Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1662/16, oddalił skargę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając go w całości wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", a w przypadku uznania przez Sąd, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 188 P.p.s.a. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 9 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 i w zw. z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu na dzień 13 maja 2016 r. – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nie miały możliwości dokonania wiążących i bezspornych ustaleń w zakresie obowiązywania Planu bowiem brak jest wiążących Prezydenta miasta [...] aktów Rady Miasta [...], tj. organu stanowiącego gminy [...], które wskazywałyby na moc obowiązującą Planu, podczas gdy żadna z pozostających w mocy uchwał Rady Miasta [...] w sprawie aktualności studium i planów miejscowych nie wskazuje jakoby Plan został uznany za nieaktualny z uwagi na brak samodzielnego charakteru i brak uregulowania w pełni przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, którego dotyczy, a w uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 roku w sprawie uchwalenia i zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], która w dalszym ciągu pozostaje w mocy, i która jako akt kierownictwa wewnętrznego jest wiążąca dla organów władzy wykonawczej miasta [...], Plan widnieje jako funkcjonujący na obszarze miasta [...];
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 i 2 K.p.a. i art. 218 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, a tym samym uznanie za prawidłowe ustalenia dokonane przez organy administracji w zakresie podstaw do odmowy wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącego treści, podczas gdy organ administracji publicznej ma obowiązek wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie stanu prawnego wynikającego z prowadzonej przez ten organ na dzień składanego wniosku, ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a dokumenty znajdujące się w aktach postępowania, wskazują, że Plan, według oficjalnych dokumentów samorządowych organów władzy wykonawczej i ustawodawczej miasta [...], obowiązywał i pozostawał w mocy;
- - art. 151 w zw. z art. 145 5 1 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 4 K.p.a. oraz w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, a tym samym uznanie za prawidłowe rozpatrzenie i dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego przez organy administracji, skutkujące odmową wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącego treści, podczas gdy według pozostających w mocy oficjalnych dokumentów samorządowych organów władzy ustawodawczej Miasta [...] znanych organom z urzędu, Plan obowiązywał i pozostawał w mocy.
W motywach skargi kasacyjnej jej autor zaznaczył, że mając na względzie liczbę wszystkich postanowień organów administracji, wydanych w niniejszej sprawie od dnia złożenia wniosku przez skarżącą Spółkę - [...] czerwca 2014 roku do dnia złożenia niniejszej skargi - [...] lipca 2017 roku, należy zauważyć, że organy administracji Miasta [...] miały wiele możliwości wszechstronnego i kompleksowego rozpoznania wniosku skarżącej. Jeżeli, więc wynikiem tego kilkukrotnego rozpoznawania jest odmowa wydania przez organ zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, podczas gdy rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z wiążącymi władze wykonawcze planistycznymi uchwałami Rady Miasta [...], czyli aktami znanymi organowi z urzędu, wydawane orzeczenia nie mogą być uznane za oparte na przepisach prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).
Skarżąca Spółka złożyła do Prezydenta Miasta [...] wniosek o wydanie zaświadczenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...] - [...], uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...] - [...], pozostaje w mocy i stanowi obowiązujący akt prawa miejscowego. Spółka oczekuje, aby organ wykonawczy gminy [...] dokonał, w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, wiążących ustaleń w zakresie oceny mocy obowiązującej uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 1997 r. w przedmiocie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...] - [...] przyjętym uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1977 r.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub: pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).
Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się jednak może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi bowiem rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaznaczyć należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że zaświadczenie, jako czynność materialno-techniczna, nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej).
W zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym, czy też deklaratoryjnym (por. wyrok NSA z dnia z 16 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 81/09, [w:] CBOSA). Zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w posiadaniu tego organu. Wydanie zaświadczenia wyłączenie w oparciu o dane przedstawione we wniosku strony nie stanowiłoby, bowiem oświadczenia wiedzy organu. Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że zaświadczenie dotyczy danych organu znajdujących się w jego ewidencji, zbiorach dokumentów czy zbiorach, które są utrwalane innymi technikami. Nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek konkretnego postępowania materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.
Nie można, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Wypada wskazać, że określony w ustawie siedmiodniowy termin na wydanie zaświadczenia implikuje konkluzję, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia na podstawie ad hoc gromadzonych dowodów.
