Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Rz 315/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. i B. P. uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, dalej: Prawo budowlane z 1974 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, dalej: Prawo budowlane z 1994 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. nakazał A. B., R. B., K. Ś., W. Ś., rozbiórkę obiektu letniskowego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że usytuowanie obiektu letniskowego narusza przepisy techniczno - budowlane zawarte w Zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponadto obiekt znajduje się na terenie, na którym wg Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S., zatwierdzonego uchwałą nr 112/1017/73 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia 19.03.19973 r., nie był przeznaczony pod tego typu zabudowę.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. B., R. B., K. Ś. i W. Ś. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Odwołujący zarzucili naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.
W obszernym uzasadnieniu odwołujący się rozwinęli zarzuty odwołania, eksponując w szczególności, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] marca 2008 r. wydał w tej samej sprawie decyzję, nazwaną "potwierdzenie", w której jednoznacznie wskazał, że wykonany obiekt budowlany nie narusza treści art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W ich ocenie decyzja ta, choć nazwana przez organ "potwierdzenie", jest pozwoleniem na użytkowanie obiektu tj. jego "legalizacją". Zatem wydane zostały w tej samej sprawie dwie różne decyzje, stąd zaskarżona przez nich decyzja rażąco narusza prawo.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej w skrócie PWINB) uznał, że zarzuty odwołania zasługują na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] uchylił wymienioną na wstępie decyzję i jednocześnie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że PINB w S. prowadził już postępowanie administracyjne, w wyniku którego skierował do A. B. pismo z dnia [...] marca 2008r. znak: [...] stwierdzające, że w sprawie samowolnej budowy obiektu letniskowego, wybudowanego w 1980 r., na działce o nr ew. [...] położonej w S., nie doszło do naruszenia art. 37 i art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. i brak jest podstaw do podejmowania działań w oparciu o przepisy Prawa budowlanego.
W dalszej części organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, mimo nieposiadania formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, stanowią w istocie decyzję. Pismo PINB z dnia [...] marca 2008r. posiada niezbędne cechy decyzji, tj. oznaczenie organu wydającego akt, oznaczenie stron, rozstrzygnięcie o braku podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę oraz wykonanie zmian i przeróbek oraz podpis osoby reprezentującej organ. Z powyższego wynika zatem, że sprawa legalności budowy objętego postępowaniem obiektu letniskowego, została już osądzona. Zaskarżona decyzja została wydana w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i jako obarczona wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. musi być wyeliminowana z obrotu prawnego a postępowanie organu I instancji umorzone.
Skargę na powyższą decyzję wniosła B. P. oraz M. S. wnosząc o jej uchylenie. Skarżące zarzuciły nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji z jednoczesnym umorzeniem postępowania. Powyższe było wynikiem błędnego, naruszającego art. 107 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przyjęcia, że sprawa objęta decyzją organu I instancji została już wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją tego organu z [...] marca 2008 r. Ponadto zarzuciły naruszenie art. 157 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uchylenie się od wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB w S. z dnia [...] marca 2008 r. mimo, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżące wskazały, że są współwłaścicielkami działki nr [...] graniczącej z działką nr [...], na której wzniesiono obiekt będący przedmiotem postępowania. W pierwszej kolejności zanegowały uznanie przez organ odwoławczy, że pismo PINB z dnia [...] marca 2008 r. jest decyzją. Pismo to nie spełnia bowiem wymogów z art. 104 i art. 107 k.p.a. Jest ono wyłącznie informacją bądź zaświadczeniem, wydanym bez prowadzenia postępowania i bez udziału osób zainteresowanych - stron. Ponadto pismo z [...] marca 2008 r. dotyczy stanu stwierdzonego w czasie kontroli w dniu 7 marca 2008 r., tymczasem decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. uwzględnia stan na dzień przeprowadzenia kontroli w dniu 7 maja 2010 r. Po oględzinach w dniu 7 marca 2008 r. inwestor dokonał zmiany i rozbudowy domu (powiększyła się powierzchnia zabudowy, powstała weranda, dodatkowe pomieszczenie i dobudowano ustęp).
