak zdjęć z oględzin z maja 2013 r. nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego, a więc oceny, czy przedmiotowy obiekt został posadowiony na działce nr [...].
Trzeci zarzut dotyczący braku ustalenia, czy objęty tą sprawą obiekt nie pełni także funkcji gastronomicznych lub nie jest związany funkcjonalnie z pozostałymi obiektami gastronomicznymi - także nie jest zasadny. Organy w toku kontroli nie wchodziły do środka tego obiektu. Oceniły po cechach zewnętrznych przeznaczenie tego obiektu jako obiektu magazynowego. Skarżący był powiadomiony w dniu 7 stycznia 2014 r. o miejscu i terminie oględzin (przewidzianych na 17 stycznia 2014 r.) i na te oględziny się nie stawił (akta administracyjne sprawy, karta nr 7, 8 i 12). Tym samym zrezygnował z możliwości wskazania, jakie było przeznaczenie tego obiektu.
W oświadczeniu z dnia 22 września 2014 r. sam skarżący wskazał, że ten obiekt wykorzystuje jako magazyn, w którym przechowuje zabawki dla dzieci, stoliki, parasole T. i ten magazyn jest skarżącemu jako przedsiębiorcy bardzo potrzebny do prowadzenia działalności gospodarczej (akta administracyjne sprawy, karta nr 6). W skardze ten obiekt skarżący opisuje jako zaplecze gospodarcze, służące do przechowywania zabawek dla dzieci, parasoli i stolików (akta sądowe, karta nr 3). Mając powyższe na uwadze nie można uznać, że ten obiekt stanowi obiekt gastronomiczny. Jak wynika z akt sprawy, odrębne postępowanie prowadziły organy nadzoru budowlanego wobec innego obiektu znajdującego się na tej działce i był to obiekt gastronomiczny.
Sąd wskazuje to tylko jako informację z akt sprawy i w żadnej mierze w tej sprawie nie wskazuje na ewentualną legalizację lub rozbiórkę obiektu gastronomicznego. Skoro przedmiotowy obiekt nie jest obiektem gastronomicznym, a tylko taki mógłby być zgodny z planem miejscowym, to nie ma znaczenia ocenianie tego obiektu przez pryzmat powiązania funkcjonalnego z pozostałymi obiektami gastronomicznymi.
W ocenie Sądu w tej sprawie materiał dowodowy został zebrany prawidłowo i prawidłowo organ II instancji go ocenił. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej "Kpa") w toku postępowania organy administracji publicznej (w tym organy nadzoru budowlanego) zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie istotnych okoliczności sprawy powinno być prowadzone z uwzględnieniem wszystkich przepisów działu II rozdział IV Kpa Najważniejszy z nich to art. 77 § 1 Kpa nakładający na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 80 Kpa stanowi natomiast, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.
Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi zatem dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. R. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania polegające na:
- 1. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej Ppsa), poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2014r. numer [...], podczas gdy decyzja WINB została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 Kpa. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie przez Sąd wskazanych błędów skutkowałoby uwzględnieniem skargi;
- 2. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję WINB z dnia [...] listopada 2014 r. numer [...], podczas gdy decyzja WINB została wydana z naruszeniem art. 80 Kpa. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie przez Sąd wskazanych błędów skutkowałoby uwzględnieniem skargi;
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że w toku postępowania toczącego się przed organami administracji publicznej został zgromadzony materiał dowodowy niewystarczający do uznania, iż sprawa została wyjaśniona w stopniu wystarczającym do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w postaci wiaty magazynowej, co więcej z pominięciem postępowania legalizacyjnego. Ponadto, organ a także sąd I instancji, przekroczyły zakres swobodnej oceny zebranych dowodów - w zakresie ustalenia, iż obiekt budowlany jest wyłącznie obiektem o funkcji magazynowej, podczas gdy służy on do prowadzenia działalności gastronomicznej (przechowywania wyposażenia służącego świadczeniu usług gastronomicznych), w takim stopniu, iż wydaje się ona dowolna, w stosunku do materiału zgromadzonego w aktach sprawy.