W każdym przypadku chodzi o dane, którymi dysponuje organ umocowany do wydania zaświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nieuzasadniona jest próba wykorzystywania uproszczonego postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, w celu usuwania sporów, wątpliwości lub niepewności, co do mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego, jeśli stan prawny w tym zakresie nie wynika bezpośrednio z danych dostępnych z urzędu organowi właściwemu do wydania zaświadczenia. Brak jest, zatem podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 4 i art. 80 K.p.a. Jak już podkreślono postępowanie w przedmiocie wydawania zaświadczeń zasadniczo różni się od administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Rozróżnienie takie ustawodawca wprowadził w art. 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., a jedynie ma charakter zbliżony do tego postępowania (art. 1 pkt 4 K.p.a.).
Celem bezpośrednim postępowania administracyjnego jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Natomiast postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń nie kończy się wydaniem decyzji stosowania prawa, konkretyzującej normy prawa materialnego w odniesieniu do oznaczonego adresata w konkretnej sprawie, lecz wydaniem osobie zainteresowanej zaświadczenia. Osoba ubiegająca się o zaświadczenie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Postępowanie w sprawie zaświadczeń wszczynane jest wyłącznie na żądanie osoby uprawnionej, ale nie dotyczy jednostkowych uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy. Zaznaczyć też należy, że zainteresowany podmiot może wystąpić ponownie z żądaniem wydania zaświadczenia, gdyż w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń nie obowiązuje zasada res iudicata (zob. Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, "Państwo i Prawo", 2004, nr 10, s. 58; C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, "Monitor Prawniczy" 1996, nr 7, s. 241).
Skoro w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia nie jest możliwe dokonywanie nowych ustaleń faktycznych i przeprowadzanie w tym zakresie pełnego postępowania dowodowego, to pozbawiona jest doniosłości prawnej argumentacja skargi zmierzająca do wykazania, że według pozostających w mocy oficjalnych dokumentów planistycznych Miasta [...], znanych organom z urzędu, Plan obowiązywał i pozostawał w mocy. Powołany w skardze przepis art. 77 § 4 K.p.a. stanowiący, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, zaś fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie - w świetle poczynionych rozważań dotyczących istoty postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń - nie ma zastosowania w sprawie. Zresztą skarżąca Spółka w sposób bardzo ogólny uzasadniła zarzut bez wyjaśnienia, na czym konkretnie miałoby polegać uchybienie powołanym przepisom postępowania administracyjnego. Nie można na podstawie okoliczności rozpoznawanej sprawy wywieść, że organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego załatwianej sprawy.
Wobec braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i prawidłowo oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a., dlatego przepisy te nie zostały naruszone. Sąd pierwszej instancji uzasadnił, dlaczego zastosował art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę. Trzeba przy tym zaznaczyć, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd norm prawnych. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania art. 151 P.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania odpowiedniego przepisu wynikowego.
Przechodząc do oceny zarzutu skargi naruszenia, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., prawa materialnego, należy stwierdzić jego bezzasadność. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem norm art. 9 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 i w zw. z art. 87 ust. 3 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nie miały możliwości dokonania wiążących i bezspornych ustaleń w zakresie obowiązywania Planu bowiem brak jest wiążących Prezydenta miasta [...] aktów Rady Miasta [...], które wskazywałyby na moc obowiązującą Planu, podczas gdy, w ocenie strony skarżącej, żadna z pozostających w mocy uchwał Rady Miasta [...] w sprawie aktualności studium i planów miejscowych nie wskazuje jakoby Plan został uznany za nieaktualny z uwagi na brak samodzielnego charakteru i brak uregulowania w pełni przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, którego dotyczy, a w uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia i zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], która w dalszym ciągu pozostaje w mocy, i która jako akt kierownictwa wewnętrznego jest wiążąca dla organów władzy wykonawczej Miasta [...].
Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumpcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym, a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu, czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym, a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Innymi słowy, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku, jeśli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, czyli pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, poglądu w tej kwestii, ponieważ badanie zasadności podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego można jedynie dokonywać na podstawie niekwestionowanego stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej jest w istocie polemiką z ocenami Sądu Wojewódzkiego. Spór w sprawie dotyczy tego, czy uregulowania uchwały z [...] maja 1997 r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, mają samodzielny byt prawny, tj. czy stanowią zamkniętą całość i zawierają normy powszechnie obowiązujące, które w sposób kompleksowy określają przeznaczenie objętego nim terenu. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. obowiązujące w dniu 11 lipca 2003 r. (art. 87 ust. 3 w zw. z art. 89 u.p.z.p.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowały moc jedynie do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Plan zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...] - [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r., natomiast sporna jest kwestia samodzielności normatywno-planistycznej uchwały z dnia [...] maja 1997 r. zmieniającej powyższy plan.