Zatem w sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotu. Decyzja późniejsza została wydana w oparciu o inny i nowy stan faktyczny i nie stoi w sprzeczności z wcześniejszą decyzją. Z uwagi na fakt, że obiekt powstał w warunkach samowoli, organ odwoławczy nie powinien umarzać postępowania tylko na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a. a z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2008 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargi za zasadne między innymi z przyczyn podnoszonych przez skarżące.
W uzasadnieniu swojej oceny Sąd wskazał, że podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchylającego decyzję organu I instancji i umarzającego postępowanie przed organem pierwszej instancji jest przepis art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Wydając takie rozstrzygniecie organ przyjął, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem postępowania zakończonego pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] spełniającego cechy decyzji administracyjnej. W ocenie zatem organu, wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] jest obarczona wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., co obliguje do usunięcia jej z obiegu prawnego. Takie rozstrzygnięcie podjęte przez organ zaskarżoną decyzją w istocie sprowadza kontrolę legalności, dokonywaną przez Sąd do oceny, czy w kontekście rozpatrywanej sprawy zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie kwestionując zasadności oceny pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2008 r. Sąd wojewódzki wskazał, że dla wystąpienia naruszenia zasady res iudicata, istotne jest istnienie tożsamości spraw rozstrzygniętych kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna.
Oznacza to, że o tożsamości spraw decyduje tożsamość podmiotów oraz tożsamość przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu organu II instancji, nie istnieje tożsamość podmiotowa w postępowaniu zakończonym pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. oraz w postępowaniu zakończonym decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. Pierwsze z tych postępowań, jak wynika z akt sprawy, toczyło się prawdopodobnie z wniosku A. B. o wydanie zezwolenia na użytkowanie obiektu letniskowego, podczas gdy rozpoznawana sprawa została zainicjowana pismem skarżącej w przedmiocie legalności obiektu budowlanego. Nie zachodzi również tożsamość przedmiotowa obu spraw. Jak wynika z akt sprawy poprzedniego postępowania, a w szczególności z zalegającego w aktach sprawy protokołu kontroli budynku letniskowego z dnia 7 marca 2008 r. przedmiotem postępowania był budynek letniskowy drewniany o wymiarach [...] wybudowany w 1980 r. z werandą o wymiarach [...] z zadaszeniem wspartym na trzech słupkach.
Postępowanie w tamtej sprawie zostało zainicjowane prawdopodobnie przez obecnego uczestnika postępowania – A. B., domagającego się zezwolenia na użytkowanie budynku letniskowego, a skarżące w tym postępowaniu nie brały udziału. Tymczasem z obecnie prowadzonego postępowania zakończonego zaskarżaną decyzją, a w szczególności z protokołu kontroli legalności budowy obiektu budowlanego z dnia 7 maja 2010 r. wynika, że przedmiotem postępowania jest obiekt o wymiarach [...] m, posadowiony w odległości [...] m i [...] m na długości [...] od działki stanowiącej własność skarżących. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 15 kwietnia 2010 r. Naprowadzone wyżej okoliczności wskazują, że organ II instancji przedwcześnie wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 przy zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie badając dostatecznie tożsamości spraw zarówno w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym w zakresie podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania stron obu tych spraw.
Nie zachodzi bowiem tożsamość podmiotowa spraw ze względu na różny krąg osób biorących udział w tych postępowaniach, jak również nie zachodzi tożsamość podstawy prawnej z uwagi na to, że postępowania te toczyły się w różnych trybach i w oparciu o różne przepisy. Nie zachodzi również tożsamość podstawy faktycznej obu tych spraw z uwagi na to, że postępowania te dotyczą różnych obiektów budowlanych o różnych gabarytach. Zdaniem Sądu, nie zachodzi także tożsamość treści żądań strony albowiem pierwsze z tych postępowań prowadzone było z wniosku A. B. w aspekcie wydania zezwolenia na użytkowanie, podczas gdy kolejne postępowanie, wszczęte z wniosku skarżącej zmierzało do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Konkludując z przyczyn wyżej naprowadzonych, w ocenie Sądu nie zachodzi tożsamość sprawy obecnie prowadzonej i sprawy zakończonej pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., a tym samym brak jest podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien rozpoznać, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, złożone odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2010 r.
Konkludując, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2011 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Rz 315/11 zaskarżając go w całości.
W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a) wskazał na naruszenie przepisów przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem ostatecznej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2011 r.
- 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że wydając zaskarżoną decyzję dnia [...] marca 2011 r. organ wojewódzki naruszył ww. przepis Kodeksu postępowania administracyjnego i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie oraz nieuzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak wskazań co do dalszego postępowania w aspekcie prawa materialnego oraz wadliwe wskazania co do dalszego postępowania w aspekcie wyeliminowania uchybień proceduralnych w ponownym postępowaniu, co nie daje rękojmi, iż dołożono należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.
W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,
- 2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podkreślił, że zarzut wadliwej kontroli wymieniony w pkt 1 dotyczy uznania, że nie istniała tożsamość sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją a sprawy zakończonej pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., ze względu na brak tożsamości podmiotowej oraz przedmiotowej, rozumianej jako tożsamość podstawy faktycznej, tożsamość treści żądania stron oraz przedmiotu postępowania obu tych spraw. Niezrealizowanie w sposób prawidłowy funkcji kontrolnej wynika przede wszystkim z braku rozróżnienia pomiędzy postępowaniem administracyjnym, które jest wszczynane na wniosek i którego celem jest przyznanie określonego uprawnienia wnioskodawcy oraz postępowaniem, które jest wszczynane z urzędu i którego celem jest usunięcie skutków naruszenia prawa. Postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, prowadzonego w trybie ustawy - Prawo budowlane, w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego, jest wszczynane i prowadzone z urzędu.
Już z tego względu błędne jest stanowisko Sądu co do uznania, że nie zachodzi tożsamość sprawy ze względu na treść złożonych wniosków. Zawiadomienie organu nadzoru budowlanego o ewentualnym naruszeniu prawa i żądanie podjęcia czynności, nawet wówczas, gdy zawiera sformułowanie "wniosek o rozbiórkę" nie jest "wnioskiem" wszczynającym postępowanie administracyjne, które wiąże organ i każe mu działać i orzekać wyłącznie w granicach takiego wniosku.
Organ administracji publicznej nie ma dowolności w aspekcie wszczęcia postępowania, ponieważ art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnych, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. O tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczynane na wniosek czy z urzędu, stanowią przepisy prawa materialnego. Ponadto, art. 61 § 1 k.p.a. nie można interpretować w ten sposób, że daje on podstawę prawną do wszczynania bądź z urzędu bądź na wniosek postępowania w tych samych sprawach administracyjnych. W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu.
W związku z tym, na gruncie postępowań prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego z tytułu naruszenia prawa przez uczestników procesu inwestycyjnego, nie jest dopuszczalne definiowanie tożsamości sprawy poprzez tożsamość treści żądań strony co do przedmiotu prowadzonego postępowania oraz orzekania.
Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd zupełnie pominął w swoich rozważaniach kwestię podstawową, a mianowicie, czy w świetle przepisów obowiązującego prawa w ogóle dopuszczalne jest wszczęcie postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej, skoro skutkiem tego postępowania byłoby określenie dla innej strony decyzją administracyjną obowiązków, ograniczeń lub cofnięcie uprawnień. Ponadto, w czym również wyraża się zarzut wadliwej kontroli Sądu, pismo skarżącej B. P. z dnia [...] kwietnia 2010 r., które Sąd uznał za wniosek wszczynający postępowanie zmierzające do wydania rozbiórki obiektu budowlanego, w ogóle nie zawierało takiego wniosku. Niezrozumiałe jest również, dlaczego Sąd uznał, że pismo zmierza do rozbiórki obiektu budowlanego na działce o nr ew. [...] położonej w S. przy ul. [...]. Pismo to koncentruje się na żądaniu sprawdzenia legalności obiektu budowlanego, który wcześniej objęty był, uznanym przez organ wojewódzki za decyzję, pismem PINB z dnia [...] marca 2008 r. Sama skarżąca przyznaje w nim, że decyzja z daty [...] marca 2008 r., dotycząca przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest jej znana, stąd jej ponowne żądanie kontroli legalności przedmiotowego obiektu budowlanego.
Pismo to, uznając nawet za właściwe stanowisko o wnioskowym charakterze postępowań przed organami nadzoru budowlanego, w żadnym wypadku nie mogło wszcząć postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego na działce o nr ew. [...] położonej w S. przy ul. [...], nie dowodzi też braku tożsamości sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją oraz pismem PINB, a wręcz ją potwierdza.
Wbrew twierdzeniu Sądu, w sprawie zachodzi również tożsamość podmiotowa obu spraw. Przez tożsamość podmiotową na gruncie postępowań dotyczących naruszenia ustawy Prawo budowlane należy rozumieć nie tyle udział tych samych osób w prowadzonym postępowaniu, ale naruszenie konkretnego interesu prawnego w taki sam sposób poprzez to samo zdarzenie. Zdarzeniem tym jest naruszenie ustawy - Prawo budowlane poprzez samowolną budowę obiektu na działce o nr ew. [...] położonej w S. przy ul. [...]. W żadnym wypadku nie jest uprawnione twierdzenie, że skoro skarżące nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia [...] marca 2008 r., to nie zachodzi tożsamość obu spraw pod względem podmiotowym.
Nie jest zrozumiałe, dla skarżącego kasacyjnie organu co Sąd ma na myśli twierdząc, że w obu sprawach brak jest tożsamości pod względem podstawy prawnej, ponieważ jego zdaniem postępowania te toczyły się w różnych trybach i w oparciu o różne przepisy. Ponieważ Sąd nie rozwinął oraz nie uzasadnił powyższego twierdzenia, należy wskazać, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją oraz decyzją (pismem) PINB z dnia [...] marca 2008 r. toczyło się wobec takiego samego obiektu w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W decyzji PINB z dnia [...] marca 2008 r. organ powiatowy stwierdził, że na działce o nr ew. [...] położonej w S., nie doszło do naruszenia przepisów art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i brak jest podstaw do podejmowania działań w oparciu o przepisy - Prawa budowlanego. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją PINB orzekł o rozbiórce tego samego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., zatem postępowania te toczyły się w tym samym trybie - trybie, którego celem było usunięcie skutków naruszenia prawa polegającym na samowolnej budowie obiektu budowlanego poprzez jego legalizację (decyzja PINB z [...] marca 2008 r.) oraz poprzez rozbiórkę tego obiektu (decyzja PINB z dnia [...] listopada 2010 r.) w oparciu o te same przepisy prawa budowlanego.
W obszernym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ odniósł się również do kwestii tożsamości obiektu będącego przedmiotem postępowań. Porównując wymiary obiektu objętego decyzjami z dnia [...] marca 2008 r. i z [...] listopada 2010 r. skarżący organ wskazał, że różnica 20 cm pomiędzy długością obiektu wskazana w postępowaniu w 2008 r. oraz w decyzji PINB z [...] listopada 2010 r. jest wyłącznie błędem pomiaru. Z opisu obiektu podanego przez Sąd wynika, że obiekt ten, w wymiarach 5,3 x 3,0 m ma werandę o takich samych wymiarach tj. 3,0 x 5,3 m, co nie ma odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Opis obiektu budowlanego wraz z podanym wymiarem w obu tych postępowaniach, raz jako obiekt budowlany o określonych wymiarach wraz z werandą, a raz potraktowany całościowo, bez wyodrębniana werandy z jej osobnym wymiarem, nie może stanowić podstawy do uznania, że są to dwa różne obiekty budowlane i dwa różne stany faktyczne.
Sprzeczność obu tych rozstrzygnięć w stosunku do tego samego obiektu budowlanego oraz niedopuszczalność orzekania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną powoduje, że decyzja PINB z [...] listopada 2010 r. nie mogła pozostać w obiegu prawnym. Skoro PINB w S. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. rozstrzygnął sprawę legalności obiektu budowlanego na działce o nr ew. [...] położonej w S. stwierdzając, że nie doszło do naruszenia przepisów art. 37 i 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. i brak jest podstaw do podejmowania działań w oparciu o przepisy - Prawa budowlanego, to nie jest dopuszczalne, aby ponownie ten sam organ orzekł o rozbiórce tego samego obiektu budowlanego. Takie działanie narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów Państwa i nie powinno być sankcjonowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polega na uznaniu, że wydając zaskarżoną decyzję dnia [...] marca 2011 r. nr [...], organ wojewódzki naruszył ww. przepis Kodeksu postępowania administracyjnego i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Będąca przedmiotem kontroli Sądu decyzja ostateczna organu wojewódzkiego, uchylająca na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2010 r. którą organ powiatowy nakazał rozbiórkę obiektu letniskowego i umorzył postępowanie pierwszej instancji, ma charakter formalny, ponieważ orzeka o umorzeniu wcześniej wszczętego postępowania PINB z powodu istniejących od początku przeszkód do jego prowadzenia. Przeszkodą tą był fakt, że takie samo postępowanie zostało już przeprowadzone w stosunku do tego samego obiektu budowlanego, ostateczną decyzją organu powiatowego z dnia [...] marca 2008 r. stwierdzającą, że w sprawie samowolnej budowy obiektu letniskowego, wybudowanego w 1980 r., na działce o nr ew. [...] położonej w S., nie doszło do naruszenia przepisów art. 37 i 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. i brak jest podstaw do podejmowania działań w oparciu o przepisy - Prawa budowlanego.
