Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2516/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty G. z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. Z. pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w P., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (w związku z wyrokiem NSA z 12 maja 2016 r., II OSK 2089/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wydał wyrok z 8 września 2016 r., VII SA/Wa 1344/16, którym oddalił skargę J. G. na ww. decyzję Wojewody Nr [...] i wyrok ten stał się prawomocny).
W administracyjnym toku instancji, Starosta G. wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], którym nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego na działce [...], stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania uwzględniającą oddziaływanie wywołane wzniesieniem budynku mieszkalnego, jak również opis techniczny zwierający część rysunkową w tym formę architektoniczną i funkcję obiektu budowlanego oraz sposób jego dostosowania do otaczającej zabudowy.
W dniu 28 sierpnia 2013 r. T. Z. przedłożył dokumenty stanowiące uzupełnienie złożonego projektu architektoniczno-budowlanego.
J. G. pismem z dnia 11 września 2013 r. wniosła zastrzeżenia oraz oświadczyła, że nie wyraża zgody na nadbudowę i rozbudowę przedmiotowego obiektu.
Decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę przedmiotowej inwestycji.
W ocenie organu I instancji, inwestor wywiązał się z obowiązku nałożonego ww. postanowieniem; projektowany obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P.; inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. G..
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Nr [...].
Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja w całości została zlokalizowana na działce nr [...] i w tym też zakresie inwestor złożył stosowne oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego). Ponadto projekt budowlany spełnia wymogi z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedmiotowa inwestycja zgodna jest z planem miejscowym w zakresie dopuszczalnej funkcji – teren zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych o symbolu B-41 MN oraz z § 17 ust. 2 pkt 2 tego planu, który dopuszcza nadbudowę, rozbudowę i przebudowę istniejących obiektów lub ich części na warunkach ustalonych w planie. W ramach uzupełnienia materiału dowodowego inwestor przedstawił stosowną opinię techniczną zgodną z § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz dołączył rysunki zamienne uwzględniające istniejący budynek usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie na działce nr [...] będącej własnością J. G. zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
W odniesieniu zaś do treści § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z załączonego do akt sprawy projektu budowlanego wynika, iż projektowana rozbudowa polega na zaprojektowaniu tarasów zadaszonych za istniejącym budynkiem, tj. w odległości 5,20 m od strony nieruchomości skarżącej. Natomiast nadbudowa budynku polega na podwyższeniu istniejącej ściany przy granicy nieruchomości o 1,53 m, w związku z czym zaistniała możliwość zaprojektowania poddasza użytkowego, co jest zgodne z przepisami prawa.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. G., domagając się jej uchylenia. Skarżąca wskazała, że organy administracji nie mogą wydawać decyzji niezgodnej z § 12 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zarzuciła ponadto, że organy wydające decyzje nie wzięły po uwagę uzasadnionego interesu osób trzecich, których ochronę przewiduje art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Ponadto wskazała na fakt zaskarżenia do Sądu Administracyjnego ww. decyzji Wojewody Nr [...] (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2106/13).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2014 r. T. Z. wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie skargi na decyzję Wojewody Nr [...].
W związku z prawomocnym wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 1344/16 Sąd postanowieniem z dnia 7 listopada 2016 r. podjął przedmiotowe postępowanie sądowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2516/16, oddalając skargę, wskazał, że inwestor spełnił wymogi wynikające z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a organy orzekające dokonały sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy, słusznie uznając, że przedstawiony projekt (po jego uzupełnieniu w wyniku wykonania postanowienia organu I instancji z dnia 2 sierpnia 2013 r.) jest kompletny, nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami. Do wniosku załączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na prawidłowym formularzu i prawidłowo wypełnione.
Ponadto inwestor wobec treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) nie miał obowiązku legitymować się decyzją o warunkach zabudowy (w myśl art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego), albowiem działka inwestycyjna objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta P. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...]). Przedmiotowa działka nr [...] w P. położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, oznaczone na rysunku planu symbolem B-41 MN. Zgodnie natomiast z § 17 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego dopuszcza się nadbudowę, rozbudowę i przebudowę istniejących obiektów lub ich części na warunkach ustalonych w planie. Zatem powyższa inwestycja spełnia warunki niniejszego planu.
