Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2142/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z 11 kwietnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2576/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" we W., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], którą na wniosek W. K. stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 1997 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. K. pozwolenia na rozbudowę istniejącego lokalu handlowego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] we W., w części dotyczącej tymczasowego charakteru obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach przyjętych przez Sąd I instancji:

wnioskiem z dnia 3 grudnia 1996 r. W. K. wystąpiła do Prezydenta Wrocławia o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego lokalu sklepowego z artykułami szkolnymi w budynku mieszkalnym przy ul. [...] we W., zgodnie z decyzją Prezydenta Wrocławia z [...] listopada 1996 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Pierwszy etap rozbudowy pawilonu zlokalizowanego na parterze budynku wielorodzinnego zrealizowany został w oparciu o decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r., nr [...] Prezydent Wrocławia zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego pawilonu handlowego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] we Wrocławiu W treści zawarto zastrzeżenie że inwestycja ma charakter czasowy – do dnia 31 grudnia 1999 r. Po zrealizowaniu inwestycji zostało inwestorce udzielone pozwolenie na użytkowanie decyzją Prezydenta Wrocławia z [...] kwietnia 1998 r., nr [...], także w tej decyzji zawarto stwierdzenie, że inwestycja ma charakter czasowy do 31 grudnia 1999 r. Decyzja ta została następnie na wniosek inwestorki zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. decyzją Prezydenta Wrocławia z [...] marca 2000 r. w ten sposób, że dokonano zniesienia warunku o tymczasowym charakterze inwestycji. W stosunku do tej decyzji wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, decyzją z [...] maja 2007 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jej nieważność, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego z [...] września 2007 r. Skarga inwestorki na decyzję organu nadzoru budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2008 r., sygn. VII SA/Wa 2142/07. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2009 r., sygn. II OSK 1406/08.

Pismem z 31 stycznia 2011 r. W. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 1997 r., nr [...] pozwoleniu na budowę, w części dotyczącej tymczasowego charakteru obiektu objętego pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu zarzuciła wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 32-35 prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji tymczasowej dla obiektu nie mającego charakteru obiektu tymczasowego i bezpodstawne przyjęcie, że rozbudowa lokalu handlowego stanowi tymczasowy obiekt budowlany.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 15,7 art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 – zwanej dalej prawem budowlanym), stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 31 stycznia 1997 r. w części dotyczącej tymczasowego charakteru obiektu objętego pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu podał, że oceniając legalność decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nadzwyczajnym, właściwy organ bada jedynie zaskarżoną decyzję (a tym samym zatwierdzony nią projekt budowlany, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania tej decyzji), co powoduje, iż organ nie może dokonywać oceny prawidłowości faktycznego wykonania zamierzenia budowlanego realizowanego na podstawie tej decyzji już po jej wydaniu.

Powołując się na art. 63 § 2 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., zauważył, że do dokładnego określenia treści żądania dotyczącego pozwolenia na budowę zobowiązany jest wnioskodawca, natomiast organ administracji publicznej, do którego zostało skierowane żądanie, nie jest władny do określenia przedmiotu postępowania niezależnie od treści żądania strony, ponieważ mogłoby to prowadzić do zmiany kwalifikacji prawnej tego żądania. O charakterze żądania decyduje zatem sama strona, a nie organ i w razie wątpliwości co do treści żądania, organ jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego. W. K. nie wnioskowała o pozwolenie na rozbudowę lokalu handlowego jako inwestycji czasowej, co potwierdza dokumentacja dołączona do wniosku o pozwolenie na budowę. Uzasadnienia dla tymczasowego charakteru obiektu objętego pozwoleniem na budowę brak jest również w decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji.

Wobec tego organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany był udzielić, bądź odmówić udzielania pozwolenia na budowę, ale zgodnie z treścią złożonego wniosku. Poprzez wprowadzone zastrzeżenie dotyczące tymczasowości decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 k.p.a. Nadto Prezydent Wrocławia oparł udzielone pozwolenie na błędnym założeniu, że projektowana rozbudowa lokalu handlowego miała charakter inwestycji tymczasowej (dotyczy budowy obiektu tymczasowego). Zgodnie z art. 3 pkt 5 prawa budowlanego, przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

W. K. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbudowę istniejącego lokalu handlowego znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Jakkolwiek obowiązujące ówcześnie przepisy prawa nie zawierały definicji rozbudowy, to należy przyjąć, że z rozbudową mamy do czynienia wówczas, gdy w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych powstaje nowa część technicznie powiązana z istniejącym już obiektem budowlanym, co w konsekwencji pociąga za sobą zwiększenie powierzchni zabudowy rozbudowywanego obiektu. Jak zauważył Wojewoda Dolnośląski, z akt sprawy wynika jednoznacznie, że rozbudowa objęta decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 1997 r. nie stanowiła części samodzielnej i niezależnej konstrukcyjnie od istniejącego budynku mieszkalnego. Powiększony po rozbudowie budynku lokal stanowił techniczną całość i wszelkie próby przywrócenia stanu pierwotnego, istniejącego przed rozbudową, wymagają przeprowadzenia robót budowlanych. W tym stanie rzeczy decyzja Prezydenta Wrocławia wydana została z rażącym naruszeniem art. 3 pkt 5 w zw. z art. 32-36 prawa budowlanego.

Odwołanie od decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego w zakresie tymczasowości obiektu i możliwości jego rozbiórki. Zwróciła uwagę, że od wielu lat podejmuje działania zmierzające do wykonania nakazu rozbiórki posadowionego na terenie nieruchomości Wspólnoty tymczasowego pawilonu handlowego, który to pawilon został w sposób nietrwały i bez jakichkolwiek podstaw prawnych połączony z budynkiem poprzez samowolne wyburzenie części ściany frontowej budynku przy ul. [...]. Skutecznie doprowadzono do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zmieniającej pozwolenie na użytkowanie. Równolegle prowadzono działania w celu ustalenia wierzyciela/organu egzekucyjnego właściwego do wykonania nakazu rozbiórki obiektu tymczasowego i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ ten odmawia jednak podjęcia działań. Mimo rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] września 2010 r., a to postanowienia nr [...], w którym uznano skargę na bezczynność wierzyciela za uzasadnioną oraz decyzji nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji odmawiającej wszczęcia z urzędu egzekucji administracyjnej w związku z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 k.p.a.), Prezydent Wrocławia nie podporządkował się wydanym rozstrzygnięciom i poparł złożony w dniu 31 stycznia 2011 r. wniosek o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 1997 r.

Zarzucono, że przy wydaniu decyzji w przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda Dolnośląski pominął pismo Wspólnoty z dnia 25 maja 2011 r., w którym zarzucono brak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przedstawianych przez wnioskodawczynię ekspertyz i zaświadczeń wydanych w 2010 r. W postępowaniu organ powinien wziąć pod uwagę wyłącznie wymogi konstrukcyjne, jakie miał spełniać obiekt budowlany w chwili wydania decyzji Prezydenta Wrocławia. Wojewoda Dolnośląski pominął również, potwierdzoną decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...], okoliczność samowolnego dokonania przez inwestora rozbiórki części ściany nośnej budynku. Wskazano, że treść projektu budowlanego wyraźnie wskazuje, iż inwestycja zostanie wykonana w lekkiej konstrukcji, z płyt warstwowych PW 8, co jednoznacznie rzutuje na charakter czasowy przedmiotowego obiektu.

Podkreślono, że obiekt nie posiada fundamentów i nie można kwalifikować go jako budynku. Argumenty te Wspólnota poparła orzeczeniem stanu technicznego budynku z czerwca 2007 r., zawierającym część opisową, rysunkową oraz fotograficzną. Zwrócono też uwagę, że w przypadku braku akceptacji dla decyzji o pozwoleniu na budowę i jej warunków, inwestorce przysługiwały środki zaskarżenia, z których nie skorzystała.

Decyzją z [...] września 2011 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby, określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Z przepisu wynika, iż warunkiem określenia czasu użytkowania obiektu budowlanego jest tymczasowość tego obiektu. Definicję tymczasowego obiektu budowlanego zawiera art. 3 pkt 5 prawa budowlanego, zgodnie z którym przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Zgodnie z tą definicją obiekt należy uznać za tymczasowy, gdy: obiekt jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, obiekt nie jest połączony trwale z gruntem. Wedle organu odwoławczego żaden z powyższych przypadków nie miał miejsca w sprawie zakończonej decyzją z dnia 31 stycznia 1997 r. Przedmiotowa inwestycja nie była zamierzona jako przeznaczona do czasowego użytkowania w okresie krótszym od trwałości technicznej i przewidziana do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Podaniem z dnia 3 grudnia 1996 r. W. K. wniosła o wydanie pozwolenia na rozbudowę lokalu sklepowego zgodnie z decyzją z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno z podania, jak i z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 1996 r. nie wynikało, aby rozbudowa lokalu handlowego była przeznaczona do czasowego użytkowania w okresie krótszym od trwałości technicznej i przewidziana do przeniesienia w inne miejsce.

Ponadto, w aktach Prezydenta Wrocławia znajduje się kopia umowy najmu lokalu użytkowego zawartej w dniu 20 stycznia 1997 r. między W. K. a Oddziałem Terenowym Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu, która została zawarta na czas nieokreślony.

W sprawie nie zachodził również przypadek polegający na braku związania obiektu z gruntem. Projekt budowlany inwestycji w opisie technicznym zawiera stwierdzenie, że słupki konstrukcyjne stalowe zostaną osadzone w stopach betonowych. Powyższe rozwiązanie wskazuje na trwałe związanie inwestycji z gruntem. Potwierdza to także rysunek przekroju, z którego wynika osadzenie fundamentów na głębokość 95 cm. Wobec powyższego oceniono, że decyzją z dnia 31 stycznia 1997 r. poprzez stwierdzenie "Inwestycja ma charakter czasowy – do 31 grudnia 1999 r." Prezydent Wrocławia określił czas użytkowania obiektu nie będącego obiektem tymczasowym, czym rażąco naruszył art. 36 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Przyjęto także, że decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 1997 r. w części dotyczącej tymczasowego charakteru obiektu objętego pozwoleniem na budowę, wydana została bez podstawy prawnej czyli w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie może być podstawą rozstrzygnięcia polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Przepis taki daje podstawy albo do stosowania innych prawnych form działania administracji, albo wyznacza ściśle ramy i rodzaje załatwiania spraw przez wydanie decyzji. W tym ostatnim zwłaszcza przypadku granica pomiędzy wydaniem decyzji bez podstawy prawnej a wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa staje się w ocenie GINB niewyraźna, ponieważ podobne przypadki mogą być różnie kwalifikowane.

W skardze do sądu administracyjnego Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" we Wrocławiu wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie:

1. - art. 7 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
2. - art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie całościowej oceny zebranego materiału dowodowego i milczące zaakceptowanie nieuprawnionego, arbitralnego stwierdzenia Wojewody Dolnośląskiego, iż przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany jest powiązany z budynkiem mieszkalnym w ten sposób, iż niemożliwe jest wykonanie nakazu rozbiórki w stosunku do niego,
3. - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
4. - art. 66 § 2 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji poprzez przyjęcie, iż decyzja nie została wydana zgodnie z wnioskiem strony, pomimo, iż strona wnioskowała o wydanie decyzji w zakresie budowy obiektu tymczasowego, co potwierdza przedstawiony projekt budowlany oraz fakt niekwestionowania przez nią niezgodności decyzji z wnioskiem przez okres 13 lat,
5. - art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili udzielenia pozwolenia na budowę poprzez przyjęcie w oderwaniu od projektu budowlanego, że obiekt nie jest obiektem tymczasowym.

W uzasadnieniu skargi Wspólnota podała, że nadal aktualne pozostaje jej żądanie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i zbadania zgłaszanych dowodów, nadto podtrzymała argumenty zawarte w odwołaniu. Za niezasadne uznano pominięcie zgłoszonych dowodów nie ze względu na szczegółowo wykazany brak merytorycznej wartości dowodowej dla rozstrzygnięcia w sprawie, a tylko z tego względu, że dotyczyły pozwolenia na użytkowanie (a nie pozwolenia na budowę). Zarzucono, że postępowanie przeprowadzono jedynie na podstawie dokumentów zaoferowanych przez jedną stronę, analizowanych fragmentarycznie na potrzeby wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego. Wspólnota zauważyła, że zgodnie z przedłożonymi przez nią dokumentami, inwestor obiektu uzyskał dla niego nie tylko czasowe pozwolenie na budowę, ale i czasowe pozwolenie na użytkowanie. Z tymczasowością obiektu przestał się zgadzać dopiero w sytuacji upływu terminów obu tych pozwoleń i wszczęcia przez Wspólnotę kroków, w celu usunięcia obiektu.

W tej sytuacji kreacja przez organ nieistniejącego w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, braku zamiaru inwestora tymczasowego korzystania z obiektu, była błędna. Bezpodstawne jest także powoływanie się przez GINB na umowę najmu lokalu, do którego przybudowano tymczasowy obiekt, w celu wykazania trwałego charakteru tego obiektu. Umowa ta po pierwsze obejmowała tylko lokal, który znajdował się w budynku, zaś po drugie jako czynność cywilnoprawna nie mająca jakiegokolwiek wpływu na postępowania administracyjne dotyczące tego obiektu i jego charakter faktyczny, nie przedstawiała jakiejkolwiek wartości dowodowej, a jej głównym walorem w sprawie było, jak wskazał GINB, że jej kopia znajdowała się w nieznanych Wspólnocie aktach Prezydenta Wrocławia.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji.

Uczestniczka postępowania W. K. pismem z 12 marca 2012 r. wniosła o oddalenie skargi, przychylając się do argumentacji organu. Zwróciła uwagę, że z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II OSK 1406/08 nie wynika, aby przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2000 r. o zmianie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, było uznanie obiektu za tymczasowy, podstawę stanowiły kwestie procesowe. W żadnym z dotychczasowych postępowań nie zajmowano się faktycznym i prawnym charakterem rozbudowanej części lokalu przy ul. [...] we Wrocławiu, co jest przedmiotem niniejszego postępowania. To samo dotyczy załączonej do skargi decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...], albowiem okoliczności, jakich ona dotyczy powstały w czasie późniejszym niż wydanie decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 1997r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, a więc nie mogły mieć i nie miały na jej wydanie żadnego wpływu.

Dlatego też zdaniem uczestniczki postępowania, szczegółowe rozpatrywanie materiału dowodowego zawnioskowanego przez skarżącą pozostało bez wpływu na rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji, a zatem słusznie GINB, jak i wcześniej Wojewoda Dolnośląski nie analizowali szczegółowo dowodów z dokumentów wskazanych przez skarżącą. Nie jest także prawdą, że z tymczasowością obiektu strona przestała się zgadzać dopiero po wszczęciu postępowań sądowych przez Wspólnotę Mieszkaniową. Strona podjęła działania zmierzające do zmiany decyzji Prezydenta Wrocławia o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...] na decyzję bezterminową, co poskutkowało decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2000 r., nr [...]. Fakt, iż decyzja ta została następnie uznana za nieważną, nie oznacza, że W. K. zgadzała się z zaistniałym stanem faktycznym. Podjęcie kroków w kierunku zmiany pozwolenia na użytkowanie, a następnie w kierunku stwierdzenia nieważności warunku zawartego w pozwoleniu na budowę, świadczą o woli doprowadzenia istniejącego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem i pierwotnymi zamierzeniami inwestycyjnymi strony.

Sporny obiekt budowlany nie spełnia żadnego z kryteriów, o których mowa w art. 3 ust. 5 prawa budowlanego. Całe zamierzenie budowlane przewidywało rozbudowę istniejącego już lokalu użytkowego w trzech etapach. Dokumenty złożone w celu uzyskania pozwolenia na budowę w roku 1997 r. dotyczyły II etapu tej rozbudowy. Skoro zatem planowano dalszą rozbudowę lokalu i rozpoczęcie w przyszłości III etapu rozbudowy to nielogicznym byłoby, aby lokal taki po jego rozbudowie przeznaczony był jedynie do czasowego użytkowania i rozbiórki. Z samego charakteru i przeznaczenia rozbudowywanego lokalu nie wynika, aby miała to być jedynie inwestycja czasowa. Koncepcji takiej w całości przeczy złożenie przez uczestniczkę postępowania kopii umowy najmu rozbudowywanego lokalu na czas nieokreślony zawartej w dniu 20 stycznia 1997r., a więc przed wydaniem pozwolenia na budowę z dnia 31 stycznia 1997 r. Jak słusznie zauważył GINB, również z decyzji o warunkach zabudowy z dnia 15 listopada 1996 r. nie wynika, aby wspomniana rozbudowa lokalu handlowego była przeznaczona do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziana do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, budynek posiada fundamenty osadzone na głębokości 95 cm, w których osadzono słupki konstrukcyjne stalowe stanowiące oparcie i wzmocnienia dla ścian bocznych konstrukcji. Wykonanie obiektu w lekkiej konstrukcji z płyt PW 8 jest w tych okolicznościach bez znaczenia. Nie jest także zasadne stanowisko, że inwestycja dotyczyła budowy samodzielnego obiektu, a nie rozbudowy istniejącego, co potwierdza zarówno projekt budowlany, jak i treść pozwolenia na budowę, oraz zapisy w dzienniku budowy.

Zaskarżonym wyrokiem z 11 kwietnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2576/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą interpretację pojęcia rażącego naruszenia prawa, o której mowa w powołanym przepisie. Sąd stanął na stanowisku, że traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r. sygn. akt: III ARN 22/95). Zasada trwałości decyzji ma charakter priorytetowy, a z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, choćby oczywiste naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).

Sąd I instancji stwierdził, że z treści decyzji o pozwoleniu na budowę, będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, wynika tymczasowy charakter inwestycji. Swoje rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności tej decyzji w części dotyczącej tymczasowego charakteru obiektu Wojewoda Dolnośląski oparł przede wszystkim na ustaleniu, że W. K. nie wnioskowała o pozwolenie na rozbudowę lokalu handlowego jako inwestycji czasowej. Nadto stwierdził, iż brak było podstaw materialnoprawnych (art. 36 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego) do zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do użytkowania krótszego, aniżeli jej trwałość techniczna. Nie była też ona przeznaczona do przeniesienia w inne miejsce. Brak było również uzasadnienia dla przyjęcia tymczasowości obiektu w decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 15 listopada 1996 r. ustalającej warunki zabudowy. W konsekwencji organ uznał, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 k.p.a. oraz naruszeniem art. 3 pkt 5 prawa budowlanego.

Sąd I instancji stwierdził, że konkluzja organu o rażącym naruszeniu prawa przez wprowadzenie do decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 1997 r. terminu ograniczającego obowiązywanie udzielonego pozwolenia była przedwczesna. Nie została bowiem poprzedzona pogłębioną analizą stanu faktycznego sprawy pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności – w tym przede wszystkim przesłanki rażącego charakteru naruszenia prawa poprzez wprowadzenie wyżej opisanego terminu ograniczającego ważność pozwolenia na budowę. Zwrócono uwagę, że trudności z egzekucją rozbiórki przedmiotowego obiektu po upływie terminu określonego w decyzji, nie przesądzają o istnieniu prawnej możliwości unieważnienia decyzji w tym zakresie. Ewentualna niewykonalność decyzji mogłaby być jedynie wówczas podstawą stwierdzenia nieważności, gdy miałaby charakter trwały i polegała na pierwotnej niemożliwości wykonania wynikających z niej obowiązków (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Przesłanki nieważności nie są oparte na uznaniu, ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że mając na względzie nadzwyczajny charakter instytucji stwierdzenia nieważności, przesłanki nieważności decyzji nie mogą być traktowane instrumentalnie, w celu zalegalizowania inwestycji po dacie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, jedynie z uwagi na fizyczne trudności z egzekucją rozbiórki.

Sąd stwierdził, że dostrzega w postępowaniu organów niedopuszczalny przejaw automatyzmu działania, polegający na dążeniu do usunięcia niepożądanego stanu niewykonalności decyzji w zakresie obowiązku rozbiórki po upływie terminu w niej określonego. Sytuacja taka prowadzi do obejścia przepisów o pozwoleniu na budowę. Prowadząc postępowanie z art. 156 § 1 k.p.a. organ winien, nie będąc związany treścią i zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności, ocenić stan faktyczny i prawny sprawy w sposób globalny, również i pod tym kątem, aby częściowe stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie usankcjonowało stanu niezgodności z prawem. Podkreślono, że stwierdzenie częściowej nieważności decyzji poprzez "wykreślenie" postanowienia o czasowym charakterze, tworzy całkowicie nową sytuację prawną, w wyniku której dochodzi do reaktywacji ze skutkiem ex tunc wygasłej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji do faktycznej legalizacji inwestycji, bez uprzedniego zbadania przesłanek merytorycznych warunkujących jej dopuszczalność i bez możliwości kwestionowania zasadności wydania pozwolenia na budowę przez podmioty mające w tym interes prawny, w szczególności przez skarżącą Wspólnotę.

Przedmiotem postępowania jest obiekt "dobudowany" do lokalu użytkowego wynajętego przez W. K., obecnie znajdujący się na terenie należącym do skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, która na istnienie obiektu po upływie okresu wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę nie wyraża zgody. W postępowaniu nieważnościowym należy wobec tego poddać analizie, jaki obiekt powstanie w wyniku ewentualnego zalegalizowania rozbudowy.

Formułując zalecenia dla dalszego postępowania Sąd I instancji wskazał, że poza rozstrzygnięciem, czy w sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. należy także rozważyć, czy w wyniku stwierdzenia częściowej nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie wprowadzającym warunek tymczasowości, może powstać stan zgodny z obowiązującym prawem. W szczególności wymaga zbadania, jaki obiekt wówczas będzie istniał. Należy to rozważyć mając na uwadze, że dobudowana część nie tylko stanowi "przedłużenie" lokalu usługowego, lecz także – a raczej przede wszystkim – jest częścią przynależną do budynku wielomieszkaniowego należącego do skarżącej Wspólnoty. Dopiero po dokonaniu analizy wskazanych zagadnień możliwe będzie udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy obiekt powstały w wyniku decyzji de facto legalizującej stan samowoli budowlanej, nie narusza norm prawa budowlanego.

Skargi kasacyjne od wyroku Sądu I instancji zostały wniesione zarówno przez W. K., jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W. K. zaskarżyła wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) zarzuciła nieważność postępowania z uwagi na fakt, że pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej nie był należycie umocowany do jej reprezentowani, albowiem brak jest uchwały Wspólnoty udzielającej upoważnienia członkom Zarządu do podjęcia czynności przekraczających zwykły zarząd- udzielenia pełnomocnictwa.

Wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego – art. 3 ust. 5 i art. 32-36 prawa budowlanego w związku z pominięciem wszelkich faktów i dowodów mogących potwierdzić wadliwość pierwotnej decyzji, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwą interpretację pojęcia rażącego naruszenia prawa, ograniczającą się do jednej z trzech koniecznych przesłanek,
2. - art. 7 k.p.a. w związku z art. 106 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów niezbędnych do dokładnego zbadania sprawy,
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. poprzez zaniechanie wskazania przez Sąd, naruszenia jakich przepisów prawa materialnego lub procesowego dopuściły się organy administracji.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podano, że postępowanie dotyczy ewentualnej rozbiórki obiektu budowlanego, wobec czego sprawa przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Rozbiórka części obiektu mieści się w zakresie spraw wymienionych w art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.) i wymaga uchwały członków wspólnoty, wyrażającej zgodę na taką czynność. W sprawie nie została podjęta uchwała właścicieli o udzieleniu zarządowi pełnomocnictwa do reprezentowania Wspólnoty w niniejszej sprawie, zatem Zarząd nie mógł sam załatwiać tej sprawy i udzielić w niej pełnomocnictwa. Pełnomocnik procesowy legitymuje się zaś wyłącznie pełnomocnictwem udzielonym przez dwóch członków Zarządu, nie przedstawił uchwały Wspólnoty upoważniającej do podjęcia czynności przekraczającej zwykły zarząd – upoważniającej do reprezentowania Wspólnoty w postępowaniu dotyczącym rozbiórki części rozbudowanego lokalu.

Podniesiono w skardze kasacyjnej, bez powiązania z którymkolwiek z zarzutów, że wadliwe jest przyjęcie przez Sąd I instancji, iż sporny obiekt znajduje się na terenie należącym do Wspólnoty, stanowi on odrębną nieruchomość będącą własnością Skarbu Państwa i jest dzierżawiony przez W. K., tym samym zgoda Wspólnoty na jego istnienie nie jest wymagana.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację wskazano, że Sąd skoncentrował się na kwestii skutków wywoływanych przez decyzję, jako kryterium rażącego naruszenia prawa, pominął zaś pozostałe dwa kryteria: oczywistość naruszenia i charakter przepisu. Sąd zalecił organom dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego w kontekście tego, czy usunięcie warunku tymczasowości nie spowoduje stanu niezgodnego z prawem. Sąd nie wskazał jednak, na czym ta niezgodność miałaby polegać. Wadliwe jest też stanowisko Sądu, że przed stwierdzeniem nieważności decyzji należy rozważyć skutki częściowego stwierdzenia nieważności, jest ono efektem braku zrozumienia, na czym polega rażące naruszenie prawa w niniejszej sprawie. Tymczasowy charakter inwestycji determinują jedynie okoliczności wskazane w art. 5 ust. 3 prawa budowlanego. Jak wynika z materiału sprawy, przedmiotowa inwestycja nie spełnia podanych w tym przepisie kryteriów, stanowiła ona II etap rozbudowy już istniejącego lokalu, a nie budowę nowego obiektu.

Brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, że zamiarem inwestora było wykonanie rozbudowy tymczasowej. Skoro w dniu wydania pozwolenia istniały wszelkie podstawy do wydanie decyzji dla inwestycji o charakterze nie tymczasowym, ale stałym, to dopiero usunięcie warunku związanego z tymczasowością obiektu doprowadzi do stanu zgodnego z prawem.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w związku z art. 106 p.p.s.a. podano, że skoro Sąd powziął wątpliwości co do skutków naruszenia, winien przeprowadzić i dopuścić dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, czego nie uczynił, zarzucając przy tym automatyzm w działaniu organów. Gdyby Sąd prawidłowo rozpoznał stan faktyczny i prawny, doszedłby do wniosku, że rozbiórka obiektu jest nielogiczna i sprzeczna ze zdrowym rozsądkiem. Nikt racjonalnie myślący nie inwestuje na tak krótki okres, jak podany w pozwoleniu na budowę. Inwestorka nie wnikała w treść pozwolenia i nie dostrzegała pierwotnie jego wad. Rozbiórka rozbudowanej części jest nieekonomiczna, prowadzi do likwidacji miejsc pracy i zmniejsza dochody Wspólnoty, zależne od powierzchni lokalu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Wspólnoty kosztów postępowania. Zaprzeczył, aby sprawa dotyczyła rozbiórki obiektu i wskazał, że w konsekwencji Wspólnota była prawidłowo reprezentowana przez Zarząd, a pełnomocnictwo było skuteczne. Stwierdził, że zgodnie z projektem inwestycja miała być oddalona od budynku około 70 cm, jej zbliżenie do budynku nastąpiło w wyniku późniejszej samowoli. Okoliczności te nie mają jednak znaczenia w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w części. Bezspornie obiekt jest położony na terenie należącym do Wspólnoty. Zanegowano tezy, że rozbudowa nie miała charakteru tymczasowego i wyrażono aprobatę dla stanowiska Sądu I instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wniósł o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 5 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się rażącego naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą interpretację tego pojęcia, uznając że Prezydent Wrocławia określając tymczasowy charakter inwestycji dopuścił się rażącego naruszenia prawa, podczas gdy GINB nie naruszył rażąco prawa. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucono natomiast wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, która powinna być oddalona.

W uzasadnieniu zarzutów stwierdzono, że w sprawie nie powinny mieć znaczenia kwestie związane z egzekucją rozbiórki, nie były one podstawą kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Organy były w sprawie związane zakresem złożonego wniosku, dotyczył on wyłącznie części udzielonego pozwolenia. Organ nie mógł więc prowadzić postępowania w zakresie szerszym, co najwyżej w pozostałym zakresie mógł wszcząć postępowanie z urzędu. Skoro jednak organ I instancji przeprowadził postępowanie na wniosek strony i w tym zakresie, to organ II instancji nie mógł wyjść poza granice sprawy. Niezasadne jest także stanowisko Sądu, że stwierdzenie nieważności nie zostało poprzedzone analizą stanu faktycznego pod kątem przesłanek nieważności. Zostało wszak wykazane, że decyzja Prezydenta Wrocławia z [...] stycznia 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, albowiem inwestycja nie nosiła cech tymczasowości w rozumieniu art. 3 pkt 5 prawa budowlanego.

Rozważono także wagę stwierdzonych naruszeń i ich skutek, wskazując że stanowi go w konsekwencji obowiązek dokonania rozbiórki, co jest skutkiem dotkliwym i nie usprawiedliwionym. Rezultatem częściowego stwierdzenia nieważności nie jest pozostawienie w obrocie decyzji naruszającej prawo, prawidłowość pozwolenia w pozostałym zakresie może być zbadana w odrębnym postępowaniu. GINB wydając decyzję poruszał się w dopuszczalnych granicach wykładni i nie naruszył prawa, wobec czego zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a nie jest uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej podał, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. pełnomocnik Wspólnoty wniósł o oddalenie obu skarg kasacyjnych i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie zgłoszony został w skardze W. K. zarzut nieważności postępowania, oparty na przesłance z art. 183 § 2 pkt 2, a dotyczący wadliwego umocowania pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu przed Sądem I instancji. Argumenty podane dla uzasadnienia tego zarzutu nie są jednak zasadne. Po pierwsze, wadliwe jest leżące u podstaw zarzutu założenie, że ze względu na przedmiot sprawy, wystąpienie ze skargą na decyzję mieści się w katalogu czynności określonych w art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali i ma charakter czynności przekraczającej zwykły zarząd. Niewątpliwie sprawa nie dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego i działania Wspólnoty nie mają na celu wyrażenia zgody na nadbudowę czy przebudowę nieruchomości wspólnej, czy też jej rozbiórkę.