W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją występuje więc powaga rzeczy osądzonej, natomiast art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. W takiej sytuacji żądanie wydania przez ten sam organ następnej decyzji, w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną, która pozostaje w obiegu prawnym, należało uznać za niedopuszczalne, ponieważ wydana ponownie decyzja ostateczna byłaby dotknięta wadą nieważności, określaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polega na niewskazaniu oraz nieuzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak wskazań co do dalszego postępowania w aspekcie prawa materialnego oraz wadliwe wskazania co do dalszego postępowania w aspekcie wyeliminowania uchybień proceduralnych w ponownym postępowaniu, co nie daje rękojmi, iż dołożono należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.
Zarzut braku wskazania oraz uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia dotyczy wskazanego przez Sąd naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazanie podstawy prawnej wyroku wymaga określenia nie tylko podstawy uchylenia wynikającej z p.p.s.a., tj. stosownej jednostki redakcyjnej art. 145, lecz również wskazanie konkretnych norm prawa materialnego lub przepisów postępowania, które przez organy zostały naruszone, przez co następuje eliminacja aktu z obrotu prawnego W zaskarżonym orzeczeniu powołano odpowiednią jednostkę redakcyjną tego przepisu, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ale nie wskazano ani nie powiązano tego przepisu z przepisami prawa materialnego, których naruszenie czy to poprzez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie, skutkowało uwzględnieniem skargi. Uchybienie to spowodowało, że wskazana przez Sąd podstawa prawna wyroku nie została uzasadniona, co również narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak jest również zaleceń Sądu co do usunięcia skutków naruszenia prawa materialnego w ponownym postępowaniu administracyjnym.
Powyższe dowodzi, że zalecenia Sądu w tym aspekcie są przedmiotem domysłów dla stron, a tym bardziej dla organu, który związany oceną prawną zobowiązany jest wykonać zalecenia wynikające z prawomocnego wyroku. Powyższe dowodzi, że nie dołożono należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. i B. P. wniosły o:
- 1. oddalenie skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 13 lipca 2011 r.
- 2. zasądzenie od organu administracji wnoszącego skargę kasacyjną na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
- 3. dopuszczenie w postępowaniu kasacyjnym dowodu z pisma B. P. z daty 5 lipca 2011 r. złożonego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie dnia 6 lipca 2011 r., z którego to pisma, zalegającego w aktach sprawy, dowodu dotąd nie przeprowadzono, o dopuszczenie także dowodu ze zdjęcia fotograficznego wykonanego latem 2010 r. obrazującego wygląd tzw. domku letniskowego na działce nr [...] na okoliczność, że do domku przybudowana została ubikacja (ustęp).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te są częściowo uzasadnione jednakże nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku albowiem wyrok ten, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie toczące się przed tym organem uznając, że sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta inną decyzją – z dnia [...] marca 2008 r. stwierdzającą, że w sprawie samowolnej budowy obiektu letniskowego wybudowanego w 1980 r. na działce o nr ew. [...] położonej w S. nie doszło do naruszenia art. 37 i 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. i brak jest podstaw do podejmowania działań w oparciu o przepisy Prawa budowlanego.
