Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi J.R. (dalej jako "skarżący") na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, stwierdził prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa i wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 2000 złotych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy [...] i Wójta Gminy [...]. W ocenie skarżącego, organ nie zakończył postępowania w związku z samowolnym obniżeniem terenu na działce o nr geodezyjnym [...] w N. i na części działki o nr geodezyjnym [...] w N., stanowiącej własność skarżącego.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy [...] prowadził postępowanie administracyjne od 6 maja 2011 r. Prowadząc postępowanie wydał cztery decyzje administracyjne w postępowaniu zwykłym, które to decyzje były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Ponadto organ odwoławczy wydał dwa postanowienia na wniosek skarżącego, w których uznał, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, a w jednym z nich uznał, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji przedstawił następujący przebieg postępowania.
Decyzją z [...] kwietnia 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku przekazało sprawę do rozpoznania przez Wójta Gminy [...]. Następnie decyzją z [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy [...] odmówił wydania decyzji przywracającej stan poprzedni na działkach należących do skarżącego. Decyzją z [...] października 2011 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z zobowiązaniem organu do uzyskania ekspertyzy biegłego dotyczącej stanu faktycznego sprawy.
Decyzją z [...] grudnia 2011 r. organ ponownie odmówił wydania decyzji przywracającej stan poprzedni na działkach skarżącego. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie zobowiązał organ do uzyskania ekspertyzy biegłego, uznając poprzednią za niewystarczającą. Akta zwrócono organowi 23 stycznia 2012 r.
Następnie decyzją z [...] maja 2012 r. organ wydał decyzję odmawiającą wydania decyzji przywracającej stan poprzedni. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. organ odwoławczy ponownie uchylił decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zobowiązano organ I instancji do uzupełnienia opinii biegłego w zakresie naruszenia stosunków wodnych. Akta zwrócono 13 sierpnia 2012 r.
Decyzją z [...] czerwca 2013 r. organ I instancji ponownie wydał decyzję odmawiającą wydania decyzji przywracającej stan poprzedni, która to decyzja została ponownie uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na kwestię sporną w zakresie przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...].
Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. Wójt Gminy [...] zawiesił postępowanie w sprawie i zobowiązał skarżącego do wystąpienia do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości.
Postanowieniem z [...] lutego 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło postanowienie o zawieszeniu postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., organ odwoławczy stwierdził istnienie podstaw do wyłączenia Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę Wójtowi Gminy [...]
Sąd I instancji zaznaczył, że w trakcie prowadzonego postępowania skarżący dwukrotnie wnosił zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy [...]. Zażalenia te organ odwoławczy uznał za zasadne stwierdzając, że doszło do przewlekłości postępowania, z tym że w jednym przypadku przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (postanowienie z [...] grudnia 2012 r.). W postanowieniu z [...] grudnia 2013 r. organ odwoławczy stwierdził przewlekłość postępowania, ale nie stwierdził, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
W ocenie Sądu I instancji, postępowanie w tej sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała miejsce z winy organu i to z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji podkreślił, że pomiędzy wydawaniem decyzji upływał termin kilkumiesięczny, a w jednym przypadku termin dziesięciomiesięczny. W ocenie Sądu I instancji, działanie to można uznać za pozorne ze względu na wielokrotne powoływanie tego samego biegłego i kolejne uzupełnianie przez niego ekspertyzy. Zdaniem Sądu I instancji, o przewlekłości świadczy także dwukrotne uznanie postępowania za przewlekłe przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku.
Ponadto uchylając kolejne decyzje organu I instancji, organ odwoławczy zaznaczał, że należy sprawdzić uprawnienia biegłego eksperta. Z zaświadczenia z 23 lutego 1966 r. wynika bowiem, że biegły jest ekspertem z zakresu geologii i jest uprawniony do sporządzania projektów, badań i dokumentacji geologicznych w zakresie poszukiwania i rozpoznawania wód podziemnych. Nie jest on zatem biegłym hydrologiem, na co słusznie wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Stąd też Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione wystąpienie Wójta Gminy [...] z 20 marca 2012 r., skierowane do Ministerstwa Środowiska.