Ponadto inwestor uzupełnił dokumentację zgodnie z postanowieniem Starosty z dnia [...] sierpnia 2013 r. o opinię techniczną budynku istniejącego na sąsiedniej działce nr [...] zgodną z § 206 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz dołączył rysunki zamienne uwzględniające istniejący budynek usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie na działce nr [...] będącej własnością skarżącej, zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
W odniesieniu do treści § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych Sąd zwrócił uwagę, że z załączonego do akt sprawy projektu budowlanego wynika, iż projektowana rozbudowa polega na zaprojektowaniu tarasów zadaszonych za istniejącym budynkiem, tj. w odległości 5,20 m od strony nieruchomości skarżącej. Natomiast nadbudowa budynku polega na podwyższeniu istniejącej ściany przy granicy nieruchomości o 1,53 m. Dlatego zgodził się z organem administracji, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki oraz projekt budowlany są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
Zdaniem Sądu, powyższe wskazuje, że decyzja Starosty zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę przedmiotowej inwestycji jest prawidłowa i brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności bądź uchylenia. Inwestor i organy architektoniczno-budowlane obu instancji spełnili bowiem wszystkie wymogi, o jakich mowa w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożyła J. G., wnosząc o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na inne toczące się postępowania przed Sądem Rejonowym [...] pod sygnaturą akt [...] o rozgraniczenie przedmiotowych działek wszczęte z wniosku T. Z. w 2016 r.; zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi na ww. decyzję; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- - art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że inwestor T. Z. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podczas gdy działka, na której wybudowana ma być nowa ściana północna rozbudowywanego budynku o szerokości 24 cm jest własnością skarżącej, a nie inwestora T. Z.;
- - art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez uznanie, że nadbudowa i rozbudowa budynku zapadła z zachowaniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organy orzekające dokonały sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz że projekt zagospodarowania działki [...] i projekt budowlany są zgodne z § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia, podczas gdy wybudowanie nowej ściany północnej rozbudowywanego budynku o szerokości 24 cm nie wpisuje się w dyspozycje ww. przepisów bowiem nie polega na nadbudowie budynku o nie więcej niż 1 kondygnację, ani nie polega na rozbudowie budynku w ten sposób, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący, gdyż w jej wyniku dojdzie do zmiany powierzchni zabudowy (zwiększenia jej długości i wysokości poprzez nadbudowę), a rozbudowany budynek usadowiony zostanie na działce będącej własnością skarżącej objętej sporem co do prawa własności w efekcie czego ww. przepis nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji pozwalającej na realizację nadbudowy i rozbudowy.
Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. przez uznanie, że rozbudowa budynku będzie odbywała się na działce inwestora T. Z. nr [...], podczas gdy z projektu wynika, że będzie się odbywała także na działce skarżącej nr [...], a co za tym idzie niezweryfikowanie czy inwestor T. Z. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
W okolicznościach tej sprawy strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie dokonanej przez Sąd I instancji oceny, zgodnie z którą do wniosku o wydanie pozwolenia załączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na prawidłowym formularzu i prawidłowo wypełnione, a ponadto dokumentacja projektowa spełnia wymogi prawne.
W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ocena legalności, czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane uzależniona jest od skuteczności podważenia złożonego na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W tym bowiem zakresie ustawodawca odformalizował proces inwestycyjno-budowlany, ponieważ do otrzymania pozwolenia na budowę inwestor nie tyle musi wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego), ile złożyć w tym zakresie stosowne oświadczenie, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jeżeli w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zostanie m.in. podważona legalność złożonego przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, to zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W tej zaś sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie aby inwestor nie dysponował nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z projektu zagospodarowania terenu działki nr [...], przedmiotowa inwestycja, która dotyczy przebudowy i rozbudowy istniejącego na tej działce budynku w granicy z działką nr [...], w całości będzie realizowana na działce należącej do inwestora. Projekt ten został zaś sporządzony zgodnie z obowiązującym wymogiem na aktualnej mapie (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), tj. mapie do celów projektowych wydanej dnia 13 lutego 2013 r. przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z upoważnienia Starosty. Taką lokalizację inwestycji potwierdza również przedstawiona w załączeniu do skargi kasacyjnej kopia rysunku projektu budowlanego nr 8 przedstawiająca rzut dachu. Wyraźnie na rysunku tym przedstawiono, że ściana elewacji północnej przedmiotowego budynku znajduje się w granicy z działką sąsiednią.
