Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2188/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013r. sygn. akt IV SA/Wa 455/13 oddalił skargę K. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2012r., nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za nielegalne przywiezienie odpadów.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] lutego 2008r. K. K. złożył w Oddziale Celnym Drogowym w [...] zgłoszenie o objęcie procedurą dopuszczenia do obrotu towaru w postaci wyciętej, tylnej części nadwozia pojazdu marki: Mercedes 124, o nieznanym numerze identyfikacyjnym nadwozia, sprowadzonego z Białorusi na terytorium Polski. Na skutek zawiadomienia Urzędu Celnego w [...] o nielegalnym międzynarodowym przemieszczeniu odpadów, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie dokonania nielegalnego wwozu do Polski przez K. K. odpadu w postaci wyciętej tylnej części nadwozia pojazdu marki Mercedes 124. W toku tego postępowania, w dniu w/w organ wydał Postanowieniem z dnia [...] marca 2009r., znak: [...], GIOŚ wezwał stronę do właściwego zagospodarowania odpadu w postaci wyciętej tylnej części nadwozia w/w pojazdu oraz do przedłożenia potwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego obowiązku.

Wobec braku odpowiedzi, decyzją z dnia [...] września 2009r. znak [...] GIOŚ nałożył na stronę obowiązek przekazania odpadu o kodzie [...] w postaci wyciętej tylnej części nadwozia pojazdu marki Mercedes 124, do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów. Pismem z dnia [...] września 2009r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] poinformował o fakcie zagospodarowania przedmiotu postępowania w załączeniu przekazując protokół zdawczo - odbiorczy, z którego wynika, że K. K., w dniu [...] czerwca 2009r., przekazał w/w odpad do Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "[...]" Sp. z o. o.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, po wszczęciu z urzędu postępowania, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 3 ww. rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, nałożył na K. K. będącego odbiorcą odpadu, przywiezionego nielegalnie bez dokonania zgłoszenia wymaganego na podstawie przepisów art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów, karę pieniężną w wysokości 50.000 zł.

W odwołaniu K. K. zarzucił sprzeczność ustaleń organu ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, poprzez dowolne przyjęcie, że przedmiotowa tylna cześć nadwozia samochodu stanowi odpad o kodzie [...]. Przedmiotem postępowania nie jest samochód ani jego część, a jedynie złom. Nadto zarzucił naruszenie art. 3 rozporządzenia (WE) 1013/2006.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż dokonane w niniejszej sprawie przez skarżącego międzynarodowe przemieszczenie odpadów w postaci wyciętej tylnej części nadwozia pojazdu marki Mercedes 124, z Białorusi do Polski odbyło się bez zastosowania procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zgody właściwych organów. Zgodnie zaś z treścią art. 2 pkt 35 lit. a ww. rozporządzenia, przemieszczenie opadów dokonane bez zgłoszenia go wszystkim zainteresowanym właściwym organom zgodnie z tym rozporządzeniem, stanowi nielegalne przemieszczenie, transport przedmiotowych odpadów z Białorusi na terytorium Polski nosi znamiona nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadów. Konsekwencją stwierdzonego naruszenia była konieczność nałożenia na odbiorcę odpadu K. K. kary pieniężnej. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r.

K. K., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Skarżący zarzucił naruszenie:

1. - prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 oraz art. 34 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach oraz załącznikiem do tej ustawy w poz. [...] i w związku z art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, następstwem czego jest nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 50.000 zł w związku z dowolnym przyjęciem przez organ II instancji, że sporny przedmiot stanowi odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, zaliczony do kategorii [...]. W niniejszej sprawie posiadacz miał zamiar postąpić z przedmiotem w taki sposób, że zostałby on ponownie przeznaczony do praktycznego wykorzystania, tj. do naprawy samochodu skarżącego, który został uszkodzony w wypadku komunikacyjnym.
2. - art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego i kompleksowego wyjaśnienia sprawy, a także zebrania i zbadania całości materiału dowodowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wyrażało się w zaniechaniu ustalenia danych wysyłającego pojazd, tj. zbywcy samochodu na Białorusi, co uniemożliwiło ustalenie zamiaru i woli sprzedawcy co do wyzbycia się przedmiotu, jak również ustalenia zamiaru postępowania skarżącego z przedmiotem postępowania.
3. - art. 75 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność możliwości wykorzystania tylnej części spornego pojazdu do naprawy uszkodzonego pojazdu tej samej marki, będącego własnością skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie

Oddalając skargę K. K., wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 czerwca 2013r. sygn. akt IV SA/Wa 455/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w toczącym się wcześniej postępowaniu administracyjnym, decyzją z dnia [...] września 2009r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na skarżącego obowiązek przekazania odpadu o kodzie [...] w postaci wyciętej tylnej części nadwozia pojazdu marki Mercedes 124, do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub prowadzącego punkt zbierania pojazdów, a decyzja ta ma charakter prejudycjalny dla postępowania [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, które dotyczy przedmiotu uznanego za odpad.

Sąd zgodził się z orzekającymi w sprawie organami administracji, iż nie były uprawnione do badania, czy sporny przedmiot stanowi odpad, gdyż ta okoliczność została stwierdzona inną decyzją ostateczną, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżący nie kwestionował tej decyzji choć został prawidłowo pouczony o przysługujących mu środkach zaskarżenia, tym samym niezrozumiałe są zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 8 K.p.a. Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące pobieżnego rozstrzygnięcia kwestii charakteru przedmiotowej części pojazdu i tym samym naruszenia art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Sąd zakwestionował dokonaną przez skarżącego interpretację pojęcia odpady, zgodnie z którą poprzedni właściciel nie pozbył się przedmiotowej części lecz ją sprzedał, była więc przedmiotem transakcji handlowej. Sąd podkreślił, że w literaturze podkreśla się, iż decydującym momentem, w którym dany przedmiot uznać należy za odpad jest ten, kiedy następuje zasadnicza zmiana sposobu jego użytkowania. Pozbyciem się będzie więc przekazanie przedmiotu innemu podmiotowi, który będzie przedmiot ten wykorzystywał w odmienny sposób. W momencie przekazania danego pojazdu określonemu podmiotowi z przeznaczeniem go na części przestał on spełniać swoją podstawową funkcję i stał się odpadem, co nie wyklucza możliwości wprowadzenia do obrotu części powstałych po jego zdemontowaniu. Nie zmienia to jednak faktu, iż mamy do czynienia z odpadem. Stanowisko w tym zakresie Sąd pierwszej instancji poparł również orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy odpad w postaci wyciętej tylnej części nadwozia pojazdu marki Mercedes, sprowadzony został przez skarżącego nielegalnie z Białorusi do Polski. Międzynarodowe przemieszczenie przedmiotowego odpadu wymagało bowiem uprzedniego zastosowania procedury pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych zainteresowanych organów na podstawie art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006. Zgodnie z art. 3 ust. 1 w/w rozporządzenia procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody podlegają wszystkie odpady, jeżeli mają być poddane procesom unieszkodliwiania, a także: odpady wyszczególnione w załączniku IV, który obejmuje między innymi opady wyszczególnione w aneksach II i VII Konwencji Bazylejskiej; odpady wyszczególnione w załączniku IVA; odpady niesklasyfikowane pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV i IVA; mieszanin odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, HIB, IV lub IVA, chyba że zostały wyszczególnione w załączniku IIIA, jeżeli mają być poddane procesom odzysku.

Sąd podał, że przedmiot postępowania został sklasyfikowany zgodnie z załącznikiem do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów pod kodem [...] jako "zużyte pojazdy wycofane z eksploatacji niezawierające cieczy i innych niebezpiecznych elementów". Według klasyfikacji zawartej w załączniku III do rozporządzeniu (WE) Nr 1013/2006 przedmiotowa część pojazdu winna być zaklasyfikowana jako odpady oznaczone kodem [...] - odpady pojazdów mechanicznych wycofanych z eksploatacji, niezawierające cieczy ani niebezpiecznych elementów. W przypadku przywozu przedmiotowych odpadów do Polski, obowiązek zastosowania procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody wynika z art. 63 ust. 2 ww. rozporządzenia. Według art. 63 ust. 2 ww. rozporządzenia, do dnia 31 grudnia 2012r. wszelkie przemieszczenia wyszczególnionych w załączniku III odpadów przeznaczonych do odzysku, kierowane do Polski, podlegają procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody, przewidzianej w przepisach tytułu II.