Sąd pierwszej instancji uchylając ww. decyzję stwierdził, że wbrew twierdzeniom Podkarpackiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie istnieje ani tożsamość podmiotowa ani przedmiotowa postępowań zakończonych decyzjami z dnia [...] marca 2011 r. i [...] listopada 2010 r. co czyni decyzję organu odwoławczego przedwczesną i wydaną z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że zawarte w niej zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania oceny dokonanej przez Sąd wojewódzki co do braku tożsamości podmiotowej i przedmiotowej obu postępowań i w konsekwencji wadliwego uznania, że decyzja PINB w S. nie narusza zasady res iudicata. A zatem spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy pomiędzy postępowaniami zakończonymi decyzjami z dnia [...] marca 2008 r. i z dnia [...] listopada 2010 r. istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa uzasadniająca twierdzenie, że ta ostatnia decyzja dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Rację ma skarżący kasacyjnie, że błędnie Sąd pierwszej instancji ocenił, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniała tożsamość podmiotowa pomiędzy postępowaniami zakończonymi wymienionymi wyżej decyzjami. Niezależnie od tego czy postępowanie w ramach nadzoru budowlanego toczy się z urzędu czy na wniosek uprawnionego podmiotu, organ administracji zobowiązany jest – w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a. – zawiadomić o wszczęciu postępowaniu wszystkie osoby będące stroną w sprawie. Przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, co do zasady, statuuje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej, iż tożsamość podmiotowa jest ściśle związana nie z faktycznym udziałem stron w postępowaniu lecz z interesem prawnym podmiotów usprawiedliwiającym w nim udział. Innymi słowy analizując czy istnieje tożsamość podmiotowa w postępowaniach organ ma obowiązek ocenić czy gdyby krąg stron został ustalony prawidłowo to te same podmioty brałyby w nich udział.
Z akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone wydaniem "Potwierdzenia" z dnia [...] marca 2008 r., któremu organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji nadał moc decyzji administracyjnej zostało wszczęte wnioskiem A. B. z dnia 28 lutego 2008 r. o "zaużytkowanie budynku letniskowego znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] (...)". Prawidłowo przeprowadzone postępowanie winno doprowadzić do ustalenia kręgu podmiotów, które posiadają w nim przymiot strony i doręczenie tym podmiotom zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i o wszystkich czynnościach podejmowanych przez organ czy wreszcie doręczenia decyzji kończącej postępowanie w tej sprawie. Zaniechanie takiego obowiązku może skutkować naruszeniem art. 10 k.p.a., a nawet stanowić kwalifikowaną wadę prawną decyzji wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co jednak pozostaje bez wpływu na jej trwałość. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (a zatem nawet decyzje wadliwe) są ostateczne a ich uchylenie lub zmiana, jak też stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Z rozdzielnika decyzji z dnia [...] marca 2008 r. wynika, że została ona doręczona jedynie A. B. Powyższe nie oznacza, że pomiędzy postępowaniem zakończonym tą decyzja a decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nie istnieje tożsamość podmiotowa. Skoro M. S. i B. P. są współwłaścicielkami działki nr ew. [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną, a obiekt budowlany będący przedmiotem tej decyzji posadowiony jest zaledwie kilka centymetrów od granicy działek to podmiotom tym przysługiwał przymiot strony. W tej sytuacji nieuprawnione jest twierdzenie Sądu, że skoro każde z ww. postępowań zostało wszczęte wnioskiem innych osób a w postępowaniu zakończonym wcześniej wydaną decyzją M. S. i B. P. nie brały udziału to nie zachodzi tożsamość podmiotowa tych decyzji.
Nie można również podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji co do braku tożsamości podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tym zakresie trafne są zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące, iż wbrew twierdzeniom Sądu omawiane postępowania toczyły się w tym samym trybie, pomimo wydania rozstrzygnięć odmiennej treści. Celem obu postępowań było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Bez znaczenia przy tym pozostaje – co raz jeszcze należy podkreślić, że postępowania te zostały zainicjowane wnioskami odmiennej treści, pochodzącymi od równych podmiotów. Nie może bowiem ujść uwadze, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie mające na celu doprowadzenie obiektu budowlanego zrealizowanego bez pozwolenia na budowę przed wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. winno zakończyć się – bez względu na treść wniosku wszczynającego postępowanie - albo wydaniem decyzji w oparciu o art. 37 tego prawa (nakazującej rozbiórkę) albo udzieleniem pozwolenia na użytkowanie (jeżeli nie zachodzą przesłanki obligujące do nakazania rozbiórki i spełnione są warunki wymienione w art. 40 tego prawa). A zatem bez znaczenia pozostaje jakiej treści wnioski zainicjowały postępowania w ramach nadzoru budowlanego skoro w każdym z tych postępowań mogła zapaść tylko jedna z ww. decyzji.
