Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 28/21 oddalił skargę T. K. (dalej określanego jako skarżący) na bezczynność Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wskutek wniosku skarżącego, wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2018 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] usytuowanych w budynku handlowym zlokalizowanym na działkach nr [...], [...], [...] i [...], położonych przy [...] w [...], wykonanych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o pozwoleniu na budowę oraz decyzji zmieniających z dnia [...] stycznia 2018 r. i z dnia [...] marca 2018 r. i następnie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej.
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. Organ pierwszej instancji przedstawił akta wraz z odwołaniem Lubelskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wraz z pismem z dnia 30 listopada 2020 r. – dokumenty wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 7 grudnia 2020 r.
W dniu 29 stycznia 2021 r. skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z kolei pismem z dnia 30 stycznia 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W skardze skarżący wniósł o zobowiązanie organu odwoławczego do wydania decyzji w terminie 14 dni od doręczenia akt, stwierdzenie, że organ ten dopuścił się bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dwukrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości jednokrotności kwoty pieniężnej określonej w przepisach i zasądzenie kosztów postępowania. Wnioski te zmodyfikował w piśmie z dnia 14 kwietnia 2021 r., domagając się umorzenia postępowania w części z uwagi na ustanie stanu bezczynności w jego toku.
W odpowiedzi na skargę organ, którego bezczynność zaskarżono, wniósł o jej oddalenie nie dopatrując się swej bezczynności. Wyjaśnił, że pismem z dnia 7 stycznia 2021 r. poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania do dnia 8 lutego 2021 r. Przyznał, że wskutek błędu pismo nie zostało doręczone niezwłocznie, lecz podkreślił, iż po stwierdzeniu tego faktu w dniu 2 lutego 2021 r. zawiadomienie przesłano skarżącemu, zaś w dniu [...] lutego 2021 r. wydana została decyzja, nr [...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 kwietnia 2021 r. wyjaśnił, że w przypadku bezczynności chodzi wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) albo na podstawie przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 K.p.a. W tym kontekście uznał, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie, załatwił sprawę w przedłużonym terminie, co oznacza, że nie dopuścił się bezczynności.
Mając na względzie termin przewidziany w art. 35 § 3 K.p.a. Sąd zaznaczył, że odwołanie skarżącego zostało przekazane Lubelskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w dniu 7 grudnia 2020 r., toteż organ ten powinien rozpoznać je do dnia 7 stycznia 2021 r. Jak zauważył, w tym dniu, a więc z zachowaniem powyższego terminu, przedłużono terminu załatwienia sprawy do dnia 8 lutego 2021 r. W konsekwencji w jego ocenie skoro organ odwoławczy [...] lutego 2021 r. rozpoznał odwołanie i wydał decyzję, to nie uchybił terminowi wskazanemu zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.
Sąd odnotował, że organ drugiej instancji zlecił wysłanie pisma z dnia 7 stycznia 2021 r. w programie elektronicznego zarządzania dokumentacją, który wskutek błędu nie wykonał zleconego polecenia. Jego zdaniem wszelako doszło do skutecznego wydłużenia terminu załatwienia sprawy, chociaż zawiadomienie, wysłane ponownie w dniu 2 lutego 2021 r. na elektroniczną skrzynkę podawczą skarżącego, dotarło do niego z opóźnieniem już po wniesieniu przez niego skargi na bezczynność. Wejście decyzji do obrotu prawnego jest związane nie z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji, i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 K.p.a., ponieważ również decyzja doręczona wadliwie wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne.
Sąd przyjął, że analogicznie ocenić trzeba czynność niemającą charakteru decyzji, polegającą na przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 K.p.a. W efekcie znaczenie ma fakt skutecznego dokonania tej czynności w sensie prawnym z dniem podpisania zawiadomienia przez upoważnioną osobę, nie zaś opóźnienie w zawiadomieniu o tym strony.
Z tych powodów Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako P.p.s.a.)
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 29 kwietnia 2021 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe.
