Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2153/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 157/14 oddalił skargę A.E. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

A.E. (występujący w dotychczasowym postępowaniu jako S.X.), powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie oraz wniósł o zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 ppsa do merytorycznego załatwienia sprawy w określonym terminie od dnia doręczenia akt oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r., Nr 264, poz. 1573 ze zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 35 § 1 oraz art. 64 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania było uzasadnione. Wskazał, że chcąc zalegalizować swój pobyt w Polsce, wnioskiem z dnia 28 czerwca 2012 r. zwrócił się do Wojewody Pomorskiego o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na terytorium RP na czas oznaczony. Zdaniem skarżącego, spełnia on warunki stawiane przez ustawodawcę dla osób nielegalnie przebywających na terytorium RP, które chcą zalegalizować swój pobyt.

Wojewoda Pomorski rozpatrujący wniosek wezwał skarżącego w piśmie z dnia 13 lipca 2012 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku tj. do dostarczenia 4 fotografii oraz oryginału paszportu lub potwierdzonej urzędowo kopii tego dokumentu. Wskazał również, że zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie ma ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość.

W dniu 23 lipca 2012 r. skarżący osobiście stawił się w urzędzie i przedłożył kserokopię paszportu. Następnie w dniu 25 lipca 2012 r. złożył do akt sprawy poświadczoną za zgodność kserokopię rosyjskiego dokumentu prawa jazdy wraz z jego tłumaczeniem przysięgłym, zaświadczenie Konsulatu Generalnego Federacji Rosyjskiej oraz zaświadczenie [...] Komisariatu Policji. Z obu zaświadczeń wynikało, że wnioskodawca poinformował wystawiające je organy o utracie paszportu zagranicznego. O niemożliwości przedstawienia oryginału paszportu, o fakcie oczekiwania od kilku miesięcy na jego odesłanie z Wielkiej Brytanii oraz o powodach zaistnienia takiej sytuacji powiadomił również organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie.

Ponadto złożył pisemne wyjaśnienie, z którego wynikało, że postępowanie w sprawie wydania nowego paszportu trwa około 3 miesięcy, a w związku z powyższym, na skutek braku możliwości uzyskania dokumentu podróży w wyznaczonym przez organ terminie na uzupełnienie braków formalnych wniosku, przedstawia inny dokument potwierdzający jego tożsamość, a mianowicie prawo jazdy.

W piśmie z dnia 31 lipca 2012 r. Wojewoda Pomorski powiadomił pełnomocnika skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braku formalnego w postaci przedłożenia oryginału aktualnego dokumentu podróży lub potwierdzonej urzędowo kopii tego dokumentu. W ocenie organu administracji publicznej argumenty, jakie podniósł skarżący przedkładając inny dokument, nie spełniają przesłanek szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach.

W piśmie z dnia 10 września 2012 r. skarżący wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał zażalenie strony skarżącej za nieuzasadnione.

W swej skardze wniesionej do sądu administracyjnego skarżący zaznaczył, że w chwili składania wniosku oraz w terminie wyznaczonym na uzupełnienie jego braków formalnych nie posiadał ważnego dokumentu podróży i nie miał możliwości jego uzyskania. Wyjaśnił, że pomimo uzyskania informacji o odesłaniu paszportu z Wielkiej Brytanii i znacznego upływu czasu od tej chwili, paszport nie został mu doręczony, wobec czego doszedł do wniosku, że dokument musiał zostać zagubiony w trakcie przesyłki i zgłosił to zdarzenie w [...] Komisariacie Policji oraz w Konsulacie Generalnym Federacji Rosyjskiej.

W ocenie skarżącego nie może budzić wątpliwości fakt, że nie miał możliwości uzyskania w terminie 7 dni nowego paszportu. Skarżący stanął jednocześnie na stanowisku, że kwestia posiadania przez niego drugiego dokumentu podróży, o którym to fakcie organ wyższego stopnia dowiedział się w trakcie postępowania zażaleniowego, wykracza poza istotę przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Organ administracji publicznej zaznaczył, że fakt utraty dokumentu nie wyłączył możliwości uzyskania nowego dokumentu podróży, a jedynie w takim wypadku cudzoziemiec może przedłożyć inny dokument stwierdzający jego tożsamość. Podkreślił także, że w trakcie postępowania zażaleniowego organ I instancji miał informację i przekazał dodatkowe dokumenty, z których wynikało, że cudzoziemiec posiada równolegle drugi dokument podróży (paszport), którego także nie okazał organowi I instancji przy ubieganiu się o udzielenie mu zezwolenia na zamieszkanie.

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 28/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący starał się o zalegalizowanie pobytu w oparciu o art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach. Wskazana regulacja określa zasady zalegalizowania pobytu cudzoziemców, którzy przebywają nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co najmniej od dnia 20 grudnia 2007 r., których pobyt na tym terytorium w dniu wejścia w życie ustawy jest nielegalny. Zakreślony w ustawie abolicyjnej termin do złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony, zamykał się w okresie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

Warunki formalne wniosku o udzielenia zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony określał z kolei art. 60 ustawy o cudzoziemcach. Z treści tego przepisu wynika, że składając wniosek cudzoziemiec miał m.in. obowiązek przedstawienia ważnego dokumentu podróży (art. 60 ust. 5 ustawy). W ocenie Sądu z wymogu tego mógł wnioskodawcę zwolnić jedynie szczególnie uzasadniony przypadek tj. okoliczność, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania - w tej sytuacji może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość.

Sąd uznał, że w opisanym stanie faktycznym znajdował zastosowanie art. 64 § 2 kpa, zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych w terminie 7 dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skarżący nie przedłożył oryginału paszportu. Akta sprawy potwierdzają natomiast, że w wyznaczonym przez organ administracji terminie skarżący miał realną możliwość uzupełnienia braków formalnych wniosku. Skarżący nie kwestionuje, że poza dokumentem podróży, który utracił, posiadał także drugi paszport. Stoi jednak na stanowisku, że kwestia posiadania przez niego drugiego dokumentu podróży, o którym to fakcie organ wyższego stopnia dowiedział się w trakcie postępowania zażaleniowego, wykracza poza istotę przedmiotowej sprawy.

W ocenie Sądu, organ wzywając o uzupełnienie braków formalnych wniosku nie wie, jakimi dokumentami podróży faktycznie legitymuje się wnioskodawca i które z nich realnie posiada. Z treści art. 60 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach wynika natomiast, że osoba wnioskująca o wydanie zezwolenia na pobyt na czas oznaczony ma obowiązek przedstawić prowadzącemu postępowanie organowi jakikolwiek ważny dokument podróży. W przypadku posiadania dwóch paszportów, wybór w ich okazaniu należy zatem do wnioskodawcy. Jeżeli jeden z paszportów został utracony, oczywistym jest, że wnioskodawca winien okazać drugi dokument, ten, który w dalszym ciągu ma, bez możliwości powoływania się na zapis art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach.

Sąd uznał, że argument skarżącego, że posiadanie przez niego innego dokumentu podróży niż ten, którego utratę formalnie zgłosił, wykracza poza istotę przedmiotowej sprawy, dowodzi, że skarżący w chwili otrzymania wezwania posiadał ważny dokument podróży, którego nie okazał, pomimo nie budzącej wątpliwości treści art. 60 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach, a także pomimo wystosowanego do niego przez organ wezwania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik A.E. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że nie kwestionuje faktu, iż drugi paszport został skarżącemu wydany, jednakże nie miał możliwości posługiwania się drugim paszportem w okresie składania wniosku oraz w terminie przeznaczonym na usunięcie braków podania. Z powodu zaś utraty wysłanego wcześniej do Wielkiej Brytanii paszportu nr [...] przedstawił jego kopię, potwierdzając tym samym swoją tożsamość. Powyższe fakty nie zostały zakwestionowane przez organ ani uznane za niewiarygodne przez sąd I instancji. Jeżeli zaś chodzi o drugi paszport, którego rzekome posiadanie przez skarżącego, stanowiło przyczynę oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż znajdował się on wówczas w posiadaniu Konsulatu Republiki Czeskiej na terytorium Federacji Rosyjskiej.

W związku z brakiem sposobności do wylegitymowania się ważnym dokumentem podróży, skarżący, w celu wykazania swej tożsamości, przedstawił rosyjskie prawo jazdy, co winno okazać się wystarczające dla stwierdzenia jego tożsamości.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej A.E., wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 448/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji pominął szczególne i nietypowe reguły, jakie zostały przewidziane dla składania i rozpatrywania wniosków w oparciu o przepisy wymienionej ustawy. Tymczasem wskazane powyżej względy uzasadniają przyjęcie, by - w pewnych usprawiedliwionych sytuacjach - niewywiązanie się z obowiązku przedstawienia ważnego dokumentu podróży, ustanowionego w art. 60 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach, potraktować w sposób niezwykle ostrożny, uwzględniając w szczególności treść art. 60 ust. 6 ustawy, pozwalającego na przedstawienie innego dokumentu potwierdzającego tożsamość wnioskodawcy. Bezczynność organu wyrażająca się w pozostawieniu bez rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku winna zostać rozważona w kontekście rzeczywistej możliwości przedłożenia przez wnioskodawcę dokumentu podróży oraz ewentualnego zastosowania procedury określonej w art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach, celem rozpatrzenia złożonego wniosku.

Sąd I instancji nie wyjaśnił dostatecznie kwestii, czy fakt utraty przez cudzoziemca jednego dokumentu podróży oraz okoliczność wysłania drugiego dokumentu podróży do [...] w celu uzyskania wizy Schengen za pośrednictwem konsulatu Republiki Czeskiej, mógł przyczynić się do przyjęcia, że na dzień składania wniosku, jak również w wyznaczonym przez organ 7-dniowym terminie do uzupełnienia jego braków formalnych, wnioskodawca nie był w stanie sprostać wymogom określonym w art. 60 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji przeanalizował przedstawione przez cudzoziemca argumenty mające świadczyć o braku możliwości przedłożenia ważnego dokumentu podróży w zakreślonym przez organ terminie, celem rozważenia możliwości zastosowania trybu określonego w art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach i w tym kontekście ocenił, czy okoliczności sprawy uzasadniały pozostawienie bez rozpoznania wniosku S.X. o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP.

W piśmie z dnia 5 marca 2015 r. skarżący oświadczył, że zmienił w dniu [...] 2012 r. imię i nazwisko oraz imię ojca z S.X. na A.E.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 157/14 na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykonując wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powołanym wyroku sąd I instancji zobowiązał zarówno organ administracji, jak i skarżącego do przedłożenia wszelkich dokumentów mogących mieć znaczenie z punktu widzenia oceny, czy sytuacja skarżącego w miesiącu lipcu 2012 r. odpowiadała cechom szczególnie uzasadnionego przypadku, gdy cudzoziemiec nie ma ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, co powodowałoby możliwość skutecznego przedstawienia innego dokumentu potwierdzającego jego tożsamość (art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach).

Zdaniem sądu o tym, że w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w powołanym przepisie cudzoziemiec powinien w wyznaczonym mu terminie powiadomić organ administracji. Powiadomić powinien zwłaszcza o rzeczywiście istniejących przeszkodach uniemożliwiających przedłożenie ważnego dokumentu podróży. Informacja taka musi być wiarygodna, pełna i rzetelna.

Sąd podkreślił, że dopiero w skardze kasacyjnej od wyroku sądu I instancji, złożonej w styczniu 2014 r., a zatem w 1,5 roku po upływie wyznaczonego przez organ administracji terminu do złożenia ważnego dokumentu podróży, skarżący działając przez pełnomocnika poinformował, że przyczyną niezłożenia paszportu na żądanie organu było jego wysłanie do Rosji w celu uzyskania wizy Schengen. Twierdzenie to podtrzymał pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r., oświadczając, że skarżący swój ważny paszport wysłał do matki mieszkającej w [...] i posiadającej jego pełnomocnictwo notarialne - w celu wystąpienia do Agencji Wizowej w M. o skierowanie paszportu do Konsulatu Czeskiego w M. w celu uzyskania wizy. Wcześniej jednak skarżący twierdził, w swym własnoręcznym wyjaśnieniu (k-57 -58 akt administracyjnych), że paszport nie został mu zwrócony po tym jak wysłał go do Wielkiej Brytanii.

Skarżący w piśmie swym oświadczył, że już w kwietniu 2012 r. zaczął się niepokoić w związkiem z nieodesłaniem mu paszportu, a wreszcie [...] lipca 2012 r. zgłosił jego utratę na policji i w konsulacie rosyjskim.

