Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2150/17

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2017 r., którym oddalono skargę w/w na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy linii sieci elektroenergetycznej.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sanoku wszczął postępowanie w sprawie legalności postawienia na nieruchomości położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność [...], linii elektroenergetycznej niskiego napięcia. W toku postępowania ustalono, że jest on właścicielem przedmiotowej nieruchomości od 1976 r., a od 1971 r. był jej użytkownikiem. Natomiast Rzeszowskie Zakłady Energetyczne Spółka Akcyjna Rejon Elektryczny Krosno poinformowała w formie pisemnej, iż w 1975 r. dokonano częściowej wymiany słupów drewnianych na żelbetonowe linii Nn przebiegającej przez wieś [...], wybudowanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 1950 r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli (Dz. U. z 1954 r., Nr 32, poz. 135 ze zm.) i wymiana ta objęła między innymi słup na działce skarżącego.

W oparciu o te wyjaśnienia decyzją z [...] grudnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sanoku umorzył postępowanie w sprawie wybudowania słupa elektrycznego na działce o nr [...] położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność skarżącego, jako bezprzedmiotowe. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ

II instancji stwierdził, że wymiana słupa elektrycznego drewnianego na żelbetowy, która miała miejsce w 1975 r. nie miała charakteru budowy nowej linii lecz stanowiła prace remontowe polepszające stan techniczny istniejącej już od 1950 r. linii elektroenergetycznej.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt SA/Rz 535/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi [...] uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sanoku z dnia 28 grudnia 2001 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie neguje co do zasady poglądu organów, iż roboty budowlane polegające na wymianie słupów drewnianych, stanowiących część obiektu budowlanego jakim jest linia elektroenergetyczna, na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie nastąpiła zmiana przebiegu trasy owej linii mogą być zakwalifikowane jako remont w oparciu o art. 3 pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i prace te nie wymagają pozwolenia na budowę. Dla przyjęcia, że sporne roboty są remontem niezbędne jest jednak ustalenie, w jakim czasie roboty te zostały wykonane i jakie w tym okresie obowiązywały przepisy prawa budowalnego oraz jaki charakter miały: remontu czy też stanowiły, jak twierdzi skarżący, wykonanie nowej sieci. Wobec braku ustaleń w tym zakresie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadniało uchylenie jej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Rzeszowski Zakład Energetyczny S.A., zgadzając się z Sądem I instancji, że przedmiotowa sprawa nie została prawidłowo wyjaśniona.

Wykonując zalecenia Sądu, PINB w Sanoku przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające i wydał dnia [...] maja 2016 r. decyzję, którą umorzył postępowanie w sprawie legalności wybudowania słupa energetycznego nr [...]na działce o nr [...] położonej w [...], stanowiącej własność [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że słup nr [...] (poprzednio nr [...]) zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości [...] stanowi integralny element linii elektroenergetycznej niskiego napięcia w miejscowości [...] i został wybudowany samowolnie w 1975 r., bez wymaganego prawem pozwolenia. Jednocześnie stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku nie występują okoliczności wymienione w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., dające podstawę do wydania nakazu rozbiórki.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podał, że słup położony na jego działce wraz z odciągami powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, ponieważ utrudnia wjazd na jego posesję i położony jest na terenie, który nie jest przeznaczony pod tego typu zabudowę.

Decyzją noszącą datę [...] sierpnia 2016 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uchylił w całości decyzję organu I instancji i jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy linii elektroenergetycznej niskiego napięcia w części położonej na działce o nr [...] położonej w [...] stanowiącej własność skarżącego. Organ odwoławczy ustalił, że [...] jest właścicielem działki nr [...] od 1976 r., a od 1971 r. był jej użytkownikiem. Przedmiotowa linia sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia położona w części na działce nr ewid. [...] (w północno-zachodnim narożniku w/w działki), została wybudowana w drugiej połowie lat 50-tych ubiegłego wieku. W skład przedmiotowej linii niskiego napięcia wchodził drewniany słup położony na w/w działce. W 1975 r. Zakład Energetyczny w miejscowości Odrzechowa przeprowadził częściową wymianę drewnianych słupów na żelbetowe.

