Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 215/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. O. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tczewie nakazał D. O. rozbiórkę wiaty gospodarczej znajdującej się na działce nr [...] przy ul. G. w G. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w grudniu 2008 r. została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę wiata o wymiarach 7,40 m x 8,00 m i wysokości 3,20 m, o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym. Wiata ma przeznaczenie gospodarcze i nie jest trwale związana z gruntem. Roboty budowlane związane z jej budową nie zostały zakończone. Organ wyjaśnił, iż w jego ocenie przedmiotowy obiekt budowlany nie zalicza się do obiektów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy - Prawo budowlane. Obiekty wymienione w tym przepisie są obiektami przeznaczonymi do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych oraz używane przy wykonywaniu robót budowlanych.
Obiekty te mają taki charakter najwcześniej z dniem uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że inwestor nie posiada prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej budynku spichlerza. Wiata jest zatem tymczasowym obiektem budowlanym, na budowę którego inwestor był zobowiązany uzyskać pozwolenie na budowę. Inwestor nie wywiązał się nadto z nałożonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. obowiązku, co powodowało zastosowanie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane i wyjaśnił, że w świetle tych przepisów budowa przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego na okres powyżej 120 dni wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Organ I instancji zasadnie zatem zastosował do tego obiektu procedurę określoną w art. 48 ustawy - Prawo budowlane i w związku z niewykonaniem przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji przywołał treść art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy - Prawo budowlane i stwierdził, że inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (adaptację) spichlerza. Inwestor rozpoczął roboty budowlane związane z adaptacją spichlerza przed zakończeniem postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, do którego zwrócił się z wnioskiem o pozwolenie na tę adaptację. Z tych też przyczyn budowa wiaty stanowiła samowolę budowlaną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi D.O. na tę decyzję uznał, że nie narusza ona prawa.
Sąd stwierdził, że stan faktyczny tej sprawy, wynikający z ustaleń organu I instancji i poczyniony na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, pozostawał bezsporny. Opis obiektu budowlanego, jego lokalizacja, data budowy i stan własności nie budził wątpliwości, a przedstawione elementy stanu faktycznego nie były przez stronę skarżącą kwestionowane. Podczas oględzin wiaty przeprowadzonych w dniu 1 kwietnia 2009 r. (k. 7 akt administracyjnych) skarżący sam przyznał, iż przedmiotową wiatę (obiekt budowlany o wymiarach 7,4 m na 8 m) wybudował w grudniu 2008 r. bez pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu I instancji zarzuty skarżącego zmierzające do zakwalifikowania spornej wiaty jako obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych, położonego na terenie budowy, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy - Prawo budowlane nie są zasadne. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona została budowa obiektów czasowo służących prowadzeniu innych robót budowlanych. Jak wynika zaś z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, co do zasady roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
Oznacza to, że warunkiem zakwalifikowania przedmiotowego obiektu budowlanego jako obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy - Prawo budowlane jest legitymowanie się przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę lub dokonanie skutecznego zgłoszenia w odniesieniu do innych robót budowlanych, przy prowadzeniu których taki obiekt miałby być użytkowany. Skarżący nie legitymował się tego rodzaju pozwoleniem na budowę ani skutecznie dokonanym zgłoszeniem dotyczącym innych robót budowlanych. Podnosił jedynie, że przedmiotowa wiata służy do przechowywania materiałów budowlanych używanych na potrzeby adaptacji budynku sąsiedniego spichlerza.
Skarżący wniósł o udzielenie mu pozwolenia na adaptację budynku spichlerza, jednak do dnia wydania zaskarżonej decyzji takiego pozwolenia nie uzyskał. Pomimo tego rozpoczął roboty budowlane związane z budową przedmiotowej wiaty.
Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, że manifestacją związku funkcjonalnego między realizacją przedmiotowego obiektu a robotami budowlanymi, którym obiekt ten miałby służyć było wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na adaptację – budowę wiaty. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym dla legalnego wybudowania obiektu wystarcza jedynie złożenie wniosku o pozwolenie na jego budowę dotyczącego innych robót budowlanych, na których potrzeby taki obiekt miałby być użytkowany. Prowadziłoby to do niedającej się pogodzić z przepisami ustawy - Prawo budowlane sytuacji, w której dopuszczalnym byłoby sytuowanie różnego rodzaju obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, w czasie gdy uzyskanie pozwolenia na budowę dla innych robót budowlanych nie byłoby jeszcze przesądzone.
Sąd wskazał, że z art. 41 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane wynika, iż rozpoczęcie budowy, które następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, może nastąpić jedynie na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Przepis art. 41 ust. 3 pkt 3 cytowanej ustawy stanowi zaś, iż pracami przygotowawczymi są m. in. zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów. W ocenie Sądu I instancji, organy słusznie przyjęły, że do czasu uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania skutecznego zgłoszenia robót związanych z adaptacją spichlerza, nie był on uprawniony do zgodnego z prawem wybudowania obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy - Prawo budowlane, który miałby służyć prowadzeniu robót budowlanych objętych takim pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 17 marca 1999 roku, sygn. akt SA/Bk 1672/97, LexPolonica nr 344350; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Gl 64/08, LexPolonica nr 2081707).
Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, iż wybudowany przez skarżącego w 2008 r. obiekt budowlany (wiatę) należało zakwalifikować do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem tymczasowy obiekt budowlany jest to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty, tak więc wiata, zbliżona swym charakterem do kiosku, czy też pawilonu, powinna w okolicznościach niniejszej sprawy zostać zakwalifikowana jako tymczasowy obiekt budowlany.
Cecha tymczasowości przedmiotowej wiaty wynikała nadto z twierdzeń skarżącego, który podkreślał, że wiata ma służyć wyłącznie czasowemu wykorzystaniu na potrzeby składowania materiałów niezbędnych przy adaptacji sąsiedniego budynku spichlerza.
Budowa przedmiotowego obiektu budowlanego wymagała zatem pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane. Ten ostatni przepis stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Oznacza to, że usytuowanie przedmiotowej wiaty nietrwale połączonej z gruntem, na okres dłuższy niż 120 dni (w niniejszej sprawie 2 lata liczone do dnia wydania zaskarżonej decyzji), nie podlega wyjątkowi przewidzianemu w przytoczonym wyżej przepisie, a tym samym wymagało pozwolenia na budowę.
Sąd powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 25 lipca 2008 r., II SA/Po 121/08 (Lex nr 510201), iż tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, jednak nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach sprawy organy zasadnie przyjęły jako materialnoprawną podstawę nakazu rozbiórki przepisy art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane. Sąd wskazał, że nakaz rozbiórki orzeczony decyzją organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r. poprzedzony został postanowieniem tego organu z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Trafnie przy tym organ I instancji, badając zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązywał skarżącego jedynie do przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ dla terenu, na którym usytuowany został przedmiotowy obiekt budowlany, obowiązuje "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru S. M., W. Z., P. w miejscowości G. jako planowanego obszaru przestrzeni publicznej" uchwalony uchwalą Rady Miejskiej w G. z dnia 26 kwietnia 2007 roku, nr VII/69/07 (Dz. Urz.
Woj. Pom. nr 111, poz. 1822). Termin dla złożenia dokumentów opisanych w ww. postanowieniu (3 miesiące), zdaniem Sądu, pozwalał skarżącemu na podjęcie czynności mających na celu należyte wykonanie nałożonych nań obowiązków. Z uwagi na okoliczność, iż strona nie wypełniła obowiązków nałożonych opisanym powyżej postanowieniem organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r., organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu. Prawidłowe były bowiem ustalenia organów co do kategorii obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce, zaś warunki legalizacji nie zostały przez skarżącego spełnione. Uzasadniało to, w świetle przepisu art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, orzeczenie nakazu rozbiórki.