Skutek faktyczny wynikający z wykonania rozbiórki ewentualnie uzasadnionej upływem czasu, na jaki udzielono pozwolenia na budowę, nie jest efektem jakiegokolwiek oświadczenia woli czy czynności dokonywanych przez Wspólnotę. Udział w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dla osoby trzeciej nie mieści się w katalogu czynności przekraczających zwykły zarząd, wobec czego w tym zakresie Zarząd Wspólnoty może działać samodzielnie, do udzielenia zaś pełnomocnictwa i wniesienia skargi nie była konieczna uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na te czynności. Zarzut naruszenia art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali nie znajduje zatem potwierdzenia. Wobec nie stwierdzenia żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych.

We wniesionych skargach powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez W. K. zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczą art. 7 k.p.a. w związku z art. 106 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy natomiast zakwalifikować jako odnoszący się do prawa materialnego, przepis ten wymaga bowiem sprecyzowania naruszeń określonych przepisów prawa i wykazania ich rażącego charakteru, odnosi się zatem do treści decyzji. Ponieważ w skardze naruszenie tego przepisu strona upatruje w "chybionej interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawa", możliwe jest rozpoznanie tego zarzutu w ramach badania naruszeń prawa materialnego.

Nie jest zasadne podnoszenie w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie przeprowadził dowodów w zakresie, w jakim powziął wątpliwości co do stanu faktycznego. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji wcale nie prowadzi do wniosku, że przyczyną uwzględnienia skargi były uchybienia w zakresie postępowania dowodowego i przyjęcie przez Sąd, że określone okoliczności faktyczne nie zostały udowodnione. Nie wykazano także, aby nierozpoznane zostały jakieś wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę. Za naruszony Sąd I instancji uznał przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co dwukrotnie w uzasadnieniu wyroku stwierdzono. Naruszenie to zaś uzasadniono brakiem dostatecznego rozważenia wagi ustalonych okoliczności dla dopuszczalności stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc, Sąd I instancji zakwestionował, aby w stwierdzonych okolicznościach faktycznych można było mówić o rażącym naruszeniu prawa w zakresie wskazanych przez organy przepisów prawa budowlanego.

Stanowisko Sądu odnosi się zatem do kwestii kwalifikacji prawnej stanu faktycznego i jako takie ma związek ze stosowaniem prawa materialnego i przesłanek nieważności decyzji. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie znajdował zatem zastosowania i nie mógł zostać naruszony. Nadto argumenty przytoczone w pkt V skardze kasacyjnej W. K. na uzasadnienie naruszenia art. 7 k.p.a. i 106 p.p.s.a również nie nawiązują do standardów procedury, ale z powołaniem się na zasady zdrowego rozsądku i względy ekonomiczne, skierowane są na wykazanie zasadności uznania, że kwestionowany warunek o tymczasowym charakterze inwestycji winien zostać usunięty z decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wymagały także przeprowadzenia dowodu kwestie własnościowe. Nie było kwestionowane, że objęte postępowaniem nadzwyczajnym pozwolenie na budowę dotyczyło lokalu w budynku nr [...] przy ul. [...] we Wrocławiu, który aktualnie stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej.

Zgłoszona na etapie skargi kasacyjnej teza, że stanowi on własność Skarbu Państwa i jest odrębnym od budynku lokalem nie może mieć znaczenia dla oceny wyroku Sądu I instancji, skoro legitymacja procesowa Wspólnoty nie została zakwestionowana.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej W. K. uzasadniony, sprowadza się zatem do tezy, że Sąd I instancji naruszył ten przepis poprzez zaniechanie wskazania, naruszenia jakich przepisów dopuściły się organy administracji. Tak sformułowany zarzut dotyczy treści uzasadnienia, regulowanej przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie może być skutecznie postawiony z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który określa jedną z podstaw uwzględnienia skargi. Dla swej skuteczności przepis naruszenie prawa procesowego winien również określać wpływ uchybienia na rozstrzygnięcie, czego w skardze kasacyjnej zabrakło. Co jednak najistotniejsze, zarzut ten nie jest trafny, albowiem jak wyżej wskazano, w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji dwukrotnie podał, że stwierdza naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzut naruszenia przepisów postępowania ogranicza się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę w sytuacji, gdy w ocenie Skarżącego organu winna ona podlegać oddaleniu. Zasadność tego zarzutu zależy zatem od uprzedniego rozpatrzenia zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Materialnoprawne zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisami art. 3 pkt 5 i art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowanego. Poza rozważaniami należy pozostawić natomiast ogólnie sformułowany w skardze kasacyjnej W. K. zarzut naruszenia art. 32-35 prawa budowlanego, poza jego postawieniem pozbawiony jest on jakiegokolwiek uzasadnienia i sprecyzowania, przez co nie spełnia wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego w obu skargach kasacyjnych wskazuje się, że nie jest uzasadnione stanowisko Sądu, zarzucające brak pogłębionej analizy kwalifikacji stanu faktycznego jako spełniającego przesłankę rażącego naruszenia prawa. Wychodząc z definicji tymczasowego obiektu budowlanego stwierdza się, że skoro dokonana rozbudowa nie spełnia żadnej z przesłanek tymczasowości obiektu, to zawarcie w pozwoleniu na budowę zastrzeżenia o tymczasowym charakterze obiektu i określenie daty końcowej jego użytkowania stanowi rażące naruszenie prawa. Takie rozumowanie jest jednak jedynie pozornie uzasadnione i pomija fakt, że postępowanie nie toczyło się w zwykłym trybie odwoławczym, ale miało charakter nadzwyczajny, co podkreślał Sąd I instancji. Zaś żądanie stwierdzenie nieważności decyzji dotyczyło jedynie fragmentu jej rozstrzygnięcia i prowadziło w konsekwencji do modyfikacji treści decyzji, i to o znaczącym charakterze.