Wymiana obejmowała m.in. słup nr [...]położony na działce nr [...]. Słup nr [...] (obecnie nr [...]) został postawiony w odległości 0,36 m (mierząc w osiach) od drewnianego słupa, po którym pozostał odziomek. Zastosowano słup żelbetowy typu ŻN-10 - stosowane przy budowie i eksploatacji energetycznych i telekomunikacyjnych linii napowietrznych. Słup posiada odciąg, na którym podwieszone są cztery przewody przesyłowe. Od 1975 r. do dnia dzisiejszego stan faktyczny nie uległ zmianie. Organ odwoławczy stwierdził także, że właściciel przedmiotowej linii niskiego napięcia tj. PGE Dystrybucja S.A. (poprzednio Zakład Energetyczny S.A.) nie posiada dokumentów dotyczących jej legalności, ani dokumentów dotyczących jej realizacji. Zmiana przebiegu części linii energetycznej doprowadziła zdaniem organu do zmiany stanu pierwotnego, a nie jego odtworzenia. Z akt sprawy wynikało, że nowy słup nr [...]nie został posadowiony w miejscu pierwotnego, lecz w niewielkiej odległości od pierwotnego, drewnianego słupa.

Słusznie, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w oparciu o te ustalenia uznał, że doszło do budowy linii sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia położonej w części na działce nr ewid. [...] (budowy słupa nr [...]), na co wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Dokonując analizy oceny legalności budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa według porządku chronologicznego, tj. ustawę z dnia 28 czerwca 1950 r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli, która obowiązywała od 6 lipca 1950 r. do 5 grudnia 1957 r., ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późń. zm.), która obowiązywała od 13 sierpnia 1961 r. do 28 lutego 1975 r. i obowiązującą od 1 marca 1975 r. do 1 stycznia 1995 r. ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz wydane w oparciu o powyższe ustawy przepisy wykonawcze.

Dokonując analizy konkretnych przepisów zawartych we wskazanych wyżej aktach prawnych, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w dacie budowy linii sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia położonej w części na działce nr ewid. [...] inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę, a jego brak kwalifikował się jako samowola budowlana. Zaznaczył, że nie ma przy tym znaczenia czy było to przed 28 lutego 1975 r. czy po, gdyż obie w/w ustawy z 1974 r. i 1994 r. nakazywały uzyskanie pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia.

Dalej wskazał, że do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a których budowę zakończono przed dniem 1 stycznia 1995 r., na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosowanie mają wyłącznie przepisy art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Oznacza to, że w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu w oparciu o art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Zatem prawidłowo organ I instancji rozpatrywał sprawę legalności budowy obiektu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Dalej organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą sytuacje określone w art. 37 ust. 1 w/w ustawy z 1974 r. uzasadniające nakazanie rozbiórki spornej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia w części zlokalizowanej na działce, stanowiącej własność skarżącego. Stwierdził, że dla działki nr [...] w [...], nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak w/w działka w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Zarszyn zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr IV/10/93 z dnia 14.04.1993 r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Krośnieńskiego Nr 11 z dnia 11.06.1993 r. pod poz. 84 - była przeznaczona pod tego typu zabudowę. Z wypisu i wyrysu w/w planu wynika, że działka nr [...], przez którą przebiega sporna linia elektroenergetyczna niskiego napięcia, leżała w kompleksie terenów oznaczonych symbolem "MRJ"(ok 10%) i "R" (ok 90%).

Pod symbolem "R" oznaczono teren strefy rolno-osadniczej. Na terenie strefy rolno-osadniczej mogą być budowane linie i urządzenia technicznej obsługi terenu, np. linie energetyczne, gazociągi, wodociągi, ropociągi i kanalizacja. Po zakończeniu budowy takich inwestycji zgodnie z postanowieniami planu miejscowego teren powinien być zrekultywowany. Brak jest zatem zdaniem organu podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.. Nie zachodzi również, w ocenie organu odwoławczego, okoliczność z art. 37 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, gdyż przedmiotowy obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi ani mienia, ani też pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Za powyższym przemawia zarówno treść oceny stanu technicznego spornej linii, karty oględzin linii, protokołu rozprawy administracyjnej, podczas której stwierdzono, że przedmiotowy obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, czy też pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W tym stanie rzeczy organ lI instancji zgodził się z organem I instancji, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, modyfikując jedynie treść sentencji decyzji.

W miejsce oznaczenia przedmiotu sprawy: "legalność wybudowania słupa energetycznego nr [...] (obecnie nr [...]) w miejscowości Odrzechowa na działce nr [...] własności [...]" wpisał: "legalność budowy linii sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia w części położonej na działce nr [...], stanowiącej własność [...]".

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i nakazanie przymusowej rozbiórki słupa elektroenergetycznego. Wskazał, że z akt sprawy, jak również z uzasadnienia decyzji wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganych prawem dokumentów, a w związku z tym istnieją pełne podstawy do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. Podkreślił, że przedmiotowy obiekt powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r. oddalił skargę, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, jako obowiązek nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu w drodze decyzji przez organ nadzoru budowlanego za działanie niezgodne z prawem, jest najdalej idącą sankcją administracyjną wynikającą z prawa budowlanego. Ponieważ orzeczenie rozbiórki rodzi nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki, dlatego też zasada legalizmu nie powinna być rozumiana w oderwaniu od zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, gdyż zarówno w interesie społecznym, jak i w słusznym interesie obywatela - inwestora leży, aby te dwie zasady były jednocześnie i łącznie uwzględniane przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa budowlanego. Co za tym idzie, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może być orzeczony dopiero wtedy, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.

Dalej Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie oraz doszły do właściwych wniosków o braku podstaw do orzeczenia rozbiórki linii elektroenergetycznej niskiego napięcia w części przebiegającej przez działkę skarżącego. Poza sporem jest, że budowa linii elektroenergetycznej niskiego napięcia wymagała pozwolenia na budowę zarówno pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1961 r., jak również z 1974 r. Mając na uwadze zastany stan, tj. istnienie od 1975 r. obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, organy prawidłowo zastosowały art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a których budowę zakończono przed 1 stycznia 1995 r. zastosowanie znajduje art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r., przytaczając następnie ich treść.

Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13). Jak wynika z prawidłowych ustaleń organów, dla działki nr 696 w Odrzechowej nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze znajdującego się w aktach wyrysu z ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zarszyn zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Zarszyn Nr XXI/57/82 z dnia 22 kwietnia 1982 r., aktualizowanego uchwałą Rady Gminy Nr XXll/77/87 z dnia 31 sierpnia 1987 r., wynika, że działka znajdowała się na terenie oznaczonym "41 MRj" i "02 R". Z kolei z wypisu do tego planu wynika, że tereny 41 MRj obejmują 10 % działki [...] i są to tereny zabudowane, budownictwo zagrodowe i mieszkaniowe, dopuszcza się budownictwo zagrodowe i mieszkaniowe w istniejących plombach, a pozostałe 90% to tereny 02R: adaptacja istniejących gruntów ornych bez prawa zabudowy.

Natomiast na podstawie wyrysu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Zarszyn zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Zarszynie z dnia 21 marca 1997 r., nr I/11/97 ustalono, że działka [...] znajduje się w obszarze terenów oznaczonych "MRj" - 10% i "R"- 90 %. Zgodnie zaś z wypisem z tego planu, na obszarze "MRj" projektuje się zabudowę zagrodową, dopuszcza się zabudowę jednorodzinną lub budowę budynków dwu lub kilku pokoleniowych, a obszar R nie został wyznaczony do zabudowy, ale dopuszczono możliwość istnienia lub uzupełniania dobrze prosperujących gospodarstw, możliwość budowy liniowych urządzeń technicznej obsługi terenu np. linii energetycznych, gazociągów, wodociągów, ropociągów i kanalizacji.

W świetle powyższych postanowień planu miejscowego prawidłowe było zdaniem Sądu I instancji stwierdzenie organów, że obowiązujący ogólny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Zarszyn dopuszczał istnienie na spornym terenie zabudowy linii elektroenergetycznej niskiego napięcia. Niczym niepoparte zarzuty skarżącego o sprzeczności obiektu budowlanego z przeznaczeniem terenu nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie nie wykazało również, by istnienie tego obiektu powodowało niebezpieczeństwo dla ludzi bądź mienia czy też pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powyższe ustalono na podstawie karty oględzin spornej linii elektroenergetycznej, protokołu oceny stanu technicznego z 2012 r., z których wynikało, że stan linii nadaje się do eksploatacji, jak również na podstawie oględzin przeprowadzonych podczas rozprawy administracyjnej w dniu 24 lipca 2014 r.