Pełnomocnik w pierwszej kolejności zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36 § 1 w związku z art. 35 § 1, 2 i 3, art. 37 § 1 pkt 1 oraz z art. 57 § 1 zdanie 1 K.p.a., stwierdzając, że od dnia wpływu odwołania do dnia złożenia skargi organ nie zawiadomił skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Następnie pełnomocnik podniósł błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 110 § 1 K.p.a. W rozwinięciu zarzutu wskazał na pominięcie:
- – art. 36 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie do dnia złożenia skargi i niepodanie przyczyn zwłoki, a także niewyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy;
- – art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu;
- – art. 12 § 1 i 2 K.p.a. poprzez działanie przez organ w sposób sprzeczny z zasadą szybkości;
- – art. 35 § 3 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach;
- – art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niedziałanie przez organ zgodnie z zasadą zaufania do administracji publicznej;
- – art. 9 K.p.a. poprzez nieinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Kolejny zarzut odniesiono do art. 3 § 1 w związku z art. 1, art. 3 § 2 pkt 8, art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 151 P.p.s.a. Pełnomocnik wyraził pogląd, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od przeprowadzenia kontroli administracji publicznej i nie stwierdził bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., nie zastosował określonych w art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a. środków jej zwalczania i nie umarzył na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, zastosował natomiast art. 151 P.p.s.a., oddalając skargę mimo naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (Dz. U. UE C z 2011 r. Nr 285, str.
3) oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.). Zdaniem pełnomocnika skutkowało to pozbawieniem skarżącego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.
Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm., dalej zwanej P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 1, art. 3 § 2 pkt 8, art. 135 i art. 151 P.p.s.a., a także art. 184 Konstytucji RP poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej, wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku oraz brak stwierdzenia bezczynności postępowania oraz zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia bezczynności postępowania i zastosowanie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, i art. 37 § 1 pkt 1, K.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd orzekał według stanu prawnego nieobowiązującego w dniu wydania wyroku.
Dalej pełnomocnik podniósł naruszenie art. 269 § 1 w związku z art. 15 § 1 pkt 3 i 4 i art. 187 § 1 P.p.s.a. polegające na niezastosowaniu treści uchwał siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt. OPS 13/98 (ONSA z 1999 r., Nr 2, poz.
46) – w zakresie skutków prawnych niedotrzymania przez organ administracji terminów załatwiania sprawy określonych w art. 35 § 3 K.p.a. – oraz z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA z 2009 r., Nr 4, poz. 63). Jego zdaniem miało to wpływ na treść orzeczenia, gdyż uwzględnienie ich treści w aspekcie skutków prawnych spowodowałoby, iż sentencja orzeczenia byłaby inna.
Kolejny zarzut odniesiono do art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu w oparciu art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W jego ocenie miało to istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ sentencja orzeczenia powinna być odmienna, skoro skargi nie można było oddalić w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię bezczynności i niezastosowanie tych przepisów, pomimo naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji, art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2 i art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, i uznanie, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego nie był bezczynny, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.
Dalej pełnomocnik podniósł niezastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a w zakresie, w jakim Sąd nie stwierdził bezczynności organu. Zaznaczył, że ta miało to istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ treść sentencji orzeczenia jest odmienna od tej, jaka winna była być.
Kolejny zarzut odniesiono do art. 149 § 2 w związku z art. 141 § 4 i art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3 i art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.
W tych ramach pełnomocnik zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie wymierzył organowi grzywny stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a., co również spowodowało, że sentencja orzeczenia jest odmienna od tej, jaka winna była być.
Pełnomocnik stwierdził po raz kolejny, że Sąd błędnie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., mimo naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., podczas gdy winien zastosować art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 celem zwalczenia bezczynności oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu.
Zdaniem pełnomocnika doszło też do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić, a w konsekwencji błędnie oddalił art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2, 3, art. 36 § 1 i 2 i art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, chociaż w części powinna być ona uwzględniona stosownie do art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a. przy umorzeniu zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał jej istoty.