W ocenie Sądu I instancji obie wersje wydarzeń pozostają ze sobą w rażącej sprzeczności. W skardze kasacyjnej wprawdzie pełnomocnik skarżącego twierdził, że z Wielkiej Brytanii nie otrzymał zwrotu paszportu o numerze [...] (być może chodziło o paszport [...]), ale z pisma Konsulatu Generalnego Federacji Rosyjskiej znajdującego się wśród dokumentów złożonych przez organ administracji wynika, że ustawodawstwo tego kraju zabrania posiadania dwóch ważnych paszportów, a zatem korzystanie przez skarżącego z paszportu o nr [...] jest nielegalne, w związku z wydaniem mu w dniu [...] 2011 r. paszportu [...] Skoro od czerwca 2011 r. skarżący nie miał prawa posługiwać się utraconym paszportem o nr [...] to zdumienie budzi - zdaniem Sądu I instancji - oczekiwanie na jego zwrot z Wielkiej Brytanii w kwietniu - czerwcu 2012 r.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ze znajdujących się w aktach sprawy kserokopii paszportu [...] wynika, że wiza Schengen została wydana S.X. [...] 2012 r. Pełnomocnik skarżącego zobowiązany został przez Sąd do złożenia dokumentów potwierdzających wysłanie i zwrot paszportu do Konsulatu Czech, lecz dokumentów takich nie złożył. Brak jest danych co do tego kiedy S.X. otrzymał zwrot paszportu z wizą z Konsulatu Republiki Czech. Pewna jest jedynie data wydania wizy - [...] 2012 r. oraz data rozpoczynająca okres ważności wizy to [...] 2012 r. Z pisma pełnomocnika skarżącego adw. W.S. z 19 września 2012 r. wynika, że [...] września 2012 r. odmówiono skarżącemu prawa wjazdu na teren Unii Europejskiej. Do pisma dołączono ksero wizy z paszportu [...]. W ocenie Sądu I instancji w dniu 6 września 2012 r. skarżący był z pewnością w posiadaniu ważnego paszportu z wizą Schengen wydaną przez konsulat czeski.

Datę 10 września 2012 r. nosi natomiast zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie (k-103,104 akt adm.). W zażaleniu tym, podobnie jak i w skardze do WSA w Warszawie na postanowienie z dnia [...] października 2012 r. i wreszcie w skardze inicjującej postępowanie w niniejszej sprawie nie ma informacji o opóźnieniu w zwrocie paszportu z Rosji (Konsulatu Czech w M. lub z [...]), ani w ogóle o wysłaniu tam tego paszportu. Przeciwnie mowa jest o "utracie dokumentu podróży". Trudno to pogodzić z faktem korzystania z takiego dokumentu przez skarżącego w dniu 6 września 2012 r.

Pełnomocnik skarżącego zobowiązany został w dniu 19 lipca 2012 r. (k-51 v akt adm.) przez organ administracji do złożenia w terminie 7 dni oryginału lub potwierdzonej urzędowo kopii paszportu. W terminie tym skarżący z nieznanych przyczyn nie tylko nie poinformował organu o wysłaniu paszportu do [...], czy do M., lecz przedstawił wersję zdarzeń związaną z wysłaniem paszportu w całkowicie odmiennym kierunku - a mianowicie do Wielkiej Brytanii.

Na marginesie Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że skarżący, jak wynika z jego oświadczenia (k-199 akt sprawy) zmienił w dniu [...] 2012 r. imię i nazwisko oraz imię ojca z S.X. na A.E. Poczynając od skargi wniesionej w dniu 16 marca 2013 r., poprzez skargę kasacyjną skarżący określany był zatem nieprawdziwymi danymi identyfikującymi jego tożsamość. Zdaniem Sądu tego rodzaju swoboda w posługiwaniu się przez skarżącego cudzoziemca danymi określającymi jego tożsamość musi spotkać się z dezaprobatą Sądu, zwłaszcza mając na względzie przedmiot postępowania.

