Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 31 marca 2017r., sygn. akt II SA/Rz 1436/16, oddalił skargę A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nakazu wykonania robót budowlanych.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (PINB) prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. [...], położonej w [...]. Ustalił, że na ww. działce znajduje się budynek gospodarczy, parterowy murowany (częściowo rozebrany) ze stropem żelbetowym, z dachem drewnianym jednospadowym. Właścicielami działki są A. B. w 1/10 części udziału oraz M. K. w 9/10. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1969 r., jednak nie udokumentowano legalności jego budowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił decyzję PINB wraz z poprzedzającym je postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. z uwagi na nietrafne założenie, że sprawa podlega załatwieniu w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 roku. Zaleceniem organu odwoławczego było jednoznaczne ustalenie, czy w dacie budowy obiektu gospodarczego wymagane było pozwolenie na budowę oraz przyjęcie prawidłowej procedury w trybie art. 37 i 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. PINB rozpatrując ponownie sprawę postanowieniem z dnia 14 października 2015 r., na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. nakazał M. K. i A. B. wykonanie ekspertyzy stanu technicznego budynku gospodarczego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r.
Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nakazał A. B. oraz M. K. wykonanie w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr [...] robót budowlanych polegających na wymianie zniszczonych elementów konstrukcji dachu, wykonaniu dodatkowych podpór do krowi, wykonaniu ścianki kolankowej i szczytowej zamykających przestrzeń strychową, uzupełnieniu pokrycia dachu blachą płaską, wykonaniu obróbek blacharskich, rozebraniu pozostawionych fragmentów murów oraz wieńców wraz z wycięciem odkrytego zbrojenia, wykonaniu prac wykończeniowych - celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi w terminie do dnia 30 września 2016 r., jednocześnie nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie po wykonaniu robót. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że konieczność wykonania ww. robót wynika z przedłożonej ekspertyzy technicznej.
PWINB, w wyniku rozpoznania odwołania M. K.ego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że budynek stanowiący przedmiot postępowania ma powierzchnię 29 m2, a więc nie podlegał zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikającemu z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką, użytkowanie, obiektów budowlanych budownictwa powszechnego. Ekspertyza stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczego świadczy, że budynek posiada fundamenty, jest trwale związany z gruntem i w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane stanowi "budynek stały" i tym samym zaliczany jest do obiektów budowlanych. Według uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 roku sygn. II OPS 2/13, przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Zdaniem PWINB organ I instancji rozstrzygając sprawę naruszył zasady postępowania określone w art. 7 i 77 k.p.a. bowiem nie dokonał żadnych wyjaśnień co do przeznaczenia terenu od daty budowy budynku. Do akt sprawy został dołączony wyłącznie fragment kserokopii graficznej i tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie decyzji PINB narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w ogóle nie zawiera wyjaśnienia przyjętej podstawy prawnej w aspekcie wykluczenia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. PINB nie dokonał ponadto oceny stanu faktycznego w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych.
W skardze na powyższą decyzję A. B. zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że nie ma dokumentów świadczących o tym, że w sprawie nie zachodzą przeszkody do legalizacji budynku, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.; art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez ich błędną wykładnię, w efekcie czego błędnie przyjęto, iż w sprawie nie ma podstaw do legalizacji budynku na działce nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że PINB nie dokonał analizy dopuszczalności legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego na działce [...], przez pryzmat art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sam fakt dołączenia do materiału dowodowego fragmentu kserokopii graficznej i tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie wskazuje, że organ rozstrzygnął, czy budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę. Organ I instancji w ogóle tego dowodu nie ocenił i nie odniósł się do kwestii przeznaczenia działki nr [...]. Tymczasem organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany nie tylko zebrać materiał dowodowy, ale także dokonać jego wszechstronnej oceny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.
W tym zakresie decyzja organu I instancji zawiera istotne uchybienia, przez co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podkreślił, że wydając nakaz w trybie art. 40 ustawy z 1974 r., organ powinien oprzeć się o aktualne przepisy techniczno-budowlane, tak aby budynek odpowiadał obecnie obowiązującym wymogom. W niniejszej sprawie natomiast organ I instancji w ogóle nie wskazał podstawy prawnej nakazanych robót budowlanych, dlatego też weryfikacja tego, czy ich realizacja doprowadzi do zgodności budynku z przepisami prawa, jest niemożliwa. Zasadnie w tych okolicznościach PWINB zarzucił organowi I instancji niewyjaśnienie okoliczności istotnych w sprawie, przy czym zakres tego uchybienia wykluczał jego konwalidację na etapie rozpoznania odwołania. W ocenie Sądu organ I instancji nie poczynił ustaleń i nie doszedł do konkluzji, które umożliwiałyby legalizację budynku wybudowanego na działce [...].