Pełnomocnik zarzucił też naruszenie art. 141 § 4 zdanie 1 w związku z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8, art. 1, art. 143 § 1 zdanie 1 i 2 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.u.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, a więc dokonania kontroli "zachowania "organu, a przez to akceptację naruszenia przez ten organ art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2 oraz art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2 i art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo iż rozstrzygnięcie powinno być inne stosownie do art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Wreszcie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 141 § 4 zdanie 1 w związku z art. 143 § 1 zdanie 1 i 2 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd do stanowiska skarżącego wyrażonego w pismach procesowych, w tym do zarzutów przedstawionych w skardze i nieprzedstawienie ich oceny w odniesieniu do umorzenia postępowania w części. Zaznaczył, że uzasadnienie wyroku nie zawiera podpisu sędziego, który brał udział w jego wydaniu i miało to wpływ na treść uzasadnienia i jego wskazywane braki, gdyż nie można wykluczyć, iż mogłoby być inne, gdyby w jego sporządzeniu uczestniczył sędzia, którego podpisu brakuje.
W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął jej zarzuty. Wskazał w szczególności, że nieuprawniona jest wykładnia art. 36 § 1 K.p.a., iż wyznaczenie nowego terminu i niezawiadomienie o tym strony pozwala na uwolnienie się od zarzutu bezczynności. Argumentował, że art. 110 K.p.a. zawiera regulację prawną dotyczącą stabilizacji treści rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty lub rozstrzygnięcia kończącego sprawę w danej instancji (a także rozstrzygnięcia kwestii procesowej - art. 126), potraktowanych jako szczególnie doniosłe czynności procesowe, z którymi wiążą się skutki materialnoprawne i procesowe. Wszystkie wahania odnośnie do załatwienia sprawy (rozstrzygnięcia kwestii procesowej) decyzją nieostateczną albo ostateczną, dopuszczalne w toku postępowania, kończą się z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W ten sposób strona uzyskuje wiadomość o definitywnym - w danym stanie sprawy - stanowisku organu, wyrażającym się w jej załatwieniu w odpowiedniej instancji, co kończy sytuację, w której organ administracyjny władczo i jednostronnie określa prawa i obowiązki stron, rozstrzygając sprawę administracyjną.
Pełnomocnik wyraził pogląd, że postanowienie wydane w oparciu o art. 36 § 1 K.p.a. nie korzysta z takiego przymiotu, gdyż może ono podlegać zmianie i organ może ponownie wydłużyć termin zakończenia postępowania. Podkreślił przy tym, że z art. 36 K.p.a wynika, iż na organ nałożony został obowiązek zawiadomienia strony. Dodatkowo, w ocenie pełnomocnika, wykładnia art. 36 § 1 i 2 w związku z art. 123 § 1 i art. 126 K.p.a. dowodzi, że odpowiednie stosowanie art. 110 § 1 K.p.a. prowadzić będzie do zaniechania stosowania tego przepisu do postanowień o charakterze ściśle procesowym, dotyczących kwestii wyłaniających się w toku postępowania. Tymczasem w świetle wykładni przedstawionej przez Sąd po upływie terminu podstawowego organ odwoławczy mógłby tylko jeden raz przedłużyć termin zakończenia postępowania, gdyż na podstawie art. 110 § 1 K.p.a. byłby tym postanowieniem związany. Z art. 36 § 1 K.p.a. nie wynika natomiast, aby można było wyciągnąć wniosek o możliwości tylko jednorazowego przedłużenia terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna w części zasługuje na uwzględnienie.
Przed przystąpieniem do jej rozpoznania zauważyć wypada, że jej zarzuty przybrały rozbudowaną postać. Obejmują one bowiem liczne, często te same przepisy i podnoszą nierzadko identyczne naruszenia prawa, które zresztą nie zawsze nawiązują w adekwatnym stopniu do stanowiska, jakie leżało u ich podstaw. Jego istota sprowadza się wszak do zakwestionowania poglądu Sądu pierwszej instancji w jednym zasadniczym aspekcie, a mianowicie stwierdzenia, że organ odwoławczy nie pozostawał w bezczynności podczas rozpatrywania odwołania skarżącego, a co za tym idzie, że skargę na bezczynność należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a., bez zastosowania przewidzianych w art. 149 P.p.s.a. środków przeciwdziałania bezczynności, jakie wchodziły w rachubę w dniu orzekania, i umorzenia postępowania w pozostałym zakresie zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Każdy z zarzutów skargi kasacyjnej zmierza do podważenia tego twierdzenia w całości lub w części.