Podsumowując Sąd stwierdził, że powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie na to, że informacje udzielane przez skarżącego organowi administracji w toku postępowania abolicyjnego - co do posiadania przez niego dokumentu podróży i możliwości posługiwania się nim nie były wiarygodne i rzetelne, a zatem słuszna była ocena organu administracji, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwalałby na przedstawienie przez skarżącego w procedurze abolicyjnej dokumentu innego niż dokument podróży, potwierdzającego jego tożsamość (art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, A.E. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I/ w granicach zakreślonych przez art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach w związku z art. 2 ust. 1 z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, z uwagi na to, iż wyjaśnienia przedstawione przez cudzoziemca w okresie biegu terminu do uzupełnienia podania (19-26 lipca 2012 r.) okazały się niepełne, podczas gdy udzielona wówczas przez samego skarżącego niepełna, ale uzupełniona dodatkowymi wyjaśnieniami w toku toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego informacja przedstawiająca sytuację skarżącego w powyższych dniach winna okazać się wystarczająca do uznania, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek;

II/ w granicach zakreślonych przez art. 174 pkt 2 ppsa:

1. a) naruszenie art. 64 § 2 kpa w związku z w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zalegalizowaniu pobytu w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa poprzez przyjęcie, iż zachodziły podstawy do pozostawienia wniosku skarżącego o zamieszkanie na czas oznaczony bez rozpoznania;
2. b) naruszenie art. 7 kpa oraz art. 77 kpa związku z art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zalegalizowaniu pobytu w związku z art. 106 § 3 z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), a także art. 190 ppsa poprzez zaniechanie obowiązku dogłębnego rozważenia i wyjaśnienia kwestii możliwości dysponowania przez cudzoziemca ważnym dokumentem podróży oraz arbitralne przyjęcie, iż cudzoziemiec dysponował ważnym dokumentem podróży w dniu składania wniosku o zamieszkanie na czas oznaczony oraz w terminie przewidzianym dla uzupełnienia jego braków - opierające się na nieuprawnionym wnioskowaniu z faktu posiadania paszportu przez cudzoziemca w dniu 6 września 2012 r., podczas gdy fakt, iż tego dnia cudzoziemiec był w posiadaniu paszportu nie oznacza, że znajdował się w jego posiadaniu w okresie biegu terminu do uzupełnienia podania (19-26 lipiec 2012 r.);
3. c) naruszenie art. 7 kpa oraz art. 77 kpa związku z art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zalegalizowaniu pobytu w związku z art. 106 § 3 z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), a także art. 190 ppsa poprzez zaniechanie obowiązku dogłębnego rozważenia i wyjaśnienia kwestii możliwości dysponowania przez cudzoziemca ważnym dokumentem podróży oraz arbitralne przyjęcie, iż cudzoziemiec dysponował ważnym dokumentem podróży w dniu składania wniosku o zamieszkanie na czas oznaczony oraz w terminie przewidzianym dla uzupełnienia jego braków, a opierające się na nieuprawnionym wnioskowaniu z faktu, iż w zażaleniu z dnia 10 września 2012 r. oraz w skardze inicjującej postępowanie w sprawie nie zostały przedstawione informacje o losach paszportu [...], podczas gdy brak tych wyjaśnień w ww. pismach wcale nie świadczy, że w okresie przewidzianym dla uzupełnienia braków wniosku cudzoziemiec był w posiadaniu paszportu o wskazanym numerze;
4. d) naruszenie art. 7 kpa oraz art. 77 kpa związku z art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zalegalizowaniu pobytu w związku z art. 106 § 3 z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), a także art. 190 ppsa poprzez zaniechanie obowiązku dogłębnego rozważenia i wyjaśnienia - w świetle pisma Konsulatu Generalnego Federacji Rosyjskiej w G. wskazującego na brak możliwości posiadania dwóch paszportów jednocześnie - który paszport cudzoziemca i kiedy utracił ważność lub też prawnie niemożliwym stało się posługiwanie się nimi arbitralne, nie poparte analizą prawa Federacji Rosyjskiej przyjęcie, iż to paszport [...] utracił ważność [...] 2011 r., podczas gdy ze wspomnianego pisma Konsulatu Generalnego Federacji Rosyjskiej w G. taki wniosek nie wynika;
5. e) naruszenie art. 7 kpa oraz art. 77 kpa związku z art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zalegalizowaniu pobytu w związku z art. 106 § 3 z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), a także art. 190 ppsa poprzez zaniechanie obowiązku dogłębnego rozważenia i wyjaśnienia kwestii możliwości dysponowania przez cudzoziemca ważnym dokumentem podróży, w szczególności poprzez brak zwrócenia się do Konsulatu Republiki Czeskiej w M. o wyjaśnienia, w jaki sposób paszport [...] trafił do tego konsulatu oraz kiedy i w jaki sposób został odebrany, co może pośrednio świadczyć o tym, kiedy cudzoziemiec wszedł lub mógł wejść w jego fizyczne posiadanie w okresie lipiec-sierpień 2012 r., tj. po otrzymaniu wizy Schengen;
6. f) naruszenie art. 35 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa poprzez niezałatwienie w terminie sprawy wniosku o udzielenie skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie;