Dokonane w niniejszej sprawie przez skarżącego międzynarodowe przemieszczenie odpadów w postaci wyciętej tylnej części nadwozia pojazdu marki Mercedes, z Białorusi do Polski odbyło się bez zastosowania procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zgody właściwych organów, co zgodnie zaś z treścią art. 2 pkt 35 lit. a ww. rozporządzenia, stanowi nielegalne przemieszczenie. Konsekwencją stwierdzonego naruszenia była konieczność nałożenia na odbiorcę w/w odpadu kary pieniężnej. Sąd zwrócił uwagę, że organ, uzasadniając wysokość nałożonej kary, tj. 50.000 zł, wyjaśnił, w oparciu o jakie przesłanki i okoliczności ustalił taką wysokość kary, które w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska są adekwatne do popełnionego naruszenia a więc ustalając wysokość kary organ kierował się treścią art. 34 w/w ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K. K., reprezentowany przez adwokata zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszaniu towarów w zw. z art. art. 2 pkt. 1 Rozporządzenia (WE) NR 101312006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów w zw. z art. 1 pkt 1 lit. a dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów w zw. z załącznikiem I do tejże dyrektywy, poprzez ich niezastosowanie w sprawie i dokonanie samodzielnej wadliwej wykładni pojęcia "odpady" jako rzecz, co do której nastąpiła zmiana sposobu jej użytkowania co w odniesieniu do przedmiotowej sprawy prowadziło do przyjęcia, iż część pojazdu przeznaczona na części, które miały być wykorzystane przez skarżącego przestała spełniać podstawową funkcję i stała się odpadem - które to stanowisko w konsekwencji prowadziłoby do uznania, iż każdy używany element pojazdu bez względu na jego przeznaczenie jest odpadem - podczas gdy przepisy te zawierają legalną definicję tegoż pojęcia definiując je jako wszelkie substancje lub przedmioty nienależące do kategorii określonych w załączniku I do dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów, które ich posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub ma obowiązek usunąć w związku z czym zasadnicze znaczenie ma cel wyzbycia się danej rzeczy oraz jego przeznaczenie przy czym w zakres tego pojęcia, zgodnie z tą definicją nie wchodzą elementy używane, zbyte w drodze umowy sprzedaży, które następnie zostaną wykorzystane przez ich nabywcę w celu odpowiadającym ich przeznaczeniu, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za nielegalne przywiezienie odpadów.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji nie kwestionował faktu, iż część nadwozia samochodu marki Mercedes 124 była przeznaczona do wykorzystania jako części zamienne do uszkodzonego, w wyniku wypadku komunikacyjnego, samochodu należącego do skarżącego. Przyznając słuszność rozumowaniu Sądu, co do momentu, od którego daną rzecz należy uznać jako odpad (gdy nastąpiła zasadnicza zmiana sposobu użytkowania danej rzeczy), zakwestionowano jednocześnie wnioski wywiedzione z tego stwierdzenia, w szczególności, że "pozbyciem się będzie, więc przekazanie przedmiotu innemu podmiotowi, który będzie przedmiot ten wykorzystywał w odmienny sposób" i odniesienie go do faktu odmiennego sposobu użytkowania część nadwozia samochodu przeznaczonego na części zamienne. Wskazana część nadwozia stanowi zespół części połączonych ze sobą, przy czym mogą być one rozłączone i wykorzystane w przyszłości, jeżeli ich stan na to pozwala. Części wchodzące w zakres przedmiotowego nadwozia nie zostały rozmontowane, aby ułatwić ich przetransportowanie oraz żeby nie uległy uszkodzeniu podczas demontażu czy też transportu.

