Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014r. (sygn. akt II SA/Łd 1215/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.G. i Z. G. (dalej także jako: skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] września 2013r. (nr[...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2013r. Prezydent Miasta Radomska po rozpatrzeniu wniosku E. i D. S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w[...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej także jako: "u.p.z.p."). Jak stwierdził sąd I instancji organ ustalił parametry budynku i zasady zagospodarowania terenu określając, iż wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ma wynosić do 25%, szerokość elewacji frontowej do 7m z tolerancją do 20%, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki lub okapu) do 3,25m. Dach natomiast ma być jednospadowy ze spadkiem 5 – 10°, kalenica główna na poziomie 5m, prostopadła lub równoległa do frontu działki.
Nieprzekraczalna linia zabudowy, od strony ul. [...] wyznaczona przez istniejący na działce budynek mieszkalny wnioskodawców, w odległości 5m od linii rozgraniczającej ulicę, wskazana została na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. W motywach decyzji Prezydent Miasta Radomska wyjaśnił, że warunki zabudowy ustalone zostały dla dokonanej już przez wnioskodawców rozbudowy budynku gospodarczego i dla potrzeb prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego.
Od decyzji powyższej odwołanie wnieśli M. i Z. małżonkowie G., których zabudowana nieruchomość graniczy bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając następnie, iż w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oceniane mogą być wyłącznie kwestie planistyczne podlegające u.p.z.p. i przepisom wykonawczym wydanym na jej podstawie. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie mogą być rozważane kwestie normowane przepisami prawa budowlanego, czyli rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Organ odwoławczy podkreślił, co zostało wyeksponowane w uzasadnieniu ocenianego wyroku, że w sprawie chodzi o rozważenie, czy rozbudowany już wcześniej przez wnioskodawców budynek gospodarczy wobec braku obecnie na terenie objętym postępowaniem planu miejscowego, jest zgodny z obiektywnie istniejącym w jego sąsiedztwie ładem przestrzennym. A ponieważ została stwierdzona nieważność pozwolenia na rozbudowę budynku, zachodzi konieczność stosownego zakończenia tej rozbudowy w świetle przepisów prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie w tym zakresie poprzedzać musi jednak nowa decyzja o warunkach zabudowy.
Sąd I instancji omawiając rozstrzygnięcie organu odwoławczego stwierdził, że w świetle analizy urbanistyczno – architektonicznej nie budzi wątpliwości funkcja przedmiotowego budynku. W kwestii natomiast spornej tj. odległości części rozbudowanej budynku od granicy z działką M. i Z. G. (odległość 3 m od granicy ich działki) to organ wskazał, że nie jest to zagadnienie linii zabudowy, lecz dotyczy usytuowania budynku, co jest regulowane przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stosowanych na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. przy wydawaniu pozwolenia na budowę.
Natomiast linia zabudowy na gruncie art. 61 ust. 7 u.p.z.p. i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane dalej: rozporządzeniem) to linia nieprzekraczalna w kierunku pasa drogi publicznej. W sprawie linia ta jest wyznaczona przez istniejący na terenie inwestorów budynek mieszkalny, w odległości 5 m od linii rozgraniczającej ul.[...].
W skardze do sądu administracyjnego M. i Z. małżonkowie G. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, wskazując na rażące naruszenie prawa, w szczególności zaś art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014r. (sygn. akt II SA/Łd 1215/13) oddalił skargę M. G. i Z. G. Sąd I instancji wskazał, po pierwsze, na możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w trakcie postępowania legalizacyjnego. Po drugie, podstawę prawną wydania takiej decyzji stanowią tak jak w wypadku projektowanej zabudowy przepisy u.p.z.p. Natomiast przywoływana przez skarżących uchwała Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 16 grudnia 1994r. nie oznacza, że dla spornego terenu obowiązuje plan miejscowy. Zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. obowiązujące w dniu wejścia w życie u.p.z.p. (a więc w dniu 11 lipca 2003r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r.
Sąd I instancji w powołaniu na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz mając na uwadze wyniki analizy - której uznał prawidłowość - potwierdził zasadność wniosku organów administracji, iż legalizowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w powyższym przepisie. W szczególności została spełniona tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa" (precyzyjne określenie niezbędnych parametrów zabudowy). Sąd podkreślił, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego, a co za tym idzie ustalenie warunków zabudowy ma charakter nieco "uproszczony" niż w wypadku "nowej" zabudowy, bowiem nie ma potrzeby szczegółowego uzasadniania wszelkich parametrów projektowanej zabudowy, skoro część z nich w ogóle nie ulegnie jakiejkolwiek zmianie w stosunku do zabudowy już istniejącej.
