Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 51/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd pierwszej instancji kontrolując powyższą decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia (...) listopada 2016 r., którą uchylił on decyzję Starosty L. z dnia (...) lipca 2016 r. i przekazał sprawę dotyczącą udzielenia J. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego (obory) oraz kolektora odprowadzającego gnojowicę do ponownego rozpatrzenia.
Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych zastrzeżeń do ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego. Po rozpatrzeniu odpowiadającego ustalonym warunkom zabudowy wniosku J. S. o pozwolenie na budowę, Starosta L. decyzją z dnia (...) lipca 2016 r. zatwierdził przedstawiony projekt budowlany i udzieliłł inwestorowi pozwolenia na budowę. Rozpatrujący odwołanie M. i B. S. od tej decyzji Wojewoda stwierdził przedwczesność decyzji Starosty z uwagi na rozbieżność wynikającą z porównania usytuowania projektowanego budynku z lokalizacją "budynku gospodarczego rozebranego", a tym samym brak należytego wywiązania się organu pierwszej instancji z wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) obowiązków weryfikacji projektu budowlanego w świetle ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd pierwszej instancji biorąc pod uwagę powyższe okoliczmości oraz wynikające z przytoczonych przepisów dopuszczalne przyczyny wzruszenia aktów organów administracji stwierdził, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd pierwszej instancji uznał za nieprawidłowe w rozpoznawanej sprawie zastosowanie przez Wojewodę Podkarpackiego normy z art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, co wynika z równie nieprawidłowej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i istotnych jej rozbieżności.
Wojewoda jako jedyną wadliwość decyzji organu pierwszej instancji podniósł brak dostatecznej weryfikacji projektu budowlanego względem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy odnoszących się do lokalizacji budynku projektowanego i rozebranego, które w sposób zasadniczy różnią się kształtem i wymiarami. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda stwierdzając niezgodność decyzji organu pierwszej instancji z przepisami postępowania oraz konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie powinien przede wszystkim wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
W ocenie Sądu Wojewoda zasadzie tej uchybił, ponieważ w żaden sposób nie ukierunkował organu pierwszej instancji co do postępowania w tym zakresie i czynności jakie w tej kwestii należy podjąć.
Nie mające związku z realizacją kryterium z art. 138 § 2 K.p.a., a wręcz pozostające z nim w sprzeczności Sąd uznał wskazanie przez Wojewodę wymogu rozważenia przez organ pierwszej instancji argumentacji zawartej w odwołaniu. Zdaniem Sądu taki sposób formułowania zaleceń zaprzecza zasadzie dwuinstancyjności postępowania, przenosząc ciężar rozpatrzenia sprawy na organ pierwszej instancji. Co do zasady postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie dwuinstancyjności, czyli organy poprzez dwuinstancyjną kontrolę tej samej sprawy mają sposobność do usunięcia wszelkich uchybień, a nie tylko na wybiórczą kontrolę zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że argumenty te powinny zostać wzięte pod uwagę w toku kontroli decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy i w przypadku ewentualnego uznania ich zasadności skutkujących koniecznością uchylenia tej decyzji, stanowić podstawę wytycznych łącznie ze wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Wojewody co do rozbieżności w zakresie lokalizacji budynku wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i projektu budowlanego jako przeszkody do jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę (a tym samym do uchylenia z tego powodu decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2016 r.).
Istotną kwestią, jaka wyłoniła się na tym tle był sposób interpretacji zawartego w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określenia "w miejscu". Na mapie stanowiącej załącznik do tej decyzji znajduje się zaprojektowany budynek gospodarczy, ale także oznaczony kontur fundamentów do likwidacji, który nie pokrywa się z lokalizacją projektowanego budynku. Precyzując – powierzchnie te pokrywają się w znacznej części, jednak pozostaje obszar starego budynku nie objęty nową zabudową, jak i część nowego budynku znajduje się na powierzchni do tej pory niezabudowanej. Dosłowne rozumienie określenia "w miejscu", jak zdaje się przyjmować Wojewoda, co oznacza lokalizację projektowanego budynku "w tym samym miejscu" czy "na tym samym miejscu" co budynek rozebrany, a więc realizację budynku o dokładnie takich samych rozmiarach i powierzchni jak istniejący.
Sąd pierwszej instancji analizując akta administracyjne niniejszej sprawy w tym załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami, nie stwierdził aby taki był zamiar inwestora.
W okolicznościach sprawy odnoszące się do lokalizacji zamierzonej inwestycji określenie "w miejscu" zawarte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może być interpretowane w oderwaniu od zawartych w niej ustaleń co do wielkości powierzchni zabudowy nowego budynku (200 - 240 m2), które w żaden sposób nie nawiązują do powierzchni budynku istniejącego wcześniej.
W motywach końcowych swojego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy błędnie ocenił wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji w zakresie rozbieżności między projektem budowlanym a decyzja o warunkach zabudowy, uznając z tej przyczyny decyzję Starosty o udzieleniu pozwolenia na budowę za przedwczesną.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
W skardze kasacyjnej strona skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niestosowaniu ww. przepisów co skutkowało brakiem uznania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowego stanowiska wyrażonego przez Wojewodę, który w swojej decyzji powołał się na niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy jako podstawy do wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji;
- 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 138 § 2 K.p.a. które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że organ administracyjny w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy organ ten spełnił wszystkie przesłanki objęte dyspozycją tego przepisu, które uzasadniały jego zastosowanie;
- 3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że organ administracyjny bezpodstawnie uznał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy organ administracyjny słusznie zwrócił uwagę na obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
- 4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie naruszeń przepisów postępowania i podstaw wydanego wyroku i tym samym niewyjaśnienie, czy ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wnikliwego rozpoznania sprawy, tj. brak zebrania w sposób wyczerpujący dowodów i rozpatrzenia sprawy oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, podczas gdy nie został on wyjaśniony i pozostaje niejasny, co wyraża się przede wszystkim w rozbieżnych informacjach w zakresie lokalizacji budynku gospodarczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sprawie dla obszaru obejmującego działki nr (...) i (...) w miejscowości Z. w dacie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym inwestor zobowiązany był przedłożyć także decyzję ustalającą warunki dla zamierzenia objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Taką decyzję inwestor przedłożył wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.
Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził brak niezgodności pomiędzy przedłożonym projektem budowlanym rozbudowy istniejącej zagrody polegającej na budowie budynku gospodarczego (obory) w miejscu rozebranego budynku gospodarczego z ostateczną decyzją z dnia (...) października 2015 r. nr (...) ustalającą warunki zabudowy dla przedsięwzięcia na działkach nr (...) i (...) obejmującego rozbudowę istniejącej zagrody poprzez budowę budynku gospodarczego (obory) w miejscu rozebranego budynku gospodarczego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie precyzuje miejsca posadowienia budynku gospodarczego (obory), a jedynie określa, że ma to być w miejscu rozebranego budynku. Ponadto decyzja ustalająca warunki zabudowy określa powierzchnię zabudowy jako przedział pomiędzy 200 m2 a 240 m2.
Skoro takie są ustalenia ww. decyzji z dnia (...) października 2015 r. nr (...) w zakresie lokalizacji projektowanego budynku gospodarczego (obory), to trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ustaliła projektowanego zamierzenia tylko do granic wyznaczonych fundamentami (obrysem) rozebranego budynku gospodarczego.
Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Sam zarzut jest nieprecyzyjnie zredagowany, ponieważ art. 35 ust. 1 ww. ustawy zawiera dalszych pięć punktów a strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, który z tych punktów został niewłaściwie zastosowany. Tym niemniej w uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, że w istocie strona skarżąca zarzuca niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie dokonał oceny zgodności projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty L. z (...) lipca 2016 r. nr (...) z decyzją Wójta Gminy S. z (...) października 2015 r. nr (...) ustalającą warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie na działkach nr (...) i (...) budynku gospodarczego (obory).
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że organ administracyjny w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 2 K.p.a. podczas gdy organ ten spełnił wszystkie przesłanki objęte dyspozycją tego przepisu, które uzasadniały jego zastosowanie.
Sąd pierwszej instancji przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treść art. 138 § 2 K.p.a. akcentując, że wprawdzie organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ale tylko wtedy, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skoro w tej sprawie Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że podstawową i w zasadzie jedyną okolicznością wymagającą ustalenia była ocena, czy znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany jest zgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy, to w okolicznościach tej sprawy takie sprawdzenie stanowił zakres co najwyżej uzupełniającego postępowania dowodowego organu drugiej instancji. Prawidłowa ocena organu pierwszej instancji co do zgodności projektu budowlanego z decyzją ustalającą warunki zabudowy została błędnie zinterpretowana przez organ odwoławczy, a to oznacza, że wbrew stanowisku Wojewody Podkarpackiego decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.
Nie jest zasadnym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. jako mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że organ administracyjny bezpodstawnie uznał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy organ administracyjny słusznie zwrócił uwagę na obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Jak wynika z decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia (...) listopada 2016 r. znak (...) jedyną przesłanką wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego była nietrafnie wskazana wątpliwość co do zgodności projektu budowlanego w zakresie posadowienia projektowanego budynku gospodarczego (obory) z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy obejmującej budowę przedmiotowej obory. W okolicznościach tej sprawy podniesiona przez organ odwoławczy wątpliwość co do tej zgodności nie mogła stanowić naruszenia przez organ pierwszej instancji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. cały materiał dowodowy został przez Starostę L. zebrany i rozpatrzony, w wyniku czego wydał organ w dniu (...) lipca 2016 r. decyzję nr (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę w zakresie rozbudowy istniejącej zagrody polegającej na budowie budynku gospodarczego (obory) w miejscu rozebranego budynku gospodarczego, budowie kolektora odprowadzającego gnojowicę do istniejącego zbiornika na działce nr (...).
Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wnikliwego rozpoznania sprawy, tj. brak zebrania w sposób wyczerpujący dowodów i rozpatrzenia sprawy oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, podczas gdy nie został on wyjaśniony i pozostaje niejasny, co wyraża się przede wszystkim w rozbieżnych informacjach w zakresie lokalizacji budynku gospodarczego.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie decyzja ustalającą warunki zabudowy nie precyzowała umiejscowienia projektowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie obory, a tym samym Sąd pierwszej instancji stwierdzając brak owej rozbieżności pomiędzy projektem budowlanym a decyzją ustalającą warunki zabudowy nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Powołane przepisy nakazują organom administracyjnym w toku postępowania administracyjnego przestrzegania praworządności oraz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy naruszył obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność dotycząca zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy z projektem budowlanym została udowodniona.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, czyli nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił na czym polega naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania i trafnie wskazał podstawy prawne wydanego wyroku.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.