Zarzucono nadto, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszaniu towarów ustawa ta odsyła do rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, które w art. art. 2 pkt 1 w zakresie pojęcia odpadów odsyła do art. 1 pkt 1 lit. a dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt. 1 lit. a dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów, "odpady" oznaczają wszelkie substancje lub przedmioty nienależące do kategorii określonych w załączniku I do tejże dyrektywy, które ich posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub ma obowiązek usunąć. Część samochodu przeznaczona do wykorzystania nie znajduje się na liście stanowiącej załącznik nr I do cytowanej dyrektywy. Przy ocenie czy dana osoba określoną rzecz usuwa zasadnicze znaczenie ma cel wyzbycia się tej rzeczy oraz jej przeznaczenie. W zakres tego pojęcia nie mogą więc wchodzić elementy używane, zbyte w drodze umowy sprzedaży, które następnie zostaną wykorzystane przez ich nabywcę w celu odpowiadającym ich przeznaczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał zatem kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący upatruje naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów w zw. z art. 1 pkt 1 lit. a dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006r. w sprawie odpadów w zw. z załącznikiem I do tejże dyrektywy, w tym, że Sąd nie zastosował ich w sprawie i dokonał samodzielnej wadliwej wykładni pojęcia "odpady"

Mając na uwadze treść zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż bez wątpienia zarówno organy administracji, których decyzje zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i ten Sąd, w skarżonym kasacyjnie wyroku właściwie zastosowały przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859 ze zm., dalej "u.m.p.o."). Przepis ten stanowi bowiem, iż ustawa ta określa postępowanie i organy właściwe do wykonania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str.

1) oraz kary pieniężne za naruszanie obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Jednocześnie w ust. 2 art. 1 ustawodawca zastrzegł, że przepisy tej ustawy nie naruszają postanowień ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy).

W myśl art. 3 ust. 1 ww. ustawy organem odpowiedzialnym za wykonanie rozporządzenia nr 1013/2006, w rozumieniu art. 53 tego rozporządzenia, jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska, który jest w szczególności organem właściwym w sprawach przywozu odpadów na teren kraju.

Odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie jest podmiot, do którego odpady są przesłane w celu odzysku lub unieszkodliwienia, ale z naruszeniem przepisów rozporządzenia (WE) 1013/2006. W rozdziale 6 uregulowano tryb postępowanie właściwych organów administracji w przypadku stwierdzenia między innymi nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów, w tym obowiązek niezwłocznego zawiadomienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który wszczyna z urzędu postępowanie w tej sprawie, i wydaje stosowne rozstrzygnięcia zmierzające do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, w tym wobec odbiorcy odpadów - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów (art. 23-29 ustawy).

Niezależnie od powyższego w rozdziale 9 ustawodawca określił administracyjne kary pieniężne za naruszenie obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50.000 do 300.000 zł. Przy czym przy ustaleniu wysokości tej kary pieniężnej należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006 (art. 34).

W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, co niezasadnie bagatelizuje autor skargi kasacyjnej, iż toczyło się wobec K. K., przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska, postępowanie w sprawie nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadu (niezgłoszonego właściwym organom) w postaci wyciętej tylnej części nadwozia pojazdu marki Mercedes 124. Odbiorcą tego przedmiotu, który dokonał jego przewozu z terenu Białorusi bez uzyskania zezwolenia ([...] lutego 2008r.) był skarżący. W ramach tego postępowania GIOŚ postanowieniem z dnia [...] marca 2009r., na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zw. z art. 24 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów, wezwał skarżącego do oddania przedmiotowego odpadu do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, w terminie do dnia 10 kwietnia 2009r.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2009r. ([...]) GIOŚ na podstawie art. 26 pkt 3 i art. 28 ust. 1 ustawy, nałożył na K. K., jako odbiorcę odpadu, obowiązek przekazania odpadu o kodzie [...] w postaci wyciętej tylnej części nadwozia pojazdu marki Mercedes 124 (brak numeru identyfikacyjnego nadwozia), do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów. Wskazać przyjdzie, co zasadnie podkreślił organ, że żadnego z powyższych rozstrzygnięć Głównego Inspektora Ochrony Środowiska skarżący nie zaskarżył (w drodze odwołania od decyzji, ani skargi do sądu administracyjnego). W przewidzianym trybie skarżący nie kwestionował zatem zawartych w nich ustaleń i prawidłowości zastosowania przepisów prawa.