Jeśli bowiem podjęta po dniu 31 grudnia 1994 r. uchwała zmieniająca plan, który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r., miała samodzielny i kompleksowy charakter, (a więc mogła samoistnie funkcjonować jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru, ustalając w sposób zupełny i całościowy przeznaczenia i warunki zagospodarowania terenu objętego uchwałą), to – zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa – może być ona uznana jako obowiązujący samodzielnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje bowiem pogląd, że art. 87 ust. 3 u.p.z.p. stanowi swoistą kontynuację przepisów utrzymujących w mocy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Pomimo braku wyraźnej regulacji w stosunku do uchwał podjętych na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., przyjąć należy, że zachowują one moc obowiązującą, jeśli mają na tyle samodzielny charakter, że mogą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2014 r., sygn. II OSK 721/13, z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1784/13).
Zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że analiza treści uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...] - [...] wskazała, że wprowadzone zmiany uchyliły poprzednie postanowienia miejscowego planu na obszarze objętym tą zmianą, ale nie określiły, w sposób kompletny i zupełny, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania tego terenu. Postanowienia zawarte w uchwale z dnia [...] maja 1997 r. w sprawie zmiany planu odwołują się bezpośrednio do nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...] - [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. Stylizacja normatywna regulacji zawartych w uchwale zmieniającej jest tego rodzaju, że nie daje podstaw do przyjęcia, że mogą one funkcjonować samodzielnie bez związku treściowego do uchwały pierwotnej z 1977 r. Uchwała zmieniająca plan miejscowy z dnia [...] maja 1997 r. nie zawiera wystarczających, nie związanych nierozerwalnie z treścią planu z [...] czerwca 1977 r., regulacji w zakresie przeznaczenia terenu oraz zasad zabudowy i zagospodarowania.
Także z oceny uchwały z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] wynika, że zawarte w tym dokumencie wskazania uległy dezaktualizacji, co potwierdzają analizy sporządzone przez organy gminy w okresie od [...] września 2013 do [...] stycznia 2014 r. Również z późniejszej uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] wynika, że uchwała zmieniająca z dnia [...] maja 1997 r. nie stanowi obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta została wprawdzie unieważniona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., jednak ten akt też potwierdza niejednolite (ambiwalentne) stanowisko organu stanowiącego w kwestii mocy obowiązującej uchwały z dnia z dnia [...] maja 1997 r. Trzeba przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Chociaż studium nie ma mocy prawa powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nie są to postanowienia, które nie podlegają weryfikacji i modyfikacji. Uchwała z dnia [...] listopada 2009 r. zmieniająca studium uchwalone w dniu [...] stycznia 1998 r. ma charakter aktu wewnętrznego, który jedynie pomocniczo może służyć ustaleniu stanu obowiązywania aktu prawa miejscowego. Trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że w tym zakresie, konieczne i pożądane jest stanowisko organu stanowiącego, wynikające z odrębnej uchwały, w sprawie oceny aktualności lub oceny obowiązywania spornej uchwały planistycznej. Ocena, czy uchwała ta ma samodzielny charakter planistyczny i czy zachowała moc obowiązującą w świetle art. 87 ust. 3 u.p.z.p., nie jest bowiem, jak zasadnie podniósł Sąd Wojewódzki: "konsekwencją prostego odwołania się do tabelarycznych lub schematycznych wykazów, lecz wymaga wyrażenia całościowej, świadomej i jednoznacznej oceny prawnej będącej wynikiem analizy treści normatywnej tej uchwały przez organ uprawniony do jej autentycznej interpretacji, zmiany, uchylenia lub stwierdzenia utraty przez nią mocy obowiązującej".
