Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 800/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], Starosta Gdański, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), zw. dalej Prawem budowlanym, zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. C. pozwolenia na budowę wewnętrznej drogi i 42 miejsc postojowych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K., gm. K., kategoria obiektu XXII.
W związku z wnioskiem Wójta Gminy K., Wojewoda Pomorski wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty Gdańskiego z uwagi na fakt, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wskazał, że wadliwość decyzji związana jest z niedopełnieniem wymogu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. Odwołanie od ww. decyzji złożyła R. C. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, która w wyniku jej zaskarżenia przez R. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1086/10 została uchylona.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpoznaniu odwołania R. C., w związku z ww. wyrokiem,, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009r., którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty Gdańskiego z dnia [...] stycznia 2009 r.
W ocenie GINB pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Nr [...] oznaczałoby przyzwolenie na ignorowanie przez inwestora przepisów prawa miejscowego określających ład przestrzenny. Decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, który jest całkowicie niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co więcej nie uwzględnia żadnego z warunków, które umożliwiają realizację parkingu na działce o nr ew. 13/65, stanowi rażące naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, mającego charakter bezwzględnie obowiązujący.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła niewłaściwe zastosowanie normy art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że do wydania decyzji przez Starostę Gdańskiego Nr [...] doszło z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zarzuciła rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i 140 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie wszystkich zarzutów i wniosków odwołania, a w szczególności nie ustosunkowanie się do argumentacji zawartej w odwołaniu i nie rozpatrzenie materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
W motywach wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy badające sprawę w trybie nadzoru prawidłowo ustaliły, że decyzja Starosty Gdańskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji GINB prawidłowo stwierdził, że decyzja Starosty Gdańskiego została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. O rażącym naruszenia prawa w niniejszej sprawie zadecydował nie tylko fakt braku zastosowania się organu architektoniczno-budowlanego do obowiązku dokonania określonych sprawdzeń, ale także charakter prawny przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Spełnienie warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ma bowiem doniosłe znaczenie dla wykonania inwestycji, gdyż Prawo budowlane dopuszcza możliwość zabudowy jedynie w zgodności z planem miejscowym. W niniejszej sprawie pomimo braku takiej zgodności Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę.
Ponadto nie do zaakceptowania jest przyzwolenie na ignorowanie przez inwestora przepisów prawa miejscowego, określających ład przestrzenny. Należy mieć na względzie, że ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad, w ocenie Sądu pierwszej instancji, godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów, jak to zasadnie podkreślił organ nadzorczy.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła reprezentowana przez pełnomocnika R. C. zaskarżając go w całości i zarzucając mu niewłaściwe zastosowanie normy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że do wydania decyzji przez Starostę Gdańskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. doszło z rażącym naruszeniem prawa;
Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że nie można uznać rozstrzygnięcia Starosty Gdańskiego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Taka ocena Sądu w Warszawie jest nieprawidłowa i nieuzasadniona. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa, wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji.
Nadto, wskazuje, że Sąd nie określił, jakie skutki społeczne i gospodarcze "niemożliwe do zaakceptowania" wywołałoby pozostawienie decyzji o pozwoleniu na budowę w obrocie prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom skarżącej - odpowiada prawu.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W związku z powyższym oraz z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy bowiem sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na zakreślone granice i charakter postępowania kasacyjnego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego, co miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie merytorycznym i formalnym.
W rozpoznawanej sprawie autorka skargi kasacyjnej nie wskazała wprost na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy bądź przepisów prawa materialnego poprzez ich wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W skardze podniesiono tylko zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2
W myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).
W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.
Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.
Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Ponadto przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym (kształtujących tzw. normy odniesienia), jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (tworzących tzw. normy dopełnienia).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowania należy wskazać na brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu ze stosownymi przepisami P.p.s.a.. Mając jednak uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.
1) należy uznać, że nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet – nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sad pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powinien być zatem w świetle powyższych uwag potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli przez Sąd pierwszej instancji nierozpoznania sprawy pod kątem przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2, tj. rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie jednak taki sposób jego prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji.
Przechodząc do oceny zarzutu niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 156 k.p.a. trzeba zaznaczyć, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, operując w stanie prawnym i w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania weryfikowanego w postępowaniu nadzwyczajnym rozstrzygnięcia, zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do takiego tj. rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało.
"Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych, w związku z czym utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest zasadne. Naruszenie przepisów prawa materialnego, bądź postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale o jego przekroczeniu w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 1726/00). Rażące naruszenie prawa oznacza więc kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności zaś przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, [w:] CBOSA).
W świetle art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. - dalej jako: Prawo budowlane) uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (pkt 1).
Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z planem wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania, albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to akty określą przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1094/11, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11). Związanie organu zatwierdzającego projekt i wydającego pozwolenie na budowę postanowieniami planu lub decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji inwestycji odmiennie od ustalonych w planie lub w decyzji. Organ ten jest związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza między innymi, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając na względzie powyższe rozważania należy uznać, że, Sąd pierwszej instancji trafnie zaaprobował stanowisko organu nadzoru budowlanego, że decyzja Starosty Gdańskiego rażąco narusza prawo. Jak bowiem wynika z postanowień zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K., na terenie gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. Nr XXVIII/252/2005 z dnia 25 października 2005 r., na terenie [...] możliwa jest lokalizacja parkingu jako dopuszczalna forma zabudowy i zagospodarowania terenu, ale pod warunkiem spełnienie określonych w Planie warunków ogólnych i szczegółowych. Projekt budowlany w ogóle nie uwzględnia warunków ogólnych, jakie dla parkingów przewiduje Plan zagospodarowania., albowiem pomimo obowiązującej dla przedmiotowego terenu ochrony rzeźby terenu oraz wykluczenia przekształcenia rzeźby terenu, planowano podniesienie terenu pod projektowanym parkingiem o 150 cm.
W projekcie brak jest określenia procentowej powierzchni parkingu w stosunku do strefy oraz projekt miejsc parkingowych nie uwzględnia zapisów Planu w zakresie grupowania miejsc parkingowych po 3 stanowiska, rozdzielone zielenią wysoką. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że Staroście przedstawiono wyłączenie kartę terenu Nr [...] dotyczącą terenu "[...]", zaś po wszczęciu postępowania organ ten nie ustalił pełnego tekstu Planu, którego postanowienia w stosunku do ww. terenu był określone zarówno w postanowieniach szczegółowych, jak i w postanowieniach ogólnych (§ 4 ust. 3.0 pkt 8). Nie ulega więc wątpliwości, że Starosta Gdański nie dokonał prawidłowej konfrontacji projektu budowlanego z wszystkimi postanowieniami Planu dotyczącymi terenu oznaczonego symbolem "005.ZP,WS". Ta okoliczność z kolei miała wpływ na zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie spełniał wymagań określonych ww. Planie, a wydanie pozwolenia na budowę nastąpiło w zakresie, w jakim postanowienia ogólne Planu nie dopuszczały i wykluczały oraz wbrew ustanowionej w postanowieniach szczegółowych Planu ochrony rzeźby terenu.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, albowiem daje gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Niewątpliwie realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne (niesprzeczne) z planem.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.