Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. oddalił skargę W. L. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (dalej Dyrektor RZGW) z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta D. decyzją z [...] grudnia 2015 r. na podstawie art. 126 ust. 1 w zw. z art.125 pkt 2 i 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.; dalej "prawo wodne") odmówił W. L. wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawów do chowu ryb w obrębie części działek gruntowych nr ewid. [...] w P., gm. D. Od powyższej decyzji odwołał się W. L., wnosząc o jej uchylenie.
Dyrektor RZGW decyzją z [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 prawa wodnego, utrzymał w mocy ww. decyzję.
W. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na tę decyzję, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji lub stwierdzenia jej nieważności z mocy prawa. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie konstytucyjnych zasad postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 i art. 107 k.p.a.), naruszenie zasady prawdy obiektywnej, przekroczenie zasady uznaniowości administracyjnej, bezpodstawne ingerowanie w rozstrzygnięcia innych organów administracji, wadliwość prowadzonego postępowania jako całości, działanie na szkodę jednostki, obrazę art. 126 ust. 1 prawa wodnego oraz naruszenie art. 125 pkt 3, art. 131 ust. 2 tej ustawy, a także niedopełnienie obowiązku, w tym naruszenie zasady wyrażonej w art. 12 oraz art. 35 §1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. implikując przesłanki wyrażone w art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd podał, że spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny czy organy obu instancji prawidłowo, działając na podstawie art. 126 ust. 1 w zw. z art. 125 pkt 3 prawa wodnego, odmówiły skarżącemu wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Sąd wskazał, że w okolicznościach tej sprawy budowa 3 stawów na wnioskowanym obszarze wymagała uzyskania zwolnienia od zakazów wymienionych w art. 88l ust. 1 pkt 2 prawa wodnego, gdyż w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązuje zakaz zmiany ukształtowania terenu, z wyjątkiem wskazanym w przepisie art. 88l ust.1 pkt 3. Zgodnie ze znaczeniem językowym tego przepisu zmiana ukształtowania terenu oznacza wykonywanie prac budowlanych, które zmieniają naturalne ukształtowanie terenu przez wykonywanie obiektów budowