Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1497/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2016 r. znak:... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 maja 2016 r. znak:... utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 6 kwietnia 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2013 r. nr... nakazującej S. Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego lewobrzeżnego wału przeciwpowodziowego rzeki W. przez wykonanie określonych robót budowlanych.
W ocenie Sądu, kwestionowana przez stronę decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2013 r. nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23). Podstawę materialnoprawną decyzji S. WINB z dnia 25 października 2013 r. stanowi art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, lub jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Do wydania decyzji, której podstawą jest przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego niezbędne jest udowodnienie faktu zaistnienia stanu obiektu, o jakim mowa w tym przepisie.
Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy zasadnie stwierdziły, że przedmiotowy wał przeciwpowodziowy znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, co zostało ustalone przez WINB m.in. podczas kontroli w dniach 6–9 maja 2013 r. Z przedłożonej podczas ww. kontroli oceny stanu technicznego i stopnia bezpieczeństwa wałów przeciwpowodziowych, budowli wałowych i towarzyszących, na długości 73,25 km, w woj. s.. Zeszyt 11. Etap... – wał lewy rzeki W. w gm. B. na długości 2,54 km, km rzeki:... -..., km wału:... -..., z maja 2011 r. wynika, że stan techniczny spornego wału zagraża bezpieczeństwu ze względu na: nieprawidłową geometrię skarp, występowanie w bezpośrednim sąsiedztwie skarp obwałowania oraz na powierzchni wału wysokich drzew i krzewów, osuwające się skarpy od strony odwodnej i odpowietrznej o długości około 60 m w sąsiedztwie przepustu w przekroju P8, niesprawne przepusty w przekrojach P8 i P10, zamulenia rowów odwadniających, lokalne obniżenia terenu u podnóża skarp i obecność uszkodzonych i niezabezpieczonych bunkrów strzelniczych zlokalizowanych w koronie wału.
Sąd uznał, że wobec ustalenia nieodpowiedniego stanu technicznego wału przeciwpowodziowego organ budowlany zobowiązany był do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wyszczególnione w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2013 r. roboty budowlane wbrew twierdzeniu skarżącego, nie są rozbudową (nadbudową) obiektu budowlanego, lecz bez wątpienia są związane z utrzymaniem istniejącego wału przeciwpowodziowego w należytym stanie technicznym, który to obowiązek ciąży, zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, na właścicielu lub zarządcy obiektu. Zarządcą ww. wału przeciwpowodziowego rzeki W. jest S. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. W ocenie Sądu, prawidłowo organy uznały Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. za podmiot, który może być adresatem decyzji z art. 66 Prawa budowlanego. W tym też kontekście Sąd stwierdził, że art. 66 Prawa budowlanego nie określa adresata wskazanej decyzji. Jednak z faktu, że przepisy art. 61 i 62 wskazanej ustawy nakładają na właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych szereg obowiązków, w tym obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w należytym stanie technicznym i estetycznym (zob. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego), w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powinien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy lewobrzeżny wał przeciwpowodziowy rzeki W. od km... do km... został wpisany przez Marszałka Województwa S. do ww. ewidencji urządzeń melioracji podstawowych prowadzonej przez S. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Sąd uznał, że ustalając w sprawie, który podmiot jest zobowiązany do podejmowania decyzji i dokonywania wszelkich czynności zmierzających do utrzymania obiektu w stanie niepogorszonym zgodnie z jego przeznaczeniem, słusznie w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na uchwałę Sejmiku Województwa S. z dnia 28 grudnia 1999 r. nr... Zgodnie z tą uchwałą Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną utworzoną uchwałą Sejmiku Województwa S. nr... z dnia 28 grudnia 1999 r., która realizuje zadania Marszałka Województwa S. w zakresie wykonywania przez Marszałka Województwa S. prawa właścicielskiego w stosunku do wód i urządzeń istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa oraz w stosunku do tzw. wód pozostałych, niewymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn.
Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). Powyższe potwierdza § 2 i § 10 pkt 1) Statutu S. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., stanowiący załącznik do uchwały Sejmiku Województwa S. z dnia 17 maja 2012 r. nr...
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w niniejszej sprawie, że obowiązki i zadania wynikające z ustawy – Prawo wodne realizuje zarządca przedmiotowego obiektu budowlanego – S. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., w rozumieniu art. 61, art. 62 i art. 64 ustawy – Prawo budowlane. Powyższe wynika również z akt sprawy, m.in. z protokołu kontroli, w której uczestniczyli przedstawiciele zarządcy wału (S. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.), a także z kontroli okresowych ww. wału przeciwpowodziowego przeprowadzanych przez S. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Zgodnie bowiem z art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany do dokonywania kontroli okresowych – rocznych i pięcioletnich.
Kierując się powyższym, Sąd podzielił ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji, wskazującą na brak podstaw do zastosowania w okolicznościach sprawy art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a., a także pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowana decyzja, wobec brzmienia ww. art. 61 Prawa budowlanego, mogła być skierowana do właściciela lub zarządcy obiektu. Zatem, w ocenie Sądu, decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego wału przeciwpowodziowego została skierowana do właściwego podmiotu, tj. do zarządcy przedmiotowego obiektu budowlanego.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd nie znalazł podstaw, by ustalenie to podważyć. Sąd nie stwierdził nadto, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 17a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, a także art. 75 ustawy – Prawo wodne.
Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.
W skardze kasacyjnej S. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do odbudowy wału przeciwpowodziowego rzeki W.,
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a., tj.:
- 1. nałożenie bez podstawy prawnej przez organ nadzoru budowlanego na skarżącego, obowiązku w zakresie przebudowy przedmiotowego wału,
- 2. skierowanie decyzji organu nadzoru budowlanego do skarżącego jako jednostki organizacyjnej realizującej w imieniu Marszałka Województwa S. zadania z zakresu administracji rządowej określonego i zdefiniowanego w art. 75 ustawy – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121), który na podstawie art. 17a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 493 ze zm.) reprezentuje Skarb Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie jest zasadny. Przedmiotem postępowania było stwierdzenie nieważności decyzji S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 października 2013 r. nr... nakazującej S. Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego lewobrzeżnego wału przeciwpowodziowego rzeki W. przez wykonanie określonych robót budowlanych. Żądanie zastosowania sankcji nieważności ww. decyzji oparto na przesłankach wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut, że art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie odnosi się do odbudowy wału przeciwpowodziowego.
Zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Według art. 3 ust. 3a ustawy Prawo budowlane wał przeciwpowodziowy jest obiektem budowlanym, który jest zaliczony do obiektu liniowego. Artykuł 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do wałów przeciwpowodziowych, co do których stwierdzono, że są w nieodpowiednim stanie technicznym. Nie jest tym samym zasadny zarzut wywodzący podstawy do zastosowania sankcji nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.
Wskazać nadto należy, że zgodnie z art. 88 lit. na ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją prawną tego rozwiązania jest stosowanie wprost do wałów przeciwpowodziowych art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 75 ustawy Prawo wodne w związku z art. 17a ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. Z przepisów ustawy Prawo wodne regulujących kompetencje organów nie ma podstaw do wyprowadzenia przyznania przymiotu strony Marszałkowi Województwa. Nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, że przymiot strony jest wyprowadzony w sprawach prowadzonych na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane na mocy przepisów tej ustawy. Tym samym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja została dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego nie prowadzi się postępowania dowodowego. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.