Trzeba też zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że wiążąca i bezsporna ocena samodzielności normatywnej, uchwalonych po dniu 1 stycznia 1995 r. uchwał stanowiących zmianę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. leży w sferze wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy. Organ wykonawczy gminy nie jest, bowiem uprawniony do autorytatywnego i deklaratoryjnego stwierdzania, czy i w jakim zakresie uchwałom zmieniającym plany miejscowe, które utraciły ex lege ważność, przysługuje moc obowiązująca. Kwalifikacja w tym zakresie może być zatem dokonana jedynie przez organ stanowiący gminy, który powinien ocenić moc obowiązującą lub aktualność uchwał planistycznych, w razie potrzeby dokonując odpowiedniej wykładni autentycznej spornej uchwały zmieniającej.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że uchwała rady w sprawie stwierdzenia aktualności studium i planów miejscowych, podejmowana na podstawie art. 32 ust. 2 u.p.z.p., jest uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych. Jest aktem wyłącznie polityki przestrzennej, pozostającym bez wpływu i to nie tylko bezpośredniego, ale nawet pośredniego na prawa i obowiązki obywateli (jednostek organizacyjnych). Jest zatem aktem o innym charakterze prawnym niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy nawet studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które zawierając wiążące ustalenia merytoryczne dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może w istocie rozstrzygać o sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości. Celem uchwały rady gminy, podejmowanej w sprawie stwierdzenia aktualności studium i planów miejscowych jest przesądzenie o ewentualnej potrzebie działań planistycznych na określonych obszarach, tak, aby funkcjonujące akty planistyczne (studium i plany miejscowe) nie zatracały waloru aktualności, mieszcząc się w szerszym, stanowiącym integralną całość, porządku przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2009 r., sygn. II OSK 1773/08, dostępny, [w:] CBOSA).
Przepisy art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowią wprost o kompetencji rady gminy do podejmowania uchwał w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, nakładając na organ wykonawczy gminy obowiązki w zakresie dokonywania analiz zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocen postępów w opracowywaniu planów miejscowych, opracowywania wieloletnich programów ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1–3 i art. 67 u.p.z.p., oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego, a także w zakresie przekazywania radzie gminy wyników powyższych analiz co najmniej raz w czasie kadencji rady. Wiążąca ocena aktualności rozwiązań planistycznych należy zatem do organu stanowiącego. Analogicznie kształtuje się kompetencja tego organu do oceny mocy obowiązującej miejscowych planów, które jedynie warunkowo mogą zachować moc obowiązującą, jako mającą samodzielny charakter zmianą planu, który utracił ważność (zob. art. 87 ust. 3 u.p.z.p.).
Nie jest, więc uzasadniona próba wykorzystywania uproszczonego postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, w celu usuwania sporów, wątpliwości lub niepewności co do mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego, jeśli stan prawny w tym zakresie nie wynika bezpośrednio z danych dostępnych z urzędu organowi właściwemu do wydania zaświadczenia.
Kwestia mocy obowiązującej, jak i treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), nie może być przedmiotem postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, przewidzianego w Dziale VII K.p.a. Organ gminy nie może w drodze zaświadczenia potwierdzać mocy obowiązującej planu miejscowego, jak również dokonywać interpretacji jego przepisów. Przepisy u.p.z.p. przewidują udostępnienie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Celem ogłaszania aktów prawa miejscowego jako warunku wejścia ich w życie, a w konsekwencji ich obowiązywania jest - podobnie jak w przypadku pozostałych źródeł prawa - zagwarantowanie adresatom tych aktów możliwości zapoznania się z zawartą w nich treścią. Według przepisu art. 29 ust. 1 u.p.z.p. "Uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa". Publikacja planu jest poprzedzana czynnościami mającymi na celu sprawdzenie jego legalności. Dzieje się to w związku z nałożonymi na wojewodę kompetencjami nadzorczymi nad znaczną częścią działalności prawotwórczej organów jednostek samorządu terytorialnego.
Plan miejscowy składa się z dwóch podstawowych części: z części tekstowej planu, którą zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest treść uchwały, oraz z części graficznej - rysunku planu będącego jednym z załączników do uchwały. Rysunek planu jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą w takim zakresie, w jakim odsyła do niego tekst planu. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. To zaś oznacza, że konstytucyjne i ustawowe wymogi dotyczące ogłaszania źródeł prawa powszechnie obowiązującego odnoszą się także do rysunku planu załączonego do uchwały w sprawie planu miejscowego. Zgodnie z art. 23 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych: "Wojewoda wydaje wojewódzki dziennik urzędowy". Oznacza to, że prawna odpowiedzialność za rezultat ogłoszenia aktu prawnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym spoczywa na wojewodzie.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.