Skargą kasacyjną A. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) prawa materialnego - art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ I instancji nie wyjaśnił przyjętej podstawy prawnej, podczas gdy w aktach sprawy zalegają dokumenty świadczące o spełnieniu tych przesłanek co doprowadziło do wydania decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych a następnie przyjęcie przez WSA, że nie podjęto próby analizy dopuszczalności legalizacji budynku gospodarczego, podczas gdy organ I instancji zadośćuczynił ww. przepisom;
- 2) prawa procesowego - art. 134 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że budynek gospodarczy ma 29 m2, podczas gdy budynek ten jest blisko o połowę mniejszy, a to może skutkować, że Sąd oceniał inny budynek gospodarczy albowiem legalizacja ma nastąpić tylko co do pewnej części budynku gospodarczego a nie całego budynku jak to przyjął Sąd w uzasadnieniu a to z kolei ma wpływ na wydany wyrok albowiem Sąd rozstrzygał ponad zakres skargi i sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że wbrew temu co twierdzi organ II instancji, znajdujący się w aktach sprawy "fragment" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wybiórczy, ale zawiera określenie co może zostać posadowione właśnie na tej działce. Ten fragment planu miejscowego obejmuje nieruchomość skarżącej i z tego fragmentu jasno wynika, że taki budynek może być tam posadowiony. Przenosząc powyższe na grunt sprawy oraz art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. skarżąca stwierdziła, że obie przesłanki z ww. przepisu zostały wykluczone, gdyż plan miejscowy dopuszcza możliwość stawiania na działce nr [...] takiego obiektu jak przedmiotowy, a po drugie - co wynika z ekspertyzy przygotowanej na żądanie organu I instancji - wykonanie określonych napraw doprowadzi ten budynek do stanu takiego, by mógł być normalnie użytkowany. Zatem skoro przesłanki nakazujące rozbiórkę zostały wykluczone, to prawidłowo organ I instancji przyjął, że trzeba zastosować art. 40 ww. ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie może odnieść zamierzonego skutku, a to z poniższych względów.
Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych podkreślić należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.
Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.
W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229) poprzez błędną wykładnię. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, a zatem nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zarzucanej mu formie. Nadto, podnosząc zarzut błędnej wykładni tych przepisów prawa skarżąca nie wskazała na czym polega błędna wykładnia przepisów prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu.
Sformułowanie powyższego zarzutu może wskazywać, że intencją strony było zarzucenie Sądowi pierwszej instancji niewłaściwą ocenę zastosowania tych przepisów prawa, ale taki zarzut nie został postawiony. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż przepis art. 37 powołanej wyżej ustawy posiada 5 ustępów, przy czym ust.1 dzieli się na kolejne dwie jednostki redakcyjne(punkty). Poszczególne ustępy i punkty art. 37 regulują różne kwestie.
Z uwagi na powyższe podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę.
Strona zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, bez wskazania konkretnej jednostki tego przepisu – tak w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu. W tej sytuacji, gdyby nawet przyjąć, że skarżąca zamierzała zarzucić błędne zastosowanie przepisu to i tak zarzut ten nie poddaje się ocenie.
Zaznaczyć też należy, iż przedmiot zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji stanowi decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzja kasacyjna.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. A zatem, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest – jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - wykazanie przez ten organ, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Skarżąca we wniesionej skardze kasacyjnej nie postawiła zarzutu naruszenia art. 1348 § 2 k.p.a., nie zarzuciła, że brak było podstaw do zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy.
Nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazło się sformułowanie, że budynek gospodarczy ma 29 m2, lecz nie oznacza to – jak podnosi skarżąca - że Sąd oceniał inny budynek gospodarczy.
Sąd pierwszej instancji kontrolował zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że organ I instancji nie dokonał oceny, czy przedmiotowa budowa jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej brak jest jakiegokolwiek odniesienia do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.), brak jest wskazania w jakiej jednostce planistycznej (symbol terenu objętego planem, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek) położony jest budynek i jakie jest przeznaczenie tego terenu w planie miejscowym. Samo dołączenie do akt administracyjnych m.p.z.p. nie zastępuje oceny organu I instancji w zakresie zgodności budowy z m.p.z.p. Wobec braku zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może oceniać, czy w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., czy też winien orzec merytorycznie.
Przypomnieć należy, iż zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania może odnieść zamierzony skutek wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada art. 141 § 4 p.p.s.a., a wskazana wyżej pomyłka w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie miała wpływu na wynik sprawy.
Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.