ewentualnie

1. 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wszczęcia postępowania w sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia temu organowi akt sprawy oraz stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego opisał stan faktyczny i prawny sprawy oraz rozwinął wskazane zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Rozpoznawana skarga kasacyjna A.E. (poprzednio S.X.) nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zaskarżony wyrok został wydany w ramach związania na podstawie art. 190 ppsa wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 448/14, którym uchylono poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Gl 28/13 oddalający skargę S.X. na bezczynność Wojewody Pomorskiego polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na terytorium RP i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

Z wyroku tego, jak słusznie zauważono w motywach kwestionowanego orzeczenia, jednoznacznie wynika, że bezczynność organu winna być rozważona w kontekście rzeczywistej możliwości przedłożenia przez wnioskodawcę dokumentu podróży oraz ewentualnego zastosowania procedury określonej w art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach, celem rozpatrzenia złożonego wniosku.

Wykonując wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zobowiązał zarówno organ administracji, jak i skarżącego do przedłożenia wszelkich dokumentów mogących mieć znaczenie z punktu widzenia oceny, czy sytuacja skarżącego w lipcu 2012 r. odpowiadała cechom szczególnie uzasadnionego przypadku, gdy cudzoziemiec nie ma ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania.

Zasadniczą kwestią w sprawie były ustalenia faktyczne dotyczące możliwości dysponowania przez skarżącego dokumentem podróży na dzień składania wniosku, jak również w wyznaczonym przez organ administracji 7-dniowym terminie do uzupełnienia jego braków formalnych, bowiem mają one istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2011r. Nr 264, poz. 1573), który stosuje się w niniejszym postępowaniu z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191, poz. 1133).

Mianowicie, cudzoziemiec ma obowiązek przedłożyć stosowne dokumenty ubiegając się o tzw. abolicję wymienione w art. 60 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach, a w szczególności przedstawić ważny dokument podróży, czyli z reguły paszport. Przepis art. 60 ust. 6 ustawy przewiduje wyjątek od obowiązku przedłożenia dokumentu podróży, przy czym wymaga przedłożenia zamiast dokumentu podróży innego dokumentu potwierdzającego tożsamość. Stanowi, że w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość.

Przede wszystkim, podkreślić należy, że wymóg złożenia dokumentu podróży tworzy stan kompletności wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wraz z innymi dokumentami. Bezspornie zatem winien być zakwalifikowany jako brak formalny wynikający ze ściśle określonych przepisów. Jeżeli przepis obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Dopiero w szczególnie uzasadnionym przypadku cudzoziemiec może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość. Ta szczególna sytuacja może znaleźć zastosowanie wówczas gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i jednocześnie nie ma możliwości jego uzyskania. Konstrukcja art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach nakazuje przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, aby wykazać czy zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek czy też nie.

Niezasadne są wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach.

Ze stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że skarżący na kolejnych etapach postępowania administracyjnego podawał odmienne przyczyny uniemożliwiające przedłożenie ważnego dokumentu podróży. Skarżący we wstępnym etapie postępowania administracyjnego wskazał, że paszport (Nr [...]) nie został mu zwrócony po tym, jak wysłał go do Wielkiej Brytanii, dlatego w dniu [...] lipca 2012 r. zgłosił utratę paszportu na policji i w konsulacie rosyjskim (oświadczenie skarżącego k.57 akt administracyjnych). Taką argumentację skarżący przedstawiał również w zażaleniu na niezałatwienie sprawy w terminie, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia [...] października 2012 r. (zakończonej odrzuceniem skargi, sygn. akt IV SA/Wa 15/13) oraz w skardze na bezczynność inicjującej postępowanie w niniejszej sprawie.