Sąd I instancji wskazał, że nie odnalazł elementów usprawiedliwiających opieszałość organu. Organ I instancji ewidentnie lekceważył uzasadnienia i wytyczne organu odwoławczego. O wysokości grzywny rozstrzygnął Sąd I instancji, który określenia jej wysokości dokonał przez "miarkowanie", biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy [...].
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 149 § 1 w związku z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") i w związku z art. 7 i art. 12 k.p.a. W ocenie organu, Sąd I instancji nie dostrzegł, że skarga na przewlekłość postępowania jest nieuzasadniona w sytuacji, gdy organ podejmował wszystkie niezbędne czynności faktyczne i procesowe mające na celu wnikliwe i prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącego. Organ podkreślił, że uczestnik postępowania składał liczne wnioski w sprawie oraz środki odwoławcze, których rozpatrzenie w sposób istotny wpływało na termin rozpatrzenia wniosku skarżącego.
Po drugie, art. 3 § 1 i art. 149 § 1 zdanie 2 i § 2 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 12 i art. 35 § 5 k.p.a. przez uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sposób wybiórczy dokonał oceny materiału dowodowego w sprawie, wskazując na niektóre czynności procesowe organu, z pominięciem rozróżnienia okoliczności zależnych od organu oraz wynikający z działań podejmowanych przez stronę postępowania. W ocenie organu, Sąd I instancji pominął, że ustawodawca przewidział możliwość rozpatrzenia sprawy w innym terminie, niż wskazany w art. 35 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13, nie publ.). W konkretnej sprawie administracyjnej przewlekłość postępowania może również dotyczyć sytuacji, w której organ wydaje rozstrzygnięcia, ale są one przedmiotem decyzji kasacyjnych organu odwoławczego.
Stwierdzenie, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga analizy sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, oceny faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, LEX nr 1296088). Takiej oceny Sąd I instancji w niniejszej sprawie dokonał, a Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela.
Sąd I instancji nie tylko uwzględnił okresy, jakie upływały między wydaniem kolejnych decyzji administracyjnych w sprawie lecz i podejmowane w tym czasie czynności. Trafnie uwzględnił również uchybienia w decyzjach organu I instancji, które to uchybienia stanowiły następnie podstawę wydania decyzji kasacyjnych organu odwoławczego. Ocena tego rodzaju okoliczności jest wymagana na etapie rozstrzygania, czy organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, nie uwzględniając wskazań zawartych w uchylających decyzjach organu odwoławczego.
Wbrew twierdzeniom organu, Sąd I instancji dokładnie i rzetelnie przeanalizował postępowanie przed organem. Nawet przyjmując, że organ podejmował wszystkie niezbędne czynności faktyczne i procesowe mające na celu wnikliwe i prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącego, nie można uznać, że czynności te były podejmowane w terminie. Ponadto organ podejmował szereg czynności pozornych (wielokrotne powoływanie tego samego biegłego i kolejne uzupełnianie przez niego ekspertyzy), pomijał zalecenia organu odwoławczego (między innymi dotyczące uprawnień biegłego), a także bezpodstawnie zawiesił postępowanie. Stanowiło to także podstawę zażaleń skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenia te organ odwoławczy uznał za zasadne, przy czym w postanowieniu z [...] grudnia 2012 r. stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 149 § 1 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 7 i art. 12 k.p.a.
Nie ulega także wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Opieszałość w działaniu organu nie była uzasadniona okolicznościami obiektywnymi, a w toku postępowania niezasadnie przedłużano termin załatwienia sprawy i podejmowano czynności pozorne. Okresy między wydaniem kolejnych decyzji wynosiły nawet dziesięć miesięcy. Ustawodawca przewidział możliwość rozpatrzenia sprawy w innym terminie, niż wskazany w art. 35 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że organ może prowadzić postępowanie w sposób opieszały, podejmując czynności, które są zbędne dla prawidłowego przebiegu postępowania. Jak wynika z przedstawionej przez Sąd I instancji analizy przebiegu postępowania w sprawie, tego rodzaju czynności podejmował Wójt Gminy [...] w przedmiotowym postępowaniu. Stąd też zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 149 § 1 zdanie 2 i § 2 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 12 i art. 35 § 5 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.