Skoro wyniki postępowania dowiodły, że nie ziściła się żadna z negatywnych przesłanek legalizacji sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia w części przebiegającej przez działkę skarżącego, Sąd I instancji uznał, że zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:
2. a) art. 37 pkt 1 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. poprzez przyjęcie, że linia sieci elektroenergetycznej na odcinku działki nr [...] jest posadowiona na terenach przeznaczonych pod zabudowę, gdy tymczasem działka ta jest oznaczona w planie miejscowym jako teren strefy rolno-osadniczej (90%) i zabudowy zagrodowej (10%), co zdaniem skarżącego wyklucza możliwość budowy na niej sieci elektroenergetycznej,
3. b) art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo budowlane z 1974 r., poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany posadowiony na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] nie powoduje pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia w sytuacji, gdy ogranicza on możliwość swobodnego wjazdu na nieruchomość,
4. 2) na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
5. a) art. 7 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wskutek braku szczegółowego opisu posadowienia obiektu budowlanego względem wjazdu na nieruchomość,
6. b) art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy poinformowania strony o okolicznościach faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a to o możliwości sporządzenia w własnym zakresie opinii technicznej, dotyczącej uniemożliwienia wjazdu na nieruchomość poprzez posadowienie słupa w ustalonym miejscu, wskutek czego strona skarżąca poniosła szkodę,
7. c) art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego tj. niedopuszczenia z urzędu dowodu w postaci opinii technicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji bezzasadnie stwierdził, że tereny oznaczone symbolami "MRJ" i "R" mogą być przeznaczone pod budowę urządzeń technicznej obsługi terenu w sytuacji gdy oznaczenia te jasno wskazują, że jest to zabudowa osadowa i rolno-osadnicza. Przyjęcie, że te tereny mogą być przeznaczone pod taką zabudowę zdaniem skarżącego nastąpiło bez żadnej podstawy prawnej. Tym samym zdaniem skarżącego został naruszony art. 37 pkt 1 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r., poprzez brak nakazania rozbiórki obiektu. Analogiczna sytuacja zachodzi odnośnie braku wszechstronnego rozważenia czy posadowiony na działce skarżącego obiekt budowlany powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia.

Skarżący w swoich pismach podnosił tę kwestię twierdząc, że obiekt ten znacznie utrudnia mu wjazd na posesję. Fakt ten jest podstawą do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 wskazanej i również podstawą do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

Ponadto skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż nie został w trakcie postępowania pouczony, że może on na tę okoliczność doręczyć prywatną opinię, która mogłaby potwierdzić jego twierdzenia dotyczące pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, co pozbawiło go możliwości obrony jego praw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu, biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty kasacyjne zgłoszone w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem strony skarżącej kasacyjnie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. tj. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 oraz 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności.

Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

Odnosząc powyższe do sprawy stanowiącej przedmiot skargi kasacyjnej, podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie wyjaśniające, w pełni zrealizowały obowiązki na nie nałożone, a wynikające z w/w przepisów. W szczególności ustaliły wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a dotyczące daty budowy spornego fragmentu sieci elektroenergetycznej położonej na działce stanowiącej własność strony skarżącej oraz prac jakie podjęto przy realizacji tej inwestycji, co z kolei umożliwiło zakwalifikowanie tych prac jako budowy, a nie remontu, a w konsekwencji ustalenie, że na wykonanie tych robót budowlanych wymagane było uprzednie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zgromadzony materiał dowodowy pozwala również na ustalenie przebiegu tego fragmentu sieci elektroenergetycznej przez jego działkę, w tym położenie słupa energetycznego wraz z podciągiem.

Wynika to zarówno z dołączonej do akt sprawy administracyjnej kopii mapy zasadniczej, protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 24 lipca 2014 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sanoku z udziałem między innymi skarżącego, w którym przedstawiono położenie spornego słupa, opinii technicznej sporządzonej na potrzeby postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w Krośnie w sprawie I C 382/04 z powództwa [...]dołączonej do akt sprawy administracyjnej oraz złożonej do akt sprawy książki obiektu budowlanego. Skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie wiarygodności powyższych dokumentów, w oparciu o które organ poczynił w niniejszej sprawie ustalenia. Nadmienić należy, że ze wspomnianej dokumentacji można wyciągnąć wnioski dotyczące również wielkości działki stanowiącej własność skarżącego, jej wymiary (długość, szerokość), co umożliwiało wyciągnięcie wniosków dotyczących wpływu położenia spornego słupa na sposób korzystania z działki.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. wskazać należy, że nie nakłada on na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z treści art. 9 k.p.a. nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności (wyrok NSA z dnia z 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 1889/2018, LEX nr 2626719).

Obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej strona skarżąca była informowana o wszystkich podejmowanych przez organy czynnościach, pouczono ją o przysługujących jako stronie środkach odwoławczych od wydanych decyzji. Nadto wskazać należy, że ustaleń dotyczących przebiegu sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia przez działkę stanowiącą własność skarżącego dokonano w oparciu o wyżej wskazane dokumenty i była to jednocześnie dokumentacja wystarczająca do wyciagnięcia trafnych wniosków, co do ewentualnych utrudnień jaką może ona nieść dla skarżącego co do sposobu korzystania z nieruchomości, a także skali utrudnień z tym związanych. Do poczynienia w tym zakresie ustaleń nie jest wymagana specjalistyczna wiedza, a tym samym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, tak jak to podnosi w skardze kasacyjnej strona.