Uzasadnia to odstąpienie od rozpoznania skargi kasacyjnej poprzez odniesienie się do poszczególnych zarzutów kasacyjnych wedle kolejności, w jakiej zostały one powołane. Skoncentrowanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny na weryfikacji powyższego zapatrywania Sądu pierwszej instancji, zwalczanego w skardze kasacyjnej, pozwoli na rozstrzygnięcie sporu bez zbędnych powtórzeń i rozważania kwestii, które z tego punktu widzenia nie mają znaczenia.
W tym ostatnim kontekście po raz kolejny skonstatować wypada, że w skardze kasacyjnej nieadekwatnie uznano, iż zaskarżony wyrok, opierając się na przytoczonym założeniu, naruszył szereg innych niż wskazane wyżej przepisów, które wymieniono pośród jej podstaw.
Trudno w szczególności przyjąć, by Sąd pierwszej instancji nie wypełnił obowiązku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej według wynikającego z art. 1 § 2 P.u.s.a. kryterium zgodności z prawem. Niewątpliwie postawa organu rozpatrującego odwołanie skarżącego została przecież skontrolowana przez Sąd pierwszej instancji, i to pod kątem przepisów regulujących terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, a nie np. przez pryzmat względów o charakterze pozaprawnym, np. słuszności. Nie uchylił się więc od obowiązku kontroli, rozpoznał skargę, która ją zainicjowała, i dalszą kwestią pozostaje, że wynik tej kontroli nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego.
W sposób oczywisty taki stan rzeczy nie może być też kwalifikowany jako pozbawienie skarżącego przysługującego mu prawa do sądu, zagwarantowanego przez przywołane w skardze kasacyjnej przepisy konstytucyjne i międzynarodowe.
W skardze kasacyjnej nie podniesiono zresztą ograniczeń uprawnień procesowych w rozpatrywanej materii, np. braku wymaganych zawiadomień i pouczeń, pozbawienia możliwości wypowiedzi lub czynnego udziału w postępowaniu w inny sposób.
Ewentualne błędy popełnione podczas kontroli sądowoadministracyjnej nie oznaczają też, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Otóż uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, zwłaszcza podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny, umożliwiający zarówno polemikę w ramach skargi kasacyjnej, jak i weryfikację w toku wszczętego nią postępowania kasacyjnego, przedstawił argumenty, które jego zdaniem przemawiają na rzecz tezy, że organ odwoławczy nie pozostawał w bezczynności. To czy argumenty te są trafne, nie wpływa na ocenę zgodności uzasadnienia z art. 141 § 4 P.p.s.a., która z uwagi na treść tego przepisu ma charakter bardziej formalny niż merytoryczny. Pełnomocnik nie wykazał przy tym, że doszło do naruszenia prawa wskutek tego, iż jeden z członków składu orzekającego, co warto podkreślić, niebędący sprawozdawcą, nie podpisał uzasadnienia, gdyż przebywał na urlopie.
Było to wszak dopuszczalne w świetle art. 143 P.p.s.a. Przepis ten wprawdzie ustanawia zasadę, że uzasadnienie wyroku podpisują sędziowie, którzy brali udział w jego wydaniu, lecz z jednoczesnym zastrzeżeniem, iż jeżeli którykolwiek z sędziów nie może podpisać uzasadnienia, przewodniczący lub inny sędzia składu orzekającego zaznacza na wyroku przyczynę braku podpisu. Wymogu tego w sprawie dopełniono.
Całkowicie chybiony, wręcz niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wyjścia poza granice skargi i nierozpoznanie istoty sprawy. Sąd ustosunkował się do kwestii stanowiącej przedmiot sporu, badając, czy doszło do bezczynności. Pełnomocnik nie sprecyzował zarazem, jaką konkretnie okoliczność Sąd pierwszej instancji pominął, poprzestając na ogólnikowej konstatacji, że gdyby wziął pod uwagę ich całokształt, to doszedłby do odmiennego wniosku.