Skarżący kasacyjnie podniósł, iż pomimo faktu, że przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony na betonowych płytach, i z całą pewnością jest obiektem budowlanym, który może być w łatwy sposób przenoszony w inne miejsce w krótkich okresach czasu (sposób posadowienia wiaty magazynowej przedstawia znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa) organy nadzoru budowlanego nie poczyniły ustaleń faktycznych dotyczących tego, jaki jest to rodzaj obiektu budowlanego, czy po roku 2010 obiekt ten znajdował się przez cały czas na działce nr [...], czy też był przenoszony w inne miejsce, a jeżeli tak to w jakich okresach czasu. Obiekt budowlany znajdował się na działce. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego złożonym do protokołu z przyjęcia stron z dnia 13 marca 2014 r. 2010 rok jest to data wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Z protokołu tego nie wynika jednak, czy od daty wybudowania obiekt ten znajdował się przez cały czas na działce [...], czy też był z niej przenoszony w inne miejsce.
Organ miał z całą pewnością możliwość odebrania oświadczeń w tym zakresie od skarżącego, czego jednakże nie uczynił, przyjmując iż pomimo faktu prowadzenia działalności sezonowej przez skarżącego i potencjalnej możliwości usuwania przedmiotowego obiektu budowlanego z działki (także ze względu na jego parametry techniczne) w okresach, w których działalność nie była prowadzona, obiekt ten cały czas znajdował się na działce.
Skarżący wskazał ponadto, że aktach sprawy nie znajdujemy załączonych do protokołu z czynności kontrolnych z dnia 24 maja 2013 r. zdjęć obrazujących przedmiotowy obiekt budowlany, podczas gdy wskazane w treści protokołu zostało, iż PINB wykonał stosowną dokumentację fotograficzna. Nie mamy zatem w niniejsze sprawie żadnej pewności, iż obiekt budowlany, którego nakazano rozbiórkę w decyzji PINB oraz w decyzji WINB to jest ten sam obiekt budowlany, który został poddany kontroli w dniu 24 maja 2013 r., a także stanowił przedmiot oględzin w dniu 17 stycznia 2014 r., czy też może jest to inny tymczasowy obiekt budowlany wzniesiony później lub nawet ten sam obiekt budowlany powrotnie posadowiony na działce nr [...], być może w innym miejscu. Inwestor wskazywał bowiem, a także wynikało to z okoliczności towarzyszących czynnościom kontrolnym oraz oględzinom dokonanym przez PINB, iż prowadzi on działalność sezonową i całkiem możliwym jest, iż obiekty budowlane służące mu do tej działalność są wznoszone sezonowo, a co warte podkreślenia na okres nie dłuższy niż 120 dni, a następnie rozbierane lub przenoszone w inne miejsce.
Strona podkreśliła, iż nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem sądu I instancji, z którego wynika, iż skoro skarżący nie stawił się na oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego, to organ nadzoru budowlanego został zwolniony z obowiązku ustalenia jego faktycznego przeznaczenia i uprawniony był je oceniać wyłącznie na podstawie zewnętrznych oględzin. Organ nadzoru budowlanego, stosownie do postanowień art. 7 i 77 kpa zobowiązany jest do działania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującą zbierając cały materiał dowodowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie postawił wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to zarzuty sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, a dokładnie do nie ustalenia czy przedmiotowy obiekt nie może być tymczasowym obiektem budowlany oraz jakie jest przeznaczenie obiektu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, iż organ nie ustalił dokładnie czy przedmiotowy obiekt, który może być łatwo przenoszony, nie zmieniał swojej lokalizacji.
W ocenie skarżącego powyższe ma istotne znaczenie, ponieważ możemy mieć do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ustalenia dokonane przez organ administracyjnej w toku postępowanie nie pozwalają na przyjęcie, że mamy do czynienie z tymczasowym obiektem budowlanym nie wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, okoliczność, że organy administracji nie rozważały zakwalifikowania tego obiektu jako obiektu tymczasowego spełniającego warunki z art. 29 ust. 1 pkt 12 nie ma w tej sprawie znaczenia, skoro obiekt ten nie spełnia tych warunków.
Przepis art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przesądza, że ilekroć w ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Samo pojęcie konteneru nie jest w ustawie definiowane ale według słownika języka polskiego, kontener to pojemnik o znormalizowanych wymiarach, używany do przechowywania i transportu towarów.
Natomiast zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Obiekt taki podlega zgłoszeniu (art. 30 ust 1 pkt 1).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowego obiektu zrealizowanego przez skarżącego nie można traktować jako tymczasowego obiektu budowlanego nie wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę.