Oceny tej nie zmienia wskazywana przez stronę skarżącą kasacyjnie szerokość 24 cm tej ściany, ponieważ wielkość ta zawiera się w granicach działki nr [...], a więc nie powoduje przekroczenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Powyższe potwierdzają także rysunki jakie zawiera ww. opinia techniczna, jak i inne rysunki jakie zawiera projekt budowlany. Poza tym taka lokalizacja przedmiotowej inwestycji odpowiada zasadniczo lokalizacji budynku, który podlega rozbudowie i przebudowie, co też uwidacznia przedstawiony w ramach projektu budowlanego ww. podkład geodezyjny (mapa do celów projektowych).
Ponadto wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie projekt nie przewiduje budowy nowej ściany w granicy ww. działek, lecz nadbudowę istniejącej tam ściany o 1,53 m. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała zaś aby w inny sposób przebiegała granica nieruchomości niż to wynika z projektu budowlanego; zaś fakt prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego przez Sąd Rejonowy [...] dotyczącego ww. działek nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest legalność decyzji administracyjnej na datę jej wydania. W dacie wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do rozgraniczenia nieruchomości, które przedstawiałoby inny przebieg nieruchomości niż wynika to z projektu budowlanego, który w tym zakresie oparty jest na dokumentacji geodezyjnej. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Dodatkowo wskazania wymaga, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia ww. przepisów K.p.a., jako zarzut naruszenia prawa procesowego, zawiera wadę konstrukcyjną. Wskazania wymaga, że wyrok sądu administracyjnego nie zapada na podstawie przepisów K.p.a., lecz – przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawidłowe sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej wymaga więc przywołania odpowiedniego przepisu tej ustawy z ewentualnym powiązaniem z innymi przepisami, w tym K.p.a.
W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy wskazać, że przedmiotowa nadbudowa i rozbudowa nie ingeruje w sposób dotychczasowego posadowienia budynku. Wynika to ze znajdującej się w projekcie budowlanym inwentaryzacji budynku (rysunek nr 2 rzutu parteru) oraz rysunku nr 5 stricte projektu budowlanego, na których to rysunkach uwidocznione są te same szerokości ścian budynku, a mianowicie: elewacja północna, a więc od strony działki nr [...] wynosi 2023 cm, zaś wschodnia 1052 cm, a zachodnia 520 cm. A więc wymiary budynku pozostaną te same, poza dopuszczalną rozbudową i nadbudową, o jakich mowa w § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia. Z projektu wynika, że nadbudowie i rozbudowie podlega konstrukcja dachu. Nastąpi jego podwyższenie (przez wykonanie nadbudowy istniejącej ściany w granicy z działką nr [...]), zmiana konstrukcji (dach jednospadowy z lukarną), ale również zwiększy się jego powierzchnia w wyniku zaprojektowanych okapów oraz podcienia przed istniejącymi wrotami, stanowiącego przedłużenie linii nowego dachu opartego na trzech drewnianych słupach (co niewłaściwie określano w sprawie jako tzw. "zadaszone tarasy"), ale 5,20 m od strony nieruchomości skarżącej.
Taki zaś zakres robót budowlanych odpowiada dyspozycji § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia, ponieważ przepis ten umożliwia rozbudowę budynku usytuowanego w granicy działki, o ile w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary; zaś nadbudowę – o nie więcej niż jedną kondygnację. Oznacza to, że zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia możliwa jest zmiana parametru wysokościowego budynku w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki jeżeli do zmiany tego parametru dochodzi w wyniku nadbudowy. Rozbudowa przewidziana w projekcie dotyczy zaś budowy podcienia dachu (jak to w sprawie określono "zadaszenie tarasu"), ale od strony elewacji południowej, które to rozwiązanie architektoniczne nie ma wpływu na naruszenie § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia.
Dodatkowo wskazania wymaga, że w tej sprawie nie tyle nawet projekt przewiduje nadbudowę o jedną kondygnację, ile podwyższenie dotychczasowego poddasza. Nie powoduje więc przekroczenia dopuszczalnej wysokości nadbudowy, o jakiej mowa w § 12 ust. 3 pkt 3, tj. o więcej niż 1 kondygnację. Ponadto w nadbudowanej ścianie tzw. "szczytowej" projekt nie przewiduje otworów okiennych i drzwiowych. Nie można zatem w zakresie jaki wyznacza omawiany zarzut skargi kasacyjnej doszukać się naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia. Dlatego omawiany zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.