Nie wzbudziło zastrzeżeń Sądu wykreślenie na załączniku graficznym nr 1 do decyzji organu I instancji linii wyznaczających obszar planowanej inwestycji. Obszar ten obejmuje działkę należącą do inwestora. Podobnie, za zgodne z wymaganiami rozporządzenia Sąd wojewódzki uznał wykreślenie na powyższym załączniku graficznym linii zabudowy, będącej linią istniejącej już zabudowy. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżących, że linia zabudowy winna być wyznaczona od strony działki skarżących. Zdaniem Sądu taki zarzut oznacza, iż strona skarżąca "nie rozumie charakteru linii zabudowy i celu jej wyznaczenia i błędnie utożsamia ją z odległością inwestycji od granicy z działką sąsiednią".
Z tych wszystkich powodów Sąd wojewódzki podzielił stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p.
Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przez organy administracji zasad rządzących gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), jak również innych przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności jeśli chodzi o inne przepisy proceduralne - jako nietrafny Sąd uznał zarzut nieuwzględnienia treści wyroków sądów administracyjnych wydanych w toku postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowego budynku gospodarczego. Powyższe orzeczenia sądów stały się podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pozwalającej na rozbudowę, a skoro tak - to w następstwie ich wydania pojawiła się konieczność zakończenia postępowania, w toku którego zrealizowana została przedmiotowa rozbudowa. Jednym z elementów owego postępowania jest ustalenie zgodności dokonanej rozbudowy z aktualnie obowiązującymi przepisami u.p.z.p. i wyłącznie temu celowi służy niniejsze postępowanie.
M. G. i Z. G. zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2014r. (sygn. akt II SA/Łd 1215/13) skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, w przypadku uznania, że zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego – skarga kasacyjna wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto wniesiono o zasądzenie od "stron przeciwnych" na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. przez nie uwzględnienie bardzo istotnego zarzutu podniesionego w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Radomska z dnia [...] lipca 2013r. o ustaleniu warunków zabudowy oraz w skardze wniesionej do WSA w Łodzi polegające na tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpatrywania przez sąd i przez organ administracji publicznej, będą one związane oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie one uchylone w trybie określonym prawem.
Dalej zarzucono naruszenie zasady nie działania prawa wstecz przez nieuwzględnienie, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla przyszłej zmiany zagospodarowania terenu, nie zaś dla inwestycji już zrealizowanej. Skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie przez organy obydwu instancji zasady zaufania obywateli wyrażonej w art. 8 k.p.a. i zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Jako ostatni zarzut podniesiono nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co miało wpływ istotny na wynik sprawy, w szczególności nieustosunkowanie się i pominięcie faktu, że na wniosek skarżących kasacyjnie została stwierdzona nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...] listopada 1999r. o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyeksponowano kwestię wydania dwóch decyzji o warunkach zabudowy na tę samą inwestycję.
Wpłynęły dwie odpowiedzi na skargę kasacyjną – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim oraz D. i E. S., obydwie wnoszące o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.. Kierując się owymi granicami skargi kasacyjnej, czyli wskazanymi przepisami prawa Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że nie zasługują one na uwzględnienie, a część z nich nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wobec treści wskazanego przepisu procesowego statuującego zakres orzekania kasacyjnego, nie wypowiada się co do kwestii nie poruszonych w skardze kasacyjnej.
Jako fundamentalny zarzut wskazano naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. Naruszenie przepisów tych powiązano z treścią oraz uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2011r. (sygn. akt VII SA/Wa 2469/10). Wyrok ten zapadł w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym oceny legalności decyzji administracyjnej w przedmiocie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 1999r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego, będącego przedmiotem sporu między stronami. Wówczas Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010r. uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2010r. stwierdzającą nieważność wskazanego pozwolenia na rozbudowę i orzekł reformatoryjnie odmawiając stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia.