Natomiast w styczniu 2014 r. (1,5 roku po upływie wyznaczonego przez organ administracji terminu do złożenia ważnego dokumentu podróży), skarżący wyjaśnił odmiennie, że przyczyną niezłożenia paszportu na żądanie organu administracji było wysłanie paszportu do Rosji, do matki mieszkającej w [...] i posiadającej jego pełnomocnictwo notarialne - w celu wystąpienia do Agencji Wizowej w M. o skierowanie paszportu do Konsulatu Czeskiego w M. w celu uzyskania wizy Schengen.

Jednocześnie z akt sprawy wynika, skarżący był w posiadaniu również innego paszportu Nr [...]. Z kserokopii paszportu Nr [...] wynika, że wiza Schengen została wydana S.X. [...] 2012 r., a data rozpoczynająca okres ważności wizy to [...] 2012 r. Dodatkowo podnieść należy, że dnia [...] 2012 r. odmówiono skarżącemu prawa wjazdu na teren Unii Europejskiej. Do pisma dołączono ksero wizy z paszportu Nr [...]. Słusznie więc uznał Sąd I instancji, że w dniu 6 września 2012 r. skarżący był z pewnością w posiadaniu ważnego paszportu z wizą Schengen.

Oceniając czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, gdy uzyskanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży nie jest możliwe należy mieć na uwadze, czy cudzoziemiec ma obiektywnie możliwość uzyskania dokumentu podróży, na co wskazuje wykładnia gramatyczna pojęcia: "nie miał możliwości". Taka sytuacja może mieć miejsce np.: w przypadku zawieszenia funkcjonowania placówki dyplomatycznej kraju pochodzenia cudzoziemca, niemożności potwierdzenia obywatelstwa cudzoziemca, szykan władz kraju pochodzenia bezpodstawnie odmawiających wydania dokumentu podróży. Badając, czy w konkretnym przypadku możliwe było uzyskanie przez cudzoziemca dokumentu podróży zasadne jest, oparcie się na poglądach wyrażonych w publikacji - "Prawo o cudzoziemcach" pod redakcją Jacka Chlebnego, wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, str. 173). Zdaniem autora komentarza niemożność, o której mowa w art. 73 ust. 1 musi mieć charakter trwały i niezależny od cudzoziemca, na którym spoczywa ciężar wykazania, iż sytuacja taka ma miejsce.

Wprawdzie art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach został już po wydaniu ww. publikacji znowelizowany, ale uwagi dotyczące tej kwestii zachowują swoją aktualność. Wskazano w nim m.in., że niezależna od cudzoziemca niemożność uzyskania dokumentu podróży wynikać może z różnych przyczyn. Tytułem przykładu można wskazać, że przyczyną taką może być brak placówki dyplomatycznej danego kraju, zachowanie pracowników tej placówki, przepisy prawa krajowego wykluczające dopuszczalność wydania dokumentu.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać, należy, że słusznie Sąd I instancji przyjął, iż w przypadku skarżącego żadna z ww. okoliczności nie zachodzi, nie zachodzi również inna usprawiedliwiona sytuacja, która uzasadniałaby przyjęcie niewywiązania się skarżącego z obowiązku przedstawienia ważnego dokumentu podróży. W sprawie niniejszej doszło bowiem do sytuacji, w której skarżący dysponował dwoma paszportami, zamiennie się nimi posługując. Podkreślenia wymaga, że w dacie złożenia wniosku skarżący zataił przed organem administracji fakt posiadania paszportu o Nr [...], a argumentacja skarżącego, że kwestia posiadania przez niego drugiego paszportu wykracza poza istotę sprawy jest nie do przyjęcia, w kontekście oceny możliwości skorzystania przez skarżącego z dobrodziejstwa art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach.

Ponadto skarżący wezwany przez Sąd I instancji do złożenia dokumentów potwierdzających wysłanie i zwrot paszportu do Konsulatu do Czech, dokumentów takich nie złożył, a bezzasadnie taki obowiązek przerzucił na Sąd I instancji w zarzucie skargi kasacyjnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wskazania organowi rzeczywiście istniejących przeszkód uniemożliwiających przedłożenie dokumentu podróży.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie Sąd I instancji nie miał podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych organów dokonanych zgodnie z zasadami z art. 7 i art. 77 § 1 kpa w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Sąd uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione nie mógł także wydać wyroku zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. W tych okolicznościach możliwe było jedynie oddalenie skargi na zasadzie art. 151 ppsa.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, nie mogą być uznane za usprawiedliwione, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.