Budowa tymczasowego obiektu budowlanego obiektu nie wymaga pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdy spełniać będzie warunki wynikające z art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego tj. gdy okres jego posadowienia nie przekracza 120 dni.
Słusznie wskazał Sąd I instancji, że w protokole z dnia 13 marca 2014 r. inwestor oświadczył, że obiekt ten wzniósł w 2010 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 18). Dalej w oświadczeniu z dnia 22 września 2014 r. skarżący wskazał, że ten budynek jest mu bardzo potrzebny do prowadzenia działalności gospodarczej (akta administracyjne sprawy, karta nr 6). W oświadczeniu z dnia 9 marca 2015 r. skarżący wskazał, że działalność gospodarczą prowadzi jako działalność sezonową od wiosny do później jesieni (np. do 2 grudnia 2014 r.) – akta sądowe, karta nr 22).
Powyższe jednoznacznie przesądza, iż brak było podstaw do kwalifikowania obiektu zrealizowanego przez skarżącego jako tymczasowego obiektu budowlanego o okresie posadowienia do 120 dni. Zasadnie wskazał Sąd I instancji na okres prowadzenia działalności gospodarczej od wiosny do końca jesieni tj. w okresie przekraczającym 120 dni. Ponadto z protokołu kontroli ze stycznia 2014 r. wynika, że przedmiotowy obiekt stał na działce również w tym okresie, co jednoznacznie przesądza, iż obiekt ten istnieje ponad 120 dni.
Tym samym zasadnie uznał Sąd I instancji, że realizacja wyżej wskazanego obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
W niniejszej sprawie, co nie jest kwestionowane przez skarżącego, inwestor tego obiektu nie posiadał ani pozwolenia na budowę, ani nie uzyskał innej zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie takiego obiektu. Wprawdzie w 2010 r. inwestor złożył wniosek o uzyskanie pozwolenia na budowę, ale takiego pozwolenia nie otrzymał, bowiem wnioskowi nie nadano dalszego biegu.
Wystąpiła więc okoliczność uzasadniająca wszczęcia postępowania mającego na celu usunięcie stanu samowoli budowanej, zgodnie z przepisami art. 48 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 Prawa budowlanego. Organy w sposób prawidłowy wdrożyły zatem postępowanie przy zastosowaniu ww. norm.
Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu – z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ nie nakłada się obowiązku rozbiórki i prowadzi postępowanie zmierzające do tzw. legalizacji budowy.
Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że warunkiem legalizacji obiektu jest jego zgodność z planem miejscowym. Zatem brak tej zgodności, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, powoduje, ze wszczynanie postępowania legalizacyjnego jest niecelowe.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sadu I instancji, iż realizacja przedmiotowego obiektu na tym terenie w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niedopuszczalna.
Jak wynika z § 19 § 2 i 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 r. Nr XXXVI/ 464/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni-Krzesławice" (Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2008r. Nr 228, poz. 1460 ze zm.), plan ten nie dopuszcza jako chociażby przeznaczenie dopuszczalne lokalizowania obiektów pełniących funkcje magazynowe.
W tym miejscu odnosząc się do zarzutu nie ustalenia jakie jest przeznaczenie spornego obiektu wskazać należy, że kwestia przeznaczenia przedmiotowego obiektu została jednoznacznie ustalona w toku postępowania administracyjnego. Sam skarżący kasacyjnie w oświadczeniu z dnia 22 września 2014 r. wskazał, że ten obiekt wykorzystuje jako magazyn, w którym przechowuje zabawki dla dzieci, stoliki, parasole T. i ten magazyn jest skarżącemu jako przedsiębiorcy bardzo potrzebny do prowadzenia działalności gospodarczej (akta administracyjne sprawy, karta nr 6). Również w skardze ten obiekt strona opisuje jako zaplecze gospodarcze, służące do przechowywania zabawek dla dzieci, parasoli i stolików.
Oświadczenia skarżącego w powiązaniu z zgromadzoną dokumentacją pozwalają na uznanie, że mamy do czynienia z magazynem, a nie obiektem gastronomicznym, którego realizacja na tym terenie jest dozwolona przez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wobec sprzeczności obiektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładającą na inwestora obowiązek rozbiórki.
Tym samym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa oraz art. 7, 77 i 80 Kpa nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 Ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 Ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 Ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 – 261 Ppsa. W sprawie wynagrodzenia pełnomocnik powinien zwrócić się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, składając stosowne oświadczenie co do opłacenia kosztów udzielonej pomocy prawnej.