Sąd swoją ocenę odniósł jednak do prawidłowo ustalonych faktów, jakie wystąpiły w postępowaniu odwoławczym. Odnotował, że odwołanie wpłynęło do organu 7 grudnia 2020 r. i że 7 stycznia 2021 r. sporządzono informację o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 8 lutego 2021 r., w którym rzeczywiście wydano decyzję kończącą postępowanie odwoławcze. Zauważył jednak także, że zawiadomienie to nie zostało wskutek błędu doręczone skarżącemu, który 29 stycznia 2021 r. złożył ponaglenie, a już następnego dnia, 30 stycznia 2021 r. skargę na bezczynność. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, błąd ten naprawiono dopiero w dniu 2 lutego 2021 r., wysyłając skarżącemu wcześniejsze zawiadomienie. Ten przebieg zdarzeń nie budzi wątpliwości i pozostaje poza sporem, który dotyczy ich kwalifikacji.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że pomimo wspomnianego błędu zawiadomienie o wyznaczeniu było skuteczne i że w efekcie nie doszło do bezczynności, z kolei w skardze kasacyjnej ten pogląd zakwestionowano.
Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrywanym zakresie podzielił stanowisko pełnomocnika skarżącego. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie natomiast do art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Nieprzekonujące jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy dopełnił tego obowiązku i co za tym idzie, że doszło do skutecznego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Za niewystarczające w rozpatrywanym zakresie należy bowiem uznać samo opracowanie zawiadomienia bez podjęcia próby jego wyrażenia na zewnątrz czy zakomunikowania skarżącemu. W wyniku zaniechania doręczenia zawiadomienia skarżący nie miał przecież możliwości zapoznania się z jego treścią.
Poza tym treść ta ograniczała się do wyznaczenia nowego terminu i wbrew wymogowi wynikającemu z przytoczonego art. 36 § 1 K.p.a. nie zawierała jakiejkolwiek informacji na temat przyczyn zwłoki. W tym kontekście przywołać wypada trafny pogląd wypowiedziany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2192/17 (LEX nr 2464319), w myśl którego to właśnie ta przyczyna jest istotna w analizowanej materii, ponieważ sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu. Wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy podlega weryfikacji, która może być pozytywna tylko wówczas, gdy nastąpiło ono z uzasadnionych powodów o charakterze obiektywnym, np. z uwagi na konieczność wyjaśnienia ważnej okoliczności stanu faktycznego sprawy, oczekiwania na opracowanie opinii przez biegłego lub zajęcia stanowiska przez organ współdziałający.
Niemniej w niniejszej sprawie kluczowe jest to, że do doręczenia zawiadomienia doszło już po wniesieniu ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność. Skarga ta zainicjowała zatem postępowanie sądowoadministracyjne w sytuacji, gdy można było stwierdzić, że upłynął wynikający z art. 35 § 3 K.p.a. miesięczny termin liczony od wpływu odwołania do organu odwoławczego, który nie wykonał obowiązku przewidzianego w art. 36 § 1 K.p.a., ponieważ nie zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy w administracyjnym postępowaniu odwoławczym. Innymi słowy, w tym momencie organ pozostawał w bezczynności, a skarga, która to podnosiła, była zasadna i jako taka nie mogła być oddalona. Oznacza to, że rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym wyrokiem było błędne i że w efekcie skarga kasacyjna musi być uwzględniona, choć tylko w części, skoro stan bezczynności ustał bardzo szybko w wyniku wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze.
W pełni podzielić wypada pogląd, że w takim stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji powinien na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzyć postępowanie w części odnoszącej się do zobowiązania organu do wydania decyzji. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w przywołanej w skardze kasacyjnej uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009 nr 4, poz. 63), wydanie decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność, nawet z naruszeniem terminu, w jakim miało to nastąpić, wyłącza możliwość uwzględnienia takiej skargi poprzez zobowiązanie organu do dokonania tej czynności. Postępowanie sądowe stało się w tej części bezprzedmiotowe w rozumieniu powołanego przepisu.