Wyrażona w przepisie art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej, będąca jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, oznacza że wzruszenie decyzji ostatecznej, tj. uchylenie lub jej zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. i to przy założeniu, iż usunięcie określonego rodzaju wady może nastąpić wyłącznie we właściwym trybie

Wobec powyższego zasadnie organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku stwierdzili, że ostateczną decyzją z dnia [...] września 2009r. przesądzone zostało zarówno to, że sporny przedmiot – wycięta tylna część nadwozia pojazdu marki Mercedes (bez numeru identyfikacyjnego nadwozia) sprowadzona przez skarżącego na terytorium Polski z Białorusi stanowi odpad, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach o określonym kodzie, którego uprzedni posiadacz pozbył się, jak również to, że nastąpiło nielegalne międzynarodowe przemieszczenie tego odpadu, w rozumieniu art. 2 pkt 35a i art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 (bez wymaganego zgłoszenia właściwym organom kraju wysyłki i przeznaczenia), za które odpowiedzialność należało przypisać skarżącemu jako odbiorcy odpadów sprowadzonych nielegalnie, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy.

Mając na uwadze powyższe, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z urzędu przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w sprawie administracyjnej kary pieniężnej za nielegalne przewiezienie spornego przedmiotu uznanego za odpad o kodzie [...], nie było podstaw do ponownego ustalania, a zatem również kwestionowania przez stronę, tych przesłanek nałożenia kary administracyjnej, których zaistnienie w tej sprawie zostało już stwierdzone ostateczną decyzją administracyjną - pozostającą w obrocie prawnym.

Skarżący został uznany przez właściwy organ za podmiot, do którego został przemieszony nielegalnie odpad, nabyty przez niego na terenie Białorusi i stanowił jego własność. Zwrócić należy uwagę, że definicja ustawowa odbiorcy odpadów powinna być interpretowana przede wszystkim w kontekście warunków określających sposoby posługiwania się jej treścią na gruncie przepisów u.m.p.o. w powiązaniu z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 2001r. o odpadach. Chodzi tu ogólnie o sens zrelatywizowany, a nie absolutny pojęcia odbiorcy odpadów sprowadzonych nielegalnie.

W ocenie Sądu jedną z podstawowych funkcji przepisów u.m.p.o., która ma swoje odzwierciedlenie m.in. w definicji odbiorcy odpadów sprowadzonych nielegalnie jest prewencja w postępowaniu z odpadami. Z tego powodu ustawodawca dużą wagę przywiązuje do wykorzystania różnych form prewencyjnych instrumentów prawa. Ich celem jest sterowanie działaniami organów administracji w ten sposób, aby możliwie jak najwcześniej zapobiegać powstaniu negatywnych skutków związanych z nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniem odpadów.

Odpowiedzialność administracyjną ponosi odbiorca odpadów. Ten rodzaj odpowiedzialności prawnej jako konsekwencja nielegalnego przywozu odpadów bez dokonania zgłoszenia wymaganego przez przepisy rozporządzenie nr 1013/2006, wykazuje silny związek z funkcją prewencyjną przepisów u.m.p.o. Instrumentem prawnym tej funkcji jest kara pieniężna wymierzana przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Zastosowanie normy wynikającej z treści art 32 ust. 1 u.m.p.o. jest możliwe w przypadku łącznego wystąpienia następujących przesłanek: 1) przedmiotem postępowania są odpady, 2) miało miejsce nielegalne sprowadzenie odpadów do Polski bez dokonania zgłoszenia oraz 3) podmiot, na który nakłada się karę pieniężną jest odbiorcą odpadów.

W toku postępowania administracyjnego podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu - zakończonego decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012r., skarżący kwestionował wyłącznie przesądzone już elementów stanu faktycznego i prawnego, domagając się ich ponownego ustalenia i podważenia dokonanej wcześniej klasyfikacji, przedmiotu przewiezionego bez zgłoszenia, jako odpadu podlegającego takiemu obowiązkowi. Zarówno organy administracji obydwu instancji, jak i Sąd pierwszej instancji szczegółowo uzasadnili brak możliwości podważenia wcześniejszych ustaleń, jak również przedstawili szczegółową i przekonującą argumentację prawną potwierdzającą uznanie spornego przedmiotu - za odpad zarówno w rozumieniu obowiązującej uprzednio ustawy o odpadach, jak również to, że przemieszczenie tego odpadu z terenu Białorusi do Polski wymagało bezwzględnie zastosowania procedury pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych zainteresowanych organów na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006.

Autor skargi kasacyjnej pomija, co zasadnie wskazał organ oraz Sąd pierwszej instancji, że według klasyfikacji odpadów zawartej w załączniku III do rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów przedmiotowa część pojazdu odpowiadała oznaczeniu kodem [...] - odpady pojazdów mechanicznych wycofanych z eksploatacji, niezawierające cieczy ani niebezpiecznych elementów. W przypadku przywozu przedmiotowego odpadu do Polski, obowiązek zastosowania procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody wynika z art. 63 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym do dnia 31 grudnia 2012r. wszelkie przemieszczenia wyszczególnionych w załączniku III odpadów przeznaczonych do odzysku, kierowane do Polski, podlegają procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody, przewidzianej w przepisach tytułu II.

Dokonane w niniejszej sprawie przez skarżącego międzynarodowe przemieszczenie odpadów, w postaci wyciętej tylnej części nadwozia pojazdu z Białorusi do Polski odbyło się bez zastosowania procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zgody właściwych organów, co zgodnie zaś z treścią art. 2 pkt 35 lit. a ww. rozporządzenia, stanowi nielegalne przemieszczenie. Konsekwencją stwierdzonego naruszenia była konieczność nałożenia na odbiorcę w/w odpadu kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organ, uzasadniając wysokość nałożonej kary, tj. 50.000 zł, wyjaśnił, w oparciu o jakie przesłanki i okoliczności ustalił taką wysokość kary (w minimalnej ustawowej wysokości).

W sytuacji zatem, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy, ani Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, ani działający jako organ odwoławczy Główny Inspektor Ochrony Środowiska, nie byli uprawnieni do ponownej weryfikacji i ustalenia czy sporny przedmiot stanowiący odciętą tylną część nadwozia pojazdu stanowi odpad, w rozumieniu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów tj. art. 1 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, art. 2 pkt 1 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów w zw. z art. 1 pkt 1 lit. a dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006r. w sprawie odpadów w zw. z załącznikiem I do tejże dyrektywy, także i Sąd pierwszej instancji powołując się na argument wcześniejszego przesądzenia tej okoliczności nie był zobowiązany do stosowania tych przepisów w sprawie, celem odmiennego, niż w decyzji ostatecznej ustalania tejże przesłanki.

Autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego sformułował w dalszej części nieprecyzyjnie, trudno bowiem stwierdzić, do jakich przepisów konkretnie odnosił zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji "samodzielnej wadliwej wykładni pojęcia odpad". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze wcześniejsze uwagi, zarzut ten należy również uznać za niezasadny, a stanowiący wyłącznie polemikę autora skargi kasacyjnej z zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku prawidłową wykładnią przepisów prawa zarówno krajowego jak i wspólnotowego, stanowiących podstawę do uznania konkretnego przedmiotu za odpad, którego zasady przemieszczania regulują przepisy rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006r. w sprawie odpadów (zastąpionej dyrektywą 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy Dz.U.UE L 2008.312.3) oraz ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Kwestionując wykładnię wskazanych przepisów polegającą na błędnym przyjęciu, iż część nadwozia pojazdu przeznaczona na części, które miały być wykorzystane przez skarżącego, przestała spełniać podstawową funkcję i stała się odpadem w skardze kasacyjnej zarzucono, że stanowisko to prowadziłoby do przyjęcia, iż każdy używany element pojazdu bez względu na jego przeznaczenie jest odpadem. Tymczasem zdaniem skarżącego wskazane przepisy zawierają legalną definicję pojęcia "odpad" – jako wszelkich substancji lub przedmiotów nienależących do kategorii określonych w załączniku nr I do dyrektywy 2006/12/WE z 5 kwietnia 2006r., które ich posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub ma obowiązek usunąć, w związku z czym zasadnicze znaczenie ma cel wyzbycia się danej rzeczy oraz jego przeznaczenie. W zakres tego pojęcia nie wchodzą elementy używane, zbyte w drodze umowy sprzedaży, które następnie zostaną wykorzystane przez ich nabywcę w celu odpowiadającym ich przeznaczeniu.