Na tę właśnie okoliczność wskazywał Sąd I instancji w swoim wyroku, podając że stwierdzenie nieważności w części prowadzi do nowego stanu prawnego i wymaga rozważenie, czy stan ten jest zgodny z prawem.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie istnieje podstawa prawna do zawarcia w pozwoleniu na budowę postanowienia określającego czas użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego (art. 36 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego) czy określenia terminu rozbiórki obiektu tymczasowego (art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b prawa budowlanego), nie można zatem postawić zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej. Czym innym natomiast jest zasadność wydania takiej decyzji w określonym przypadku. Definicje tymczasowego obiektu budowlanego zawiera art. 3 pkt 5 prawa budowlanego, przy czym jedynie w przypadku obiektów pozbawionych trwałego połączenia z gruntem charakterystyka prowadzona jest z odwołaniem się do cech obiektu. W dwóch pozostałych przypadkach o tymczasowym charakterze decydują: przeznaczenie do czasowego użytkowania oraz zamiar przeniesienia w inne miejsce.

Jest oczywiste, że cechy te nie tkwią w samym obiekcie, ale zależą od inwestora lub okoliczności powstania. Rozstrzygnięcie w pozwoleniu na budowę o terminie użytkowania lub rozbiórki obiektu budowlanego stanowi bardzo istotny element decyzji, kształtujący pozycję stron postępowania w szczególny sposób i rodzący określone skutki pod postacią obowiązku rozbiórki po upływie terminu. Nie ulega wątpliwości, że pozycja prawna inwestora jest w takim przypadku diametralnie inna, niż w przypadku udzielenia pozwolenia bez wprowadzonego ograniczenia dla obiektu tymczasowego.

Co do zasady należy zgodzić się, że stwierdzenie nieważności możliwe jest zarówno w stosunku do całej decyzji, jak i w stosunku do jej części, mimo że wniosek taki nie wynika wprost z treści art. 156 § 1 k.p.a., w którym mowa o stwierdzeniu nieważności decyzji. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności w części została jednak przyjęta już w wyroku NSA z 21 stycznia 1988 r., sygn. IV SA 859/87 (ONSA 1990, nr 2-3, poz. 25). Jest ona jednak ograniczana pewnymi warunkami, w szczególności na uwagę zasługuje zastrzeżenie, że wady uzasadniające stwierdzenie nieważności winny odnosić się do takich elementów rozstrzygnięcia, którym można przypisać cechę samodzielności, decyzji częściowej, co w tym zakresie umożliwia stwierdzenie nieważności (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 703).

Rozstrzygnięcie o tymczasowym charakterze inwestycji nie ma charakteru decyzji częściowej, nie stanowi samodzielnego elementu pozwolenia na budowę, albowiem determinuje treść tego pozwolenia w szczególny sposób, zaś usunięcie tego warunku całkowicie zmienia pozwolenie i stan prawny nim ukształtowany. Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazywał, że nie jest możliwe uwzględnienie żądania stwierdzenia nieważności takiej decyzji jedynie w części, że należy ocenić sytuację całościowo, że wykreślenie warunku dotyczącego terminu tworzy nową sytuację prawną. W razie stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzeniem takim może być objęta cała tego rodzaju decyzja, co organy w niniejszej sprawie uznały za niedopuszczalne ze względu na związanie wnioskiem strony.

Natomiast stwierdzenie nieważności w części określającej tymczasowy charakter obiektów z względu na następczą weryfikację cech inwestycji i przyjęcie, że nie ma ona charakteru tymczasowego, nie jest dopuszczalne. Organ działając w trybie stwierdzenia nieważności nie bada przesłanek do wydania decyzji, ale rozstrzyga o jej zgodności z prawem i ewentualnie usuwa z obrotu prawnego decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, w tym rażącego naruszenia prawa. Skoro w tym trybie nadzwyczajnym nie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy, to poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w części nie można na nowo i w zupełnie inny sposób niż pierwotnie, ukształtować treści pozwolenia na budowę. Taka właśnie sytuacja powstała w wyniku decyzji wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności, co zasadnie zakwestionował Sąd I instancji, choć swoje stanowisko tylko częściowo prawidłowo uzasadnił. Zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 5 i art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 lit. b prawa budowlanego nie są zatem zasadne, a wniesiona skarga prawidłowo została uwzględniona, Sąd I instancji nie naruszył w ten sposób przepisów postępowania.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.