Całkowicie chybiony jest wszelako zarzut kasacyjny, w świetle którego Sąd pierwszej instancji przez to, że oddalił skargę w całości i nie umorzył postępowania w części, naruszył także art. 269 § 1 P.p.s.a. Otóż przepis ten dotyczy przypadku, gdy jakikolwiek skład orzekający sądu administracyjnego nie podziela stanowiska zajętego w uchwale, zobowiązując do przedstawienia zagadnienia prawnego odpowiedniemu składowi właściwemu do podjęcia nowej uchwały, podczas gdy Sąd pierwszej instancji wcale nie przyjął innego poglądu niż wypowiedziany w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Byłoby tak przecież jedynie wtedy, gdyby stwierdził, że organ odwoławczy w dniu wniesienia skargi pozostawał w bezczynności i nie umorzył postępowania w części ze względu na późniejsze jej ustanie. Tymczasem uznał, aczkolwiek błędnie, że bezczynność nie wystąpiła w ogóle i w efekcie wręcz dopasował swoje rozstrzygnięcie do wskazań zawartych w uzasadnieniu analizowanej uchwały, w myśl których jeżeli w dniu wniesienia skargi na bezczynność organ bezczynny nie jest, skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.
Zarzut naruszenia art. 269 § 1 P.p.s.a. jest natomiast niezrozumiały w kontekście uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98, podjętej na podstawie nieobowiązującego stanu prawnego i odnośnie do przepisów, które po pierwsze również dawno utraciły moc i po drugie regulowały kwestie niezwiązane w najmniejszym stopniu ze stanem prawnym i faktycznym sprawy. Według uchwały mianowicie niewydanie w terminie ustawowym decyzji ustalającej rodzaj i ilość substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrze nie wyłączało samo przez się stosowania przepisu art. 86b ust. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196, ze zm.), ustanawiającego sankcję za brak takiej decyzji.
Bezzasadny okazał się również zarzut podnoszący, że Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. powinien stwierdzić nie tylko bezczynność, ale i to, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postawa organu nie miała wszak charakteru ewidentnego i kwalifikowanego naruszenia przepisów normujących terminy załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Uchybienie terminu nie było spore i nie stanowiło rezultatu uporczywego uchylania się przez organ od wykonywania swoich obowiązków czy lekceważenia reguł postępowania. Organ bez opóźnienia sporządził zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu i wprawdzie nie doręczył go skarżącemu i nie wskazał w nim przyczyny zwłoki, ale tego nowego terminu dotrzymał. Wcześniej, po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia, poprzedzającego zaledwie o jeden dzień skargę na bezczynność, doręczył mu zawiadomienie, próbując naprawić błąd polegający na tym, że do wysyłki nie doszło z powodów technicznych.
Wreszcie działania te spowodowały, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż organ nie pozostawał w bezczynności, a sprawa ta stała się przedmiotem sporu przedstawionego do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie orzekającym. Dowodzi to, że bezczynność nie była oczywista oraz że jej stwierdzenie wymagało zarówno oceny zdarzeń, jakie wystąpiły w postępowaniu odwoławczym przed i po wszczęciu postępowania sądowego w przedmiocie skargi na bezczynność, jak i interpretacji przepisów regulujących nie tylko terminy załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, ale i zasady rozpoznawania tego rodzaju skarg.
Bezczynność, jakiej dopuścił się organ podczas rozpatrywania odwołania skarżącego, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przeciwnie była nieznaczna i spowodowana błędem ściśle technicznym, popełnionym bez zamiaru bezzasadnego przedłużania postępowania czy też celowego uchybienia interesom skarżącego. Z tego względu nie wymaga ona zastosowania przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a środków mających na celu dodatkowe napiętnowanie uchybień organu oraz zadośćuczynienie szkód wyrządzonych stronie, tj. wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, przyjmując błędnie, że organ nie pozostawał w bezczynności, choć niewątpliwie powinien stwierdzić, że w dniu jej wniesienia bezczynność wystąpiła i następnie ustąpiła wskutek wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, dostosowując rozstrzygnięcie do tak ustalonego stanu sprawy. Rozstrzygnięcie to wymaga korekty. Należało więc zastosować art. 188 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego na podstawie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stosując kolejno art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz 151 P.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie żądania zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz oddalił skargę w pozostałej części.
O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a., stosunkowo rozdzielając te koszty pomiędzy stronami, poprzez ograniczenie ich do kosztów sądowych, jako że skarga kasacyjna została uwzględniona tylko częściowo (art. 206 P.p.s.a.).
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego wydanym w oparciu o art. 15zzz ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.), celem uniknięcia zagrożeń związanych z sytuacją epidemiologiczną. Stronom umożliwiono jednocześnie złożenie dodatkowych pism prezentujących stanowisko w rozpoznawanej sprawie.