Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., II SA/Po 1393/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę M.A. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z dnia [...] sierpnia 2013 roku Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Sąd I instancji przytaczając w motywach wyroku okoliczności faktyczne i prawne sprawy na wstępie wskazał, że WWINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...], na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M.A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Leszna z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] nakazującej M.A. rozbiórkę obiektów położonych na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Lesznie przy ul. [...] – trzech wiat stalowych, niepołączonych trwale z gruntem, oznaczonych w załączniku jako obiekty nr 2, 2a i 2b, budynku magazynowo-gospodarczego oznaczonego w załączniku nr 3 oraz budynku magazynowo-gospodarczego oznaczonego w załączniku nr 4, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Leszna (dalej: PINB) w dniach 18 października 2010 r. i 25 stycznia 2013 r. przeprowadził kontrole nieruchomości przy ul. [...] w Lesznie, w wyniku których stwierdził, że na tej działce znajdują się obiekty, na które właściciel nie posiada pozwoleń na budowę:
- - budynek gospodarczy wykonany w 2003 r. z elementów żelbetowych,
- - trzy wiaty stalowe niepołączone trwale z gruntem powstałe w latach 1977-1978,
- - budynek magazynowo-gospodarczy o konstrukcji drewnianej powstały w latach 1977-1978,
- - budynek magazynowo-gospodarczy o konstrukcji tradycyjnej murowanej powstały w latach 1977-1978.
Wskazano dalej w uzasadnieniu wyroku, że w rezultacie PINB decyzją z [...] marca 2013 r. nakazał rozbiórkę trzech wiat stalowych pokrytych eternitem, niepołączonych trwale z gruntem, budynku magazynowo-gospodarczego o konstrukcji drewnianej pokrytego papą oraz budynku magazynowo-gospodarczego o konstrukcji tradycyjnej, murowanego, pokrytego papą, wybudowanych na wspomnianej działce.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.A. podnosząc, że wiaty stalowe nie są obiektami budowlanymi, gdyż nie posiadają fundamentów oraz ścian bocznych, a oba budynki gospodarcze z uwagi na swą konstrukcję są obiektami tymczasowymi. Wskazał, że wiaty i budynki gospodarcze powstały w latach 70-tych XX wieku i nie wymagały pozwolenia na budowę.
Sąd wojewódzki wskazał dalej, że WWINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji i wyjaśnił, że przedmiotem sprawy jest budowa obiektów na fermie lisów w Lesznie przy ul. [...] oznaczonych w protokole kontroli jako obiekty nr 2a, 2b, 2c, 3 i 4. Z oświadczenia właściciela nieruchomości wynika, że powstały one w latach 1977-1978 bez pozwolenia na budowę. Wszystkie obiekty są związane z hodowlą lisów. Pod wiatami stalowymi znajdują się klatki z lisami połączone konstrukcyjnie z elementami wiat, w pozostałych obiektach gospodarczo-magazynowych znajdują się urządzenia do przygotowywania karmy dla lisów oraz skrzynki i pojemniki do przechowywania żywności.
Wyeksponowano w uzasadnieniu wyroku sądu wojewódzkiego to, że organ odwoławczy wyłuszczył, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej uPb) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro przedmiotowe obiekty powstały w latach 1977-1978 to należało zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm., dalej uPb z 1974). Zdaniem WWINB zgodnie z art. 28 uPb z 1974 roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zastosowanie w sprawie znalazł art. 37 ust. 1 uPb z 1974, zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
WWINB stwierdził ponadto, że aktualnie dominuje stanowisko, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 uPb z 1974 zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowana zaskarżonej decyzji. Zauważono, że z akt sprawy wynika, iż działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w Lesznie znajdują się na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ul. Chopina, torów kolejowych i granic miasta Leszna zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Leszna z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr XXXII/380/2009 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 128, poz. 2116, dalej MPZP), zgodnie z którym stanowią one teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (oznaczonych symbolem E-37 MN/U) oraz zabudowy usługowej z dopuszczeniem wbudowanych lokali mieszkalnych (E-40 U/MN). Wynika z tego, że aktualnie obowiązujący MPZP nie dopuszcza możliwości lokalizowania na przedmiotowym terenie obiektów o przeznaczeniu innym niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub usługowa.
Przedmiotowe obiekty są zaś związane z prowadzoną działalnością gospodarczą polegającą na hodowli lisów. Nie stanowią one zatem ani zabudowy mieszkalnej, ani usługowej, a zatem są niezgodne z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem WWINB trafnie organ I instancji uznał, że ze względu na brak możliwości doprowadzenia przedmiotowych obiektów do stanu zgodnego z prawem (art. 40 uPb z 1974) należało nakazać ich rozbiórkę.
M.A. wniósł do WSA w Poznaniu skargę na powyższą decyzję WWINB. Wskazał, że decyzje organów I i II instancji szkodzą jego interesom i jego rodziny, gdyż prowadzą do utraty możliwości zarabiania pieniędzy i źródła utrzymania. Dodał, że w czasie, gdy wiaty i szopy były budowane "wszyscy mówili", że nie są potrzebne pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego organy nie wykazały, by takie pozwolenie było wówczas wymagane i retorycznie pytał, dlaczego aktualnie nakazuje się rozbiórkę obiektów.
W odpowiedzi WWINB wniósł o oddalenie skargi, powołując się na swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 28 listopada 2013 r. sąd wojewódzki odrzucił skargę M.A. z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia. Następnie na skutek wniosku skarżącego WSA w Poznaniu postanowieniem z dnia 31 grudnia 2013 r. przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi.
W motywach wyroku oddalającego skargę sąd a quo stwierdził, że trafnie organy orzekające przyjęły, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 40 uPb z 1974 i podjęcia prób legalizacji przedmiotowych obiektów, albowiem przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji niezgodnego z prawem wybudowania obiektu, ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tejże ustawy. Zważywszy, że ziściła się przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974, gdyż przedmiotowe obiekty jako wybudowane bez pozwolenia na budowę znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, a konkretnie zapisami planu miejscowego, przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, sąd I instancji uznał, że nie można było podjąć prób ich legalizacji.
Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – M.A., zaskarżył w całości ww. wyrok i w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa; pełnomocnik skarżącego w złożonej skardze kasacyjnej powołał nieaktualny publikator ustawy) sądowi I instancji zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 w zw. z "art. 103 § 2" uPb poprzez jego błędną interpretację.
Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, łącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rekapitulując poglądy prezentowane w judykaturze podniesiono, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 w zw. z art. 103 ust. 2 uPb są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, jednakże w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Przywołano w tym aspekcie stanowisko prezentowane w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 i obszerne fragmenty jej uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała jedynie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 Ppsa i sprowadza się do błędnej wykładni przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 w zw. z art. 103 ust. 2 uPb. Skarżący nie kwestionuje prawidłowości zastosowania do obiektów wzniesionych na jego nieruchomości powyższej konstrukcji, skoro obiekty te niewątpliwie zostały wybudowane bez pozwolenia wymaganego prawem i tego stanowiska organów nadzoru budowlanego zaakceptowanego przez sąd wojewódzki nie podważono. Niesporne jest, że z mocy przepisu art. 103 ust. 2 uPb do obiektów wzniesionych samowolnie, ale przed wejściem w życie uPb, tj. 1 stycznia 1995 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, zatem przepisy uPb z 1974. Sprawa następstw samowoli budowlanej popełnionej przed 1 stycznia 1995 r. musi być rozpatrywana w kontekście uprawnień właściwych organów ujętych w art. 37 i n. uPb z 1974. Art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.
Trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, że pojawiające się w judykaturze wątpliwości odnośnie sposobu rozumienia pojęcia "przepisów o planowaniu przestrzennym" użyte w art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 stały się asumptem do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w dniu 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (ONSAiwsa z 2014 r., nr 6, poz.89). W uchwale tej wywiedziono, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (...) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W skardze kasacyjnej poza werbalnym zarzutem nieuwzględnienia tenoru tej uchwały nie wskazano na żadne okoliczności, które miałyby go uprawdopodobnić.
Stawiając zarzut błędnej wykładni należało wskazać na czym ten błąd polegał, w szczególności na czym polegać miało nieprawidłowe odczytanie treści oznaczonej normy, należało przy tym także wskazać jaką wykładnię Autor skargi kasacyjnej uznaje za prawidłową. Było to działanie o tyle konieczne, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do korygowania czy też precyzowanie podstaw kasacyjnych.
Jak powołano w motywach zaskarżonego wyroku dla terenów obejmujących nieruchomość skarżącego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym określono przeznaczenie tego terenu w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi w części zaś pod zabudowę usługową z dopuszczeniem wbudowanych lokali mieszkalnych. Niesporne zatem jest, że obiekty objęte nakazem rozbiórki, służące hodowli lisów, nie mieszczą się w przeznaczeniu planistycznym ujętym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej Leszna z dnia 28 czerwca 2009 r., nr XXXII/380/2009, Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 128, poz. 2116), skoro nie mają charakteru obiektów mieszkaniowych czy usługowych.
Sąd wojewódzki nie wskazał ponadto, a co wynika z materiału dowodowego sprawy, że w czasie, kiedy realizowano objęte decyzją nakazową obiekty nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Powoływał się na to ustalenie organ I instancji w swej decyzji.
Z mocy art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Uznając przeto, że zachodzą przesłanki wskazane w cyt. przepisie orzeczono jak w sentencji.