Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 1398/15) oddalił skargę D. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) decyzją z dnia [...] 2015 r. (znak: [...]), na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał D. A. rozbiórkę obiektu tymczasowego – namiotu o konstrukcji aluminiowej o wymiarach 12,0 x 15,0 m, usytuowanego na działce nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten wskazał, że na części rysunkowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasto [...], działka nr [...] zlokalizowana jest w terenie, w którym brak jest możliwości wznoszenia obiektów tymczasowych. Organ I instancji podał, że zgłoszenie dokonane przez skarżącą w dniu 2 lutego 2014 r. w Starostwie Powiatowym w [...] jest sprzeczne z zapisem § 5 pkt 4 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. PINB dodał, że Starosta [...] wniósł sprzeciw od zgłoszenia zamiaru posadowienia na działce nr [...] – obiektu tymczasowego – namiotu o konstrukcji aluminiowej o wymiarach 12 x 15 m, którego inwestorem jest D. A. Wojewoda [...] decyzją znak [...] z dnia [...] 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Od opisanej wyżej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki odwołanie złożyla D.A. Zwróciła uwagę, że tymczasowy obiekt budowlany postawiła na dzierżawionym placu. Miało to miejsce w pierwszej połowie marca 2015 r., po wcześniejszym zgłoszeniu tej inwestycji we właściwym urzędzie. Podała, że podstawą prawną zgłoszenia był art. 30 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Zaakcentowała, że wydanie nakazu rozbiórki nie jest sprawiedliwe, gdyż na tym samym placu, posadowionych jest jeszcze 16 innych namiotów. Podkreśliła, że sprzeciw Starosty został jej doręczony już po upływie 30 dni od zgłoszenia, co w sposób diametralny zmienia ocenę stanu prawnego sprawy. Sporny obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że powinna zostać wdrożona procedura ustalająca opłatę legalizującą, a nie powinien być orzeczony nakaz rozbiórki.
Decyzją z dnia [...] 2015 r. (Nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję. Wskazał, że działka nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany, znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta [...] (uchwała Rady [...]). Paragraf 5 ust. 4 pkt 2 tej uchwały zakazuje budowy tymczasowych obiektów budowlanych, w tym lokalizowanych na 120 dni, z wyjątkiem miejsc określonych na rysunku planu. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 15 uchwały dla tymczasowych obiektów budowlanych handlu sezonowego miejsca te określone są na załączniku graficznym planu. Obszar oznaczony na planie symbolem 6UZ, obejmujący działkę nr [...], położony jest poza wyznaczonymi na planie strefami lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych handlu sezonowego. Zdaniem organu odwoławczego, dokonane przez inwestora zgłoszenie zamiaru ustawienia tymczasowego obiektu budowlanego, jest sprzeczne z zapisem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższą okoliczność potwierdza decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2015 r. o wniesieniu sprzeciwu względem dokonanego przez D. A. zgłoszenia. Ta decyzja o sprzeciwie utrzymana została w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r. Ustosunkowując się do argumentów zawartych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił m.in., że w razie nałożenia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, jak miało to miejsce w tym przypadku, termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie D. A. zarzuciła, że organ administracji niezgodnie ze stanem rzeczywistym określił okres 30 dni od dokonanego przez nią zgłoszenia o zamiarze posadowienia tymczasowego obiektu budowlanego. W istocie bowiem nie otrzymała pisma o nałożeniu na nią obowiązku uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia, a zatem "termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu wyekspirował jeszcze przed posadowieniem w/w obiektu". W ocenie skarżącej, sporny obiekt zrealizowany został zgodnie z przepisami pozwalającymi na jego lokalizowanie na okres 120 dni.
W piśmie z dnia 9 maja 2016 r. skarżąca podała, że organ odwoławczy naruszył art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie jedynie w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Natomiast tymczasowy obiekt budowlany, który posadowiony został przez skarżącą nie jest obiektem budowlanym, na którego wybudowanie wymagane jest pozwolenie na budowę, jak też nie został postawiony bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19 a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. oddalił opisaną wyżej skargę. Podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Budowa, o jakiej mowa w powyższym przepisie wymaga natomiast zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).
Z kolei w myśl art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia określonych w tym przepisie dokumentów. Brak spełnienia powyższego obowiązku skutkuje koniecznością wydania nakazu rozbiórki.
Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca dokonała zgłoszenia robót budowlanych polegających na postawieniu obiektu tymczasowego – namiotu o wymiarach 15 m x 12 m. Starosta [...], decyzją z dnia [...] 2015 r. wniósł sprzeciw wobec opisanego wyżej zamiaru wykonania robót budowlanych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2015 r. utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję. Rozstrzygnięcie to, nie może obecnie podlegać ocenie WSA w Szczecinie. Sad ten stwierdził, że słusznie organ nadzoru budowlanego uznał, iż przedmiotowy obiekt został wzniesiony pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Prawidłowo też organ przyjął, że legalizacja tego obiektu nie jest możliwa z powodu niezgodności tej budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wg sądu I instancji, należy zgodzić się ze skarżącą, że nakazując rozbiórkę przedmiotowego obiektu, błędnie wskazana została podstawa prawna rozstrzygnięcia - art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zamiast art. 49b ust. 1 tej ustawy.
Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Ostatnio wskazany przepis zobowiązuje organy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Ewentualne nałożenie na skarżącą obowiązków o jakich mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a następnie ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej nie było w tym wypadku możliwe, a to z tego względu, że budowa nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany, znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta [...], przyjętym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] 2008 r. Zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 2 tej uchwały, na terenie objętym planem zakazuje się lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, w tym lokalizowanych na 120 dni, z wyjątkiem miejsc określonych na rysunku planu.
W myśl § 3 ust. 1 pkt 15 tej uchwały, dla tymczasowych obiektów budowlanych handlu sezonowego miejsca te określone są na załączniku graficznym planu. Obszar oznaczony na planie symbolem 6 UZ, obejmujący działkę nr [...], położony jest poza wyznaczonymi na planie strefami lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych handlu sezonowego. Słusznie zatem organy uznały, że dokonane przez inwestora zgłoszenie zamiaru ustawienia przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego, jest sprzeczne z zapisem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Szczecinie z dnia 11.05.2016 r. wniosła D. A. Zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego, podczas gdy przedmiotowy obiekt nie wymagał pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, zaś wskazany przepis odnosi się do obiektów wymagających pozwolenia na budowę;
- 2. Przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6,7,8,77,107 ust. 1 i 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, pomimo wydania rozstrzygnięcia drugoistnancyjnego w oparciu o błędną podstawę prawną, co uniemożliwiało stronie zrozumienie okoliczności faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia organu i doprowadziło do usankcjonowania decyzji, które zostały wydane z naruszeniem przepisów w toku wadliwie prowadzonego postępowania.
W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Żądała także rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji rozbiórkowej.
Postanowieniem z dnia 21.10.2016 r. NSA wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu.
Należy zauważyć, iż przedmiotowa skarga kasacyjna w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zarzucała sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6,7,8,77,107 ust. 1 i 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o błędną podstawę prawną (art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Wadliwość ta, wg autora skargi kasacyjnej, uniemożliwiała stronie zrozumienie okoliczności faktycznych i prawnych decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego. Podkreślić jednak należy, iż tak ogólnikowo sformułowana podstawa skargi kasacyjnej, przy wielości powołanych przepisów, nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku. Nie pozwalała ona bowiem na precyzyjne zidentyfikowanie konkretnych uchybień, których miałby dopuścić się sąd I instancji w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Na gruncie zaś ocenianej sprawy, nie znajduje usprawiedliwienia stanowisko, iż zaprezentowane przez sąd rozważania wykluczały możliwość "zrozumienia okoliczności faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia organu".
W ocenie NSA bowiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym wyroku nie dopuścił się naruszenia żadnego ze wskazanych przepisów prawa procesowego w stopniu, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a polegających na niejasnym przedstawieniu motywów rozstrzygnięcia, wykluczających jego zrozumienie. Analiza rozważań i ocen sądu I instancji prowadzi bowiem do wniosku, że motywy zajętego rozstrzygnięcia zostały przedstawione w sposób jasny. Sąd I instancji trafnie i jednoznacznie zwrócił uwagę na niepoprawnie powołaną przez orzekające organy administracji publicznej podstawę prawną rozstrzygnięcia, zasadnie zarazem akcentując to, że wskazany błąd nie rzutował na finalny wynik kontrolowanej sprawy. Podzielić należy te rozważania sądu I instancji, iż w sytuacji, gdy prowadzone postępowanie administracyjne dotyczyło tymczasowego obiektu budowlanego wybudowanego pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (ostateczna decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19.05.2015 r.), to nakaz rozbiórki tego obiektu winien zostać orzeczony na postawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a nie art. 48 ust. 1 tej ustawy.
Zauważyć należy przy tym, że oba wskazane wyżej przepisy Prawa budowlanego w sposób identyczny warunkują możliwość wdrożenia postępowania legalizacyjnego względem obiektu będącego przedmiotem postępowań. Każdy z nich stwierdza bowiem, że wdrożenie trybu legalizacyjnego uzależnione jest m.in. od tego, aby budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie zaś ocenianej sprawy należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna nie podważała tych ustaleń i konstatacji sądu I instancji z których wynikało, że sporny tymczasowy obiekt budowlany posadowiony na działce nr [...] narusza przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (par. 5 ust. 4 pkt 2 planu), co było powodem wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu wobec zamiaru budowy tego obiektu.
Powyższy stan oznaczał zatem bezspornie brak prawnej możliwości wszczęcia procedury legalizacji tegoż obiektu, bez względu na wskazaną przez organy nadzoru budowlanego podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wyrażone w tym względzie oceny sądu I instancji ocenić należało jako trafne.
Zajmując stanowisko wobec zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, iż skarga kasacyjna nietrafnie w tym względzie powoływała art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Chcąc bowiem podjąć próbę skutecznego zwalczenia przyjętego przez sąd stanowiska i kierunku rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, winna skarga kasacyjna powołać art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Z rozważań sądu I instancji wynika bowiem dobitnie, iż to ten ostatnio wskazany przepis uznał WSA w Szczecinie jako właściwą, w realiach sprawy, podstawę prawną orzeczonego nakazu rozbiórki. Nadto podkreślić należy, iż wbrew ocenianej podstawie skargi kasacyjnej, nie mógł sąd I instancji niewłaściwe zastosować art. 48 ust. 1, skoro w ogóle przyjął, że przepis ten nie ma zastosowania.
Z przedstawionych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.