W takiej sytuacji małżonkowie G. wnieśli skargę do WSA w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. WSA w Warszawie w dniu 8 lipca 2011r. (sygn. akt VII SA/Wa 2469/10) wydał wyrok, na który obecnie powołują się skarżący kasacyjnie. Uchylając odmowę stwierdzenia nieważności Sąd przywołał zupełnie nowy argument – jego zdaniem inwestor uzyskał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego niezgodną z decyzją o warunkach zabudowy – wbrew treści art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Przy czym Sąd oceniał wówczas decyzję o warunkach zabudowy wydaną uprzednio tj. decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta Radomsko w dniu [...] sierpnia 1999r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania tereny wydaną pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.). W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że z decyzji o warunkach zabudowy wynikało, że linia zabudowy rozbudowywanej części budynku będzie znajdować się w odległości 5 m od linii rozgraniczającej.
Tymczasem zamierzenie inwestycyjne zostało usytuowane w odległości 3 m od linii rozgraniczającej (przy czym Sąd potraktował jako linię rozgraniczającą granicę działki inwestycyjnej z działką małż. G.). Obecnie powyższe ustalenie co do odległości rozbudowy od ich działki, skarżący kasacyjnie przywołują twierdząc, że już raz sąd administracyjny wypowiedział się, że pozwolenie na budowę jest nielegalne, gdyż przy jego wydawaniu nie zostały zachowane odległości wynikające z decyzji o warunkach zabudowy.
Powracając do rozważań na gruncie art. 153 p.p.s.a. to należy stwierdzić, że zgodnie z jego treścią ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku rozpoznawanej sprawy. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 324). Związanie organu i sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie można formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, chyba że nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego bądź prawnego, która uwalniałaby organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny od związania oceną prawną co do przepisów prawa mających zastosowanie w tej sprawie.
W rozpoznawanym przypadku nastąpiła taka zmiana stanu prawnego. Przede wszystkim organ proceduje w tym wypadku w oparciu o przepisy nowej ustawy o planowaniu (u.p.z.p.), gdzie decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana w sytuacji braku planu miejscowego, nie zaś potwierdzenia jego zapisów. Tymczasem pozwolenie na budowę zakwestionowane przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2011r., na które to stanowisko powołuje się zarzut skargi kasacyjnej, było wydane pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 1994r. Ponadto skarga kasacyjna nie powołuje się na oceny prawne odnoszące się do przepisów prawa sformułowane w omawianym wyroku WSA, lecz na ustalenia faktyczne i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w tamtym postępowaniu.
Sąd na gruncie tamtej sprawy stwierdził jedynie, że nie zostały zachowane odległości rozbudowanej części budynku od granicy z działką małż. G., wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co w konsekwencji spowodowało eliminację pozwolenia na budowę jako rażąco naruszającego prawo (decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011r. - k. 96 akt sądowych).
Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikający z tego przepisu stan związania ograniczony jest co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy jednak kierować się także treścią jego uzasadnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu także jest nietrafny. Mianowicie zarówno strony, jak i Sąd I instancji nie kwestionują faktu wydania omawianego wyroku, a wręcz odmiennie - związanie tym wyrokiem organu nadzoru budowlanego spowodowało stan samowoli budowlanej. Obecnie prowadzone postępowanie ma ten stan naprawić.
Jako nietrafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. Przepisy te statuują podstawowe zasady postępowania administracyjnego: zasada działania organów administracyjnych zgodnie z prawem, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w każdym orzeczeniu sprawuje wymiar sprawiedliwości w takim zakresie, aby zasady te były przestrzegane w toku postępowania administracyjnego. Niemniej strona wnosząca skargę kasacyjną każdorazowo ma obowiązek wykazać, że sąd I instancji naruszył przepisy postępowania sądowego poprzez nie uwzględnienie tychże zasad. Tymczasem skarga kasacyjna jedynie twierdzi, że w szeroko pojmowanej sprawie administracyjnej zostały wydane dwie decyzje o warunkach zabudowy odnoszące się do tej samej inwestycji. W tym miejscu należy ponownie wyjaśnić, że obecnie wydana decyzja o warunkach zabudowy jest wynikiem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z 1999r. Ponadto decyzja ta była ważna do 31 grudnia 1999r., co wynikało z brzmienia art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1994r.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej ze względu na brak przywołania naruszonych przepisów i tym samym naruszenie art. 174 p.p.s.a. nie poddają się kontroli kasacyjnej.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.