Sąd wyjaśnił skarżącemu, iż przepisy art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlanego nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczą one prowadzenia robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części albo wykonanych w innych okolicznościach niż wymienione w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł D. O., opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 48 ust. 1 tej ustawy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że - wbrew stanowisku Sądu I instancji – przepis art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego nie precyzuje, iż obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych można wybudować dopiero w trakcie prowadzenia robót, na które wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę. Ustawodawca użył w tym przepisie sformułowania "przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych". W przepisie tym chodzi więc o funkcjonalny (przeznaczenie), a nie formalny (pozwolenie na budowę) związek obiektu tymczasowego z prowadzeniem prac budowlanych. Istotne jest, aby obiekt ten był przeznaczony do realizacji konkretnych robót budowlanych, które już są prowadzone lub istnieją przesłanki, że będą prowadzone w przyszłości. Zatem organy budowlane mogły zmienić kwalifikację tego obiektu jedynie po stwierdzeniu braku funkcjonalnego związku obiektu z budową.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nietrafny jest zarzut błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że budowa obiektów czasowo służących prowadzeniu innych robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę pod warunkiem, że te roboty budowlane prowadzone są zgodnie z prawem. Rację ma strona skarżąca, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego nie precyzuje, iż obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych można wybudować dopiero w trakcie prowadzenia robót, na które wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę.
Jednak wykładni tego przepisu nie można ograniczać jedynie do wykładni językowej, lecz należy sięgnąć również do wykładni systemowej, uwzględniając treść innych przepisów ustawy – Prawo budowlane. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, co do zasady roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 41 ust. 1 rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy (art. 41 ust. 2). Skoro art. 41 ust. 2 pkt 3 do prac przygotowawczych zalicza zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, to tym samym budowa takich obiektów nie może nastąpić przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych, którym te obiekty mają służyć.
Należy zgodzić się ze skarżącym, że istotny jest związek funkcjonalny pomiędzy prowadzonymi robotami budowlanymi a obiektem tymczasowym. Z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego wynika, że obiekt tymczasowy powinien być przeznaczony do użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i obiekt ten musi być położony na terenie budowy. Nie oznacza to jednak, że warunkiem wybudowania obiektu tymczasowego jest wyłącznie prowadzenie robót budowlanych, niezależnie od tego czy są one prowadzone legalnie. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że prowadziłoby to do niedającej się pogodzić z przepisami ustawy - Prawo budowlane sytuacji, w której dopuszczalnym byłoby sytuowanie różnego rodzaju obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, w czasie gdy uzyskanie pozwolenia na budowę dla innych robót budowlanych nie byłoby jeszcze przesądzone.
Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2006 r., II OSK 722/05 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), stwierdzając, że usytuowanie obiektu tymczasowego przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję o pozwoleniu na budowę "trwałego" obiektu nie pozwala zaliczyć obiektu tymczasowego do obiektów objętych zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o jakich mowa art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. O możliwości zaliczenia obiektu tymczasowego do obiektów w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie może decydować tylko i wyłącznie zamiar przyszłego wykorzystania tego obiektu przy wykonywaniu robót budowlanych przy innym obiekcie budowlanym.
Skoro w tej sprawie skarżący złożył wniosek o pozwolenie na adaptację spichlerza na pokoje gościnne w dniu 8 września 2008 r., a wiatę gospodarczą mającą służyć do przechowywania materiałów budowlanych wybudował w grudniu 2008 r., jeszcze przed zakończeniem postępowania w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w spichlerzu, to przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany nie może być zaliczony się do obiektów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy - Prawo budowlane. Budowa tego obiektu budowlanego wymagała zatem pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane.
W związku z powyższym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie zastosowanie ma art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, na podstawie którego organy nadzoru budowlanego orzekły o rozbiórce przedmiotowej wiaty. Skarżący miał możliwość legalizacji tej samowoli budowlanej, gdyż nakaz rozbiórki został poprzedzony postanowieniem organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, w którym ustalono warunki legalizacji tej samowoli. Warunki te nie zostały przez skarżącego spełnione. Zatem niezasadny jest zarzut błędnego zastosowania w tej sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.