Stwierdzić przyjdzie, że zaproponowana przez skarżącego zarówno w skardze, jak i skardze kasacyjnej wykładnia wskazanych przepisów nie jest prawidłowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że stanowiące konieczną przesłankę do uznania za odpad "pozbycie się" "wyzbycie się", oznacza w istocie zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, jeżeli nowy sposób użytkowania mógłby wywołać niekorzystne oddziaływanie na środowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 960/08, z dnia 12 marca 2013r. sygn. akt II OSK 2132/11, z dnia 9 stycznia 2015r. sygn. akt II OSK 1409/13). Stanowisko to podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie.

Należy podkreślić, iż pojęcie "odpadu" nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 15 stycznia 2004r. w sprawie C-235/02, ECR 2004/1B/I-01005), jako odpad powinny więc być kwalifikowane także przedmioty poddawane procesom odzysku (por. wyrok TS z dnia 15 czerwca 2000r. w połączonych sprawach C-418/97 i C-419/97, Lex nr 82853). Trybunał uznał za niezgodne z prawem unijnym ustawodawstwo krajowe wyłączające z definicji odpadów substancje i przedmioty, które są zdatne do powtórnego wykorzystania (wyrok z dnia 28 marca 1990r. w sprawie C-359/88, publ. ECR 1990/3/I-01509). Odpadami są zatem także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych, nawet gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym mającym na celu unieszkodliwienie potencjalnych zagrożeń (wyrok TS z 25 czerwca 1997 r. w połączonych sprawach C-304/94, C-330/94, C-342/94 i C-224/95, publ. ECR 1997/6/I-03561).

Wbrew stanowisku skarżącego, jako odpady nie mogą być traktowane jedynie przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że sprowadzony przez skarżącego przedmiot nie nadaje się w sprowadzonej formie do eksploatacji w dotychczasowy sposób. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał za zgodną z prawem dokonaną w sprawie kwalifikację spornego przedmiotu jako częściowo zdemontowanego pojazdu. Z dokonanych już i potwierdzonych ostateczną decyzją ustaleń – niekwestionowanych przez skarżącego, wynika, że sprowadzona przez skarżącego część pojazdu nie mogła zostać bezpośrednio użyta w całości jako część zamienna w innym pojeździe, bez uprzedniego dokonania demontażu np. uszkodzonych elementów i podzespołów, a także części składowych takich jak pasy bezpieczeństwa.

Nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw twierdzenie, że odcięta tylna część nadwozia pojazdu mechanicznego (bez numerów nadwozia), mogłaby zostać jako przedmiot lub "zbiór części" użyta przez nabywcę tego odpadu w taki sam sposób, jakiemu służył pierwotnie posiadaczowi pojazdu, zanim ten pozbył się tego przedmiotu. Dopiero poddanie przedmiotowego odpadu pełnemu procesowi odzysku, przy zapewnieniu określonych warunków, umożliwiłoby uznanie, że nie mamy już do czynienia z pojazdem wycofanym z eksploatacji (jego fragmentami, częściami), lecz produktami powstałymi w wyniku poddania odpadu odzyskowi w myśl art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 157/11). Sama okoliczność, iż dokonując zakupu spornego przedmiotu (będącego odpadem, wobec wskazanych wyżej definicji) skarżący jak twierdzi, planował po przewiezieniu go na teren RP dokonać operacji odzysku (demontażu i wykorzystania części do ponownego użytku), pozostaje bez wpływu na spoczywające na nim obowiązki dokonania zgłoszenia właściwym organom, zgodnie z regułami rozdziału II rozporządzenia Rady (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady.

Wskazać również przyjdzie, iż przepisy ustawy z 20 stycznia 2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 z późn.zm.) mają zastosowanie także do odpadów powstałych z pojazdów (art. 2 ust. 1 pkt 3), a stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, demontaż może odbywać się jedynie na terenie stacji demontażu.

Uwzględniając powyższe należy zatem uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione. Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.