Czyni to niezasadnym zarówno zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 9 jak i art. 77 k.p.a. Wskazać należy, że strona nie wskazała w skardze kasacyjnej, jakie za pośrednictwem tego dowodu należałoby ustalić okoliczności wymagające wiedzy specjalistycznej, istotne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nadmienić nadto należy, że art. 77 k.p.a. posiada cztery jednostki redakcyjne (paragrafy), i obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjna było wskazać, które konkretnie zostały w trakcie postępowania przez organy naruszone.

Nie zasługuje również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 37 pkt 1 ust.1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. poprzez przyjęcie, że linia sieci elektroenergetycznej na odcinku działki nr 696 jest posadowiona na terenach przeznaczonych pod zabudowę, gdy tymczasem działka nr [...] jest oznaczona jako teren strefy rolno-osadniczej (90%) i zabudowy zagrodowej (10%), co zdaniem skarżącego wyklucza możliwość budowy na niej sieci elektroenergetycznej. Wskazać należy, że z ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego wynika, że zarówno w chwili budowy spornej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia, jak i w chwili wydawania kwestionowanych przez skarżącego decyzji, dla terenu obejmującego między innymi działkę skarżącego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki plan obowiązywał w latach 1982-2003. Zgodnie z postanowieniami tego planu, jak trafnie ustaliły organy nadzoru budowlanego w oparciu o przesłane przez Wójta Gminy Zarszyn wyrys i wyciąg z planu, działka skarżącego znajdowała się na terenach oznaczonym symbolem "MRj" - 10% i symbolem "R"- 90 %. Na obszarze "MRj" dopuszczono zabudowę zagrodową lub budowę budynków dwu lub kilku pokoleniowych, a obszar R nie został wyznaczony do zabudowy, ale dopuszczono możliwość budowy liniowych urządzeń technicznej obsługi terenu, np. linii energetycznych, gazociągów, wodociągów, ropociągów i kanalizacji.

Wskazać w tym miejscu należy, że budowa sieci energetycznych na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową nie jest sprzeczna z takim podstawowym przeznaczeniem danego obszaru, a wręcz zapewnia ona użytkowania tego terenu zgodnie z przeznaczeniem, jest ona nierozerwalnie związana z tego rodzaju zabudową.

Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi z zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia prawa materialnego związany z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 1974 r. prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie przez organy, że sporny fragment sieci elektroenergetycznej nie powoduje pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia w sytuacji, gdy ogranicza on możliwość swobodnego wjazdu na nieruchomość. Przesłanką zastosowania powołanego przepisu jest ustalenie, że samowolnie wybudowany obiekt budowlany (w niniejszej sprawie fragment sieci elektroenergetyczny o niskim napięciu) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Do wydania nakazu rozbiórki konieczne jest wykazanie, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie zrealizowanego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu.

Nie jest natomiast wystarczające ewentualne stwierdzenie pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tej sytuacji konieczne jest bowiem ustalenie, że przedmiotowe pogorszenie warunków ma charakter niedopuszczalny, a zatem znaczny, istotny w stopniu nie dającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa określającymi te warunki. W przedmiotowej sprawie organy takich okoliczności nie ustaliły. Nie stwierdzono, aby sporny obiekt powodował groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu ludzi. Przez cały okres funkcjonowania obiektu tj. od 1975 r. nie stwierdzono zdarzeń mogących potwierdzić zaistnienie takich okoliczności, jak również nie stwierdzono, aby został on zrealizowany z naruszeniem warunków technicznych mogących takie zagrożenie za sobą nieść. Podnoszona przez stronę w ramach tego zarzutu okoliczność, że usytuowanie słupa z odciągiem utrudnia wjazd na jego nieruchomość nie może być zakwalifikowane również jako przesłanka niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia.

Wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała faktów pozwalających przyjąć, iż przesłanka niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane została w niniejszej sprawie spełniona. Nie przedstawiono położenia słupa względem obecnie istniejącego wjazdu na nieruchomość. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby nawet zachodziła kolizja między wjazdem na nieruchomość skarżącego, z którego skarżący obecnie korzysta, a położeniem słupa elektrycznego.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.