Uzasadnienie
II OSK 215 / 06
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
po rozpoznaniu skargi I. F. i R. F. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r., którą to decyzją uchylono decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2003 r. i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ odwoławczy rozpoznający sprawę na skutek odwołania wniesionego przez małżonków R. i I. P. – współwłaścicieli nieruchomości, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę garażu z podjazdem i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Wojewoda Lubuski w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, iż R. F. rozpoczął roboty budowlane bez wymaganej ostatecznej decyzji pozwalającej na ich wykonanie, wobec czego w myśl art. 32 ust 4a i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę nie powinno zostać wydane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę I. i R. F. na powyższą decyzję stwierdził, że zarzuty skargi są wprawdzie nieuzasadnione, jednakże Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego, dopatrzył się w przedmiotowej sprawie uchybień organu odwoławczego w interpretacji przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż R. F. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę garażu z podjazdem od strony ul. N. na działkach nr 148 i 160/4 w G. złożył w dniu 15 października 2003 r. wraz z dwoma odrębnymi projektami budowlanymi dotyczącymi garażu jednostanowiskowego oraz zjazdu z drogi powiatowej na dz. Nr 148 przy ul. N. w G. Równocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadził z udziałem R. F. postępowanie w sprawie realizacji bez uzyskania wymaganego przepisami ustawy prawo budowlane pozwolenia na budowę robót budowlanych związanych z budową muru oporowego na nieruchomości oznaczonej nr ewidencji gruntów 148 w G. przy ul. N. Starosta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. F. pozwolenia na budowę garażu z podjazdem od strony ul. N. na działkach nr 148 i 160/4 przy ul. N. w G., wg załączonych do wniosku projektów.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji Wojewoda Lubuski słusznie uznał, że wskazana wyżej decyzja jest wadliwa, gdyż R. F. rozpoczął przed jej wydaniem wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonaniu ławy fundamentowej pod mur oporowy lub cokół pod ogrodzenie, po uprzedniej niwelacji terenu i rozbiórce ogrodzenia, czym naruszył przepis art. 28 Prawa budowlanego.
Powyższa okoliczność była bezsporna, gdyż także w skardze do sądu administracyjnego skarżący przyznali, że ich błędem było rozpoczęcie prac przygotowawczych bez stosownych pozwoleń czy też formalnych uzgodnień.
W tak ustalonym stanie faktycznym, Wojewoda Lubuski orzekając w trybie odwoławczym, zastosował prawidłową normę prawną i na podstawie przepisu art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zasadnie w ocenie Sądu przyjął, że nie było podstaw do wydania przez Starostę K. pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, co do obiektu budowlanego, którego budowę (chociażby prace przygotowawcze) inwestor rozpoczął przed wydaniem tego pozwolenia.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja narusza jednakże przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.
Przedmiotowe zamierzenie budowlane, jak wynika między innymi z decyzji organu pierwszej instancji składa się z dwóch obiektów budowlanych tj. garażu oraz podjazdu.
W związku z powyższym organ odwoławczy przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie winien dążyć nie tylko do ustalenia czy skarżący dopuścił się samowoli budowlanej lecz również zobowiązany był wyjaśnić czy podjęte samowolne prace dotyczyły realizacji obydwu obiektów, czy tylko jednego z nich. W takiej bowiem sytuacji brak byłoby podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w całości, a jedynie w części dotyczącej konkretnego obiektu.
Okoliczności powyższe, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zostały należycie wyjaśnione, a także z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 Kpa rozważone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego przez organ drugiej instancji, wobec spełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), stanowi przesłankę uwzględnienia skargi i uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubuski, zaskarżając go w całości i opierając ją na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - przez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, a w szczególności wskutek przyjęcia, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty organ odwoławczy wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż inwestor jednym wnioskiem wystąpił o pozwolenie na budowę garażu z podjazdem, otrzymał jedną decyzję, którą zakończono postępowanie. Wobec faktu, że inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie tej decyzji, zanim stała się ona ostateczna, a zatem, postępowanie zakończone tą decyzją stało się bezprzedmiotowe i winno być umorzone, ponieważ inwestor przystąpił do realizowania robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.). Zdaniem strony wnoszącej kasację, postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek o pozwolenie na budowę kilku obiektów budowlanych nie można podzielić na części, które dotyczyłyby poszczególnych obiektów. Przedmiotem takiego postępowania jest bowiem całe przedsięwzięcie objęte wnioskiem, o treści którego zdecydował inwestor.
W przedmiotowej sprawie, w sytuacji, gdy niespornie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji, organ odwoławczy obowiązany był, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić decyzję organu I instancji w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.
Organ odwoławczy, w ocenie autora kasacji, nie mógł natomiast uchylić decyzji w części i również w części umorzyć postępowanie I instancji.
Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że organ odwoławczy dopuścił się istotnych naruszeń przepisów o postępowaniu administracyjnym, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności przepisów art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem strony wnoszącej kasację ustalenia dokonane przez organ odwoławczy były wystarczające i niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż rozważania dotyczące, jakiej części planowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego (garażu, czy podjazdu) dotyczyły samowolnie podjęte prace, nie mogły wpłynąć na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej P.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 P.p.s.a. mogą stanowić: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, iż pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, mimo iż zdaniem strony wnoszącej kasację postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, a w szczególności wskutek przyjęcia, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Istota przy tym zarzutu wniesionej kasacji sprowadza się do stwierdzenia, iż skoro całe przedsięwzięcie objęte było jednym wnioskiem, to organ odwoławczy uwzględniając treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógł uchylić decyzji w części i również w części umorzyć postępowanie organu I instancji.
Ten pogląd organu odwoławczego uznać trzeba za błędny w warunkach przedmiotowej sprawy, bowiem dotyczącej realizacji dwóch obiektów t.j. garażu oraz podjazdu, dla których to obiektów złożono dwa odrębne projekty budowlane.
Wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej dopuszczalne jest zawarcie w decyzji postanowień obejmujących pozwolenie na budowę tylko w odniesieniu do jednego z obiektów objętych wnioskiem. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) przewiduje bowiem możliwość w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, wydania pozwolenie na budowę w odniesieniu do wybranego tylko obiektu, po spełnieniu przez inwestora określonych oczywiście warunków.
Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż organ odwoławczy przeprowadzając postępowanie wyjaśniające winien ustalić czy zamierzenia inwestycyjne jakimi jest garaż oraz podjazd są w budowie, czy też zostały wybudowane, przy czym te ustalenia winny dotyczyć każdego obiektu odrębnie. Złożony charakter planowanego zamierzenia budowlanego (garaż wraz z podjazdem) powoduje konieczność ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości czy podjęte przez inwestora samowolne prace dotyczyły realizacji obydwu obiektów, czy tylko jednego z nich. Tych ustaleń w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie ma, a zważywszy na konsekwencje takiej decyzji dla inwestora, koniecznym jest dokonanie wyjaśnień w zakresie wskazanym przez Sąd pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.