Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 37/11, w sprawie ze skargi (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 grudnia 2010 r., nr IF/Vb/7111/2/195/10, w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Wodzisławskiego z dnia 6 października 2010 r. nr 0935/10. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny sprawy:
Starosta Wodzisławski decyzją z dnia 6 października 2010 r., nr 0935/10, po rozpatrzeniu wniosku (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168), zw. dalej k.p.a., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (...) na parceli nr (...) w G. przy ul. R.. Zdaniem organu I instancji, projekt budowlany zawierał braki, których inwestor nie uzupełnił na wezwanie organu. Organ wskazał, że wyniki weryfikacji dla anten nie zostały podpisane przez uprawnionych projektantów, lecz przez specjalistę ds. planowania sieci K. B., nie będącego uczestnikiem procesu inwestycyjnego zgodnie z art. 17 Prawa budowlanego.
Stąd też w ocenie organu, nie było możliwości weryfikacji twierdzeń inwestora, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Nadto, organ I instancji dopatrzył się sprzeczności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy G. z uwagi na lokalizację na terenie o symbolu D69M. Wreszcie, zdaniem organu, inwestor nie zapewnił prawnego dostępu do działki nr (...). Nieusunięcie nieprawidłowości projektu budowlanego obligowało zaś organ do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
W odwołaniu od decyzji Spółka (...) z siedzibą w Warszawie zarzuciła naruszenie reguł procedury administracyjnej oraz że organ dokonał własnej oceny, czy inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Decyzją z dnia 2 grudnia 2010 r. nr IF/Vb/7111/2/195/10 Wojewoda Śląski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 oraz art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołującej się Spółki, że planowana inwestycja jako zajmująca powierzchnię ok. 100 m2, jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, bowiem plan ten dla terenu D.69.M dopuszcza wprost lokalizację infrastruktury technicznej bez konieczności wydzielenia odrębnej działki, a także uznał, że Starosta Wodzisławski nie zbadał, czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym opracowanie, pt. "Wyniki weryfikacji dla anten", zostało wbrew poglądowi organu I instancji podpisane przez projektanta oraz sprawdzającego (specjalność telekomunikacyjna) i zawiera informacje pozwalające określić obszar ponadnormatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to jednak odwołania nie uwzględniono z braku udokumentowania przez inwestora prawa dostępu do działki nr 472/81.
W skardze do sądu administracyjnego... Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania skarżąca podniosła argumentację jak w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując pogląd, że inwestor nie wykazał dostępu do drogi publicznej, bowiem zgodnie z treścią aktu notarialnego Rep. A nr 118/1988 r. uprawnionym do korzystania ze służebności drogowej jest wyłącznie właściciel działki nr..., którym nie jest inwestor.
W toku rozprawy sądowej dopuszczono do udziału w postępowaniu Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do życia" z siedzibą w Rzeszowie, którego Prezes podniósł, że inwestor mimo wezwania nie przedłożył wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co winno skutkować wydaniem decyzji odmownej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za zasadną.
Zdaniem Sądu chybiony jest pogląd organów obydwu instancji, że działka nr... w Gorzycach przy ul. R., na której przewidziano do realizacji sporną budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, nie ma dostępu do drogi publicznej (ul. R.) z uwagi na fakt, że inwestor nie jest uprawniony do korzystania z działki drogowej nr.... W toku postępowania administracyjnego w oparciu o przedłożony odpis z aktu notarialnego z dnia 5 lutego 1998 r. Rep. A nr 118/1998, skarżąca Spółka wykazała, że na działce nr... ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe w postaci prawa bezpłatnego przejazdu, przechodu i przegonu po całej działce na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr.... Wbrew stanowisku organów administracji, uprawnienie do korzystania ze służebności drogowej przysługuje jednak nie tylko właścicielom nieruchomości władnącej, lecz wszystkim podmiotom, które swoje prawa wywodzą od każdoczesnego jej właściciela.
Literalna treść aktu notarialnego, odpowiadająca dyspozycji art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego nie może być rozumiana jako dotycząca jedynie uprawnień do korzystania ze służebności drogowej przez samego właściciela. Przy takim rozumowaniu nawet domownik nie miałby dostępu do budynku, przy braku podstawy prawnej do wytoczenia postępowania przed sądem powszechnym o zapewnienie służebności drogowej. Osobą uprawnioną do wykonywania służebności jest jednak nie tylko właściciel nieruchomości władnącej, ale również każda inna osoba, która wykonuje prawo własności w imieniu właściciela nieruchomości władnącej, np. najemca, dzierżawca. Osoba, na którą przeniesiono posiadanie nieruchomości władnącej, jest zatem uprawniona do posiadania służebności związanej z tą nieruchomością (vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 stycznia 1968 r. sygn. akt III CRN 271/68, OSNCP 10/69, poz. 177). Służebność jako część składowa nieruchomości z mocy art. 50 Kodeksu cywilnego, uprawnia bowiem posiadacza nieruchomości władnącej do posiadania służebności związanych z tą nieruchomością.
W konsekwencji, Sąd stwierdził, że błędnie organy obydwu instancji przyjęły, że działka nr... w Gorzycach nie spełnia wymogu dostępu do drogi publicznej w świetle § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z tych względów decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a.
Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien powtórnie dokonać oceny sprawdzenia rozwiązań projektowych na gruncie art. 35 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu prawidłowego poglądu organu odwoławczego co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i braku podstaw do przyjęcia, że wyniki weryfikacji anten nie zostały sporządzone przez osobę uprawnioną. Wymagać to będzie wnikliwej analizy tego opracowania i rozważenia, czy sporne przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397).
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do życia" z siedzibą w Rzeszowie. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie art. 141 § 4, art. 153 w powiązaniu art. 174 pkt 1 (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez pominięcie tego przepisu i tym samym zastosowanie nowej regulacji prawnej do sprawy wszczętej przed jej wejściem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnioskowano o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny "logicznej wykładni § 4 ww. rozporządzenia", gdyż takie rozstrzygnięcie może mieć znaczenie dla innych podobnych spraw. Zdaniem Stowarzyszenia sprawa winna być rozstrzygnięta w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2007 r., Nr 158, poz. 1105). Wskazując na ten zarzut wniesiono o "zmianę zaskarżonej oceny prawnej wyroku" oraz zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymogom.
Pomijając już nawet brak podania w petitum skargi kasacyjnej nazwy ustawy w oparciu, o którą wniesiono skargę kasacyjną, wskazać trzeba, że przywołanie pkt 1 art. 174 ustawy opublikowanej w Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. wskazuje, iż chodzi o ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie w Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.). Zarzut wyprowadzony z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczyć może naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Z uzasadnienia skargi wynika zaś, że skarżące Stowarzyszenie formułuje zarzut błędu interpretacyjnego § 4 wskazanego wyżej rozporządzenia z 2010 r.
Zarzut ten jednak nie może być uwzględniony z tego powodu, iż Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, wskazując na zastosowanie przepisów rozporządzenia z 2010 r., nie prowadził procesu interpretacyjnego § 4 tego rozporządzenia. Nie ma zatem podstaw do tego, Sądowi Wojewódzkiemu czynić zarzut błędu interpretacyjnego tego przepisu.
Naruszenie prawa polegające na tzw. błędzie interpretacyjnym, polega na przyjęciu takiego znaczenia przepisu prawa, które nie odpowiada rzeczywistej treści normy prawa. Wykładnia prawa polega bowiem na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych, ustaleniu właściwego ich rozumienia, albo przypisaniu im odpowiedniego znaczenia, bądź określeniu ich zakresu. Proces wykładni wymaga zatem dokonania przez Sąd analizy określonego przepisu w celu ustalenia znaczenia i zakresu wyrażeń języka prawnego. Przeprowadzenie wykładni wymaga posługiwania się dyrektywami interpretacyjnymi, które pozwalają na prawidłowe odczytanie przepisu. Nie wchodząc dalej w zagadnienia techniki dokonywania wykładni zauważyć trzeba, że błąd interpretacyjny może popełnić wyrokujący Sąd wówczas, gdy nada przepisowi określone znaczenie będące skutkiem opisanego wyżej procesu interpretacyjnego. Z tych względów skuteczny zarzut popełnienia błędu interpretacyjnego można postawić wówczas, gdy po pierwsze zostanie wykazane, że wyrokujący Sąd dokonywał w ogóle wykładni stosowanego przepisu, po drugie, że wadliwie zastosował którąś z dyrektyw interpretacyjnych, po trzecie wykazane i uzasadnione zostanie przez skarżącego prawidłowe znaczenie zastosowanego przepisu.
Dopiero zatem, w konsekwencji poddania krytycznej i uzasadnionej analizie procesu wykładni dokonanej przez wyrokujący Sąd, można sformułować w skardze kasacyjnej skuteczny wniosek, że ustalone przez Sąd znaczenie przepisu nie odpowiada jego rzeczywistemu znaczeniu.
Tymczasem w petitum skargi kasacyjnej, jak też w jej uzasadnieniu brak jest jakichkolwiek rozważań, które mogłyby prowadzić do uznania, że Sąd Wojewódzki popełnił błąd interpretacyjny, szczególnie, iż wyprowadzony przez autora kasacji wniosek, iż wspomniany przepis nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania, wskazuje raczej na inną podstawę kasacyjną, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa. Jednakże zarzut błędnej wykładni prawa, który postawiono w skardze kasacyjnej, nie obejmuje przesłanek związanych z niewłaściwym zastosowaniem prawa, czyli dokonaniem niewłaściwego podstawienia określonej normy prawnej pod ustalony stan faktyczny (błąd subsumcji).
Dodać też trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygający konkretną sprawę i będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest upoważniony do wyjaśniania treści określonego przepisu na użytek innych podobnych spraw. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.