Natomiast wbrew zarzutom skargi kasacyjnej prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego wskazujące na tożsamość spraw jest przedwczesne. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że porównanie wymiarów budynków będących przedmiotem postępowań rodzi co najmniej wątpliwości czy obiekty te są tożsame. Z protokołu robót budowlanych z dnia 7 marca 2008 r. wynika, że budynek będący przedmiotem kontroli posiada wymiary [...]x [...] m, z tym, że posiada on dodatkowo dobudowaną werandę o tych samych wymiarach, co razem daje obiekt o wymiarach [...]x [...]. Tymczasem z protokółu kontroli robót budowlanych i dołączonego do niego szkicu z dnia 7 maja 2010 r. wynika, że na działce posadowiony jest obiekt budowlany o wymiarach [...]x [...].
Dodatkowo od strony działki nr [...] stanowiącej własność M. S. i B. P. do ściany zachodniej dobudowany jest ustęp o wymiarach [...] x [...]cm, którego brak w opisie obiektu znajdującym się w protokole z dnia 7 maja 2008 r. O ile zatem niezgodność szerokości obiektu (w jednym protokole [...] zaś w drugim [...]) mogła wynikać z błędnego pomiaru (jak wskazuje skarżący kasacyjnie), o tyle pozostałe wymiary budynku w tym ustęp nie są tożsame. Już tylko te uwagi czynią zasadnym twierdzenia Sądu co do wadliwości zaskarżonej decyzji.
Nie może dodatkowo ujść uwadze, jak trafnie podniosła skarżąca M. P., że z dołączonych do akt dokumentów wynika że w piśmie z dnia 28 lutego 2008 r. A. B. wniósł o "zaużytkowanie" budynku letniskowego położonego przy ul. [...]. Decyzja z dnia [...] marca 2008 r. również dotyczy obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. Tymczasem postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. dotyczyło obiektu budowlanego posadowionego wprawdzie na działce o takim samym numerze ewidencyjnym jednakże przy ul. [...] w S. Taki adres nieruchomości wynika także z pozostałych pism i dokumentów poprzedzających wydanie tej decyzji. Zarówno na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jak i w piśmie z dnia 5 lipca 2011 r. skonkretyzowanym na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 13 lipca 2011 r. B. P. (reprezentowana przez pełnomocnika) konsekwentnie zwracała uwagę, że ul. [...] i [...] w S. to dwie różne ulice, znajdujące się po dwóch przeciwnych stronach rzeki San.
Powyższe dodatkowo uzasadnia twierdzenie, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja uchylająca decyzję PINB w S. i umarzająca postępowanie przed tym organem została wydana przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie tożsamości przedmiotem obiektów objętych wskazanymi wyżej decyzjami.
W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 156 § 1 pkt 3 oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pomimo częściowo trafnej argumentacji nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.
W taki sam sposób Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. rację ma bowiem skarżący kasacyjnie ze Wojewódzki Sąd administracyjny w Rzeszowie wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., który odnosi się do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, natomiast w uzasadnieniu nie przywołano żadnych argumentów wskazujących na takie naruszenie. Powyższe niewątpliwie czyni wadliwym uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jednakże wady te należało ocenić jako pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W świetle powyższych rozważań nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że uwzględnienie oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, tj. rozpoznanie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji naruszy zasadę trwałości decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2008 r., która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie budzi wątpliwości, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy związany będzie oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu to jest zobligowany będzie do należytego wyjaśnienia czy zaistniała tożsamość przedmiotowa obiektów i w zależności od wyników tego postępowania wyda decyzję w oparciu o art. 138 § 1 lub 2 k.p.a.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu, co skutkowało koniecznością oddalenia skargi kasacyjnej.
Wobec powyższego – na mocy art. 184 p.p.s.a – orzeczono jak w sentencji.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku M. S. i B. P. o zasądzenie kosztów postępowania albowiem uczestniczki nie wykazały czy i jakie koszty sądowe poniosły w postępowaniu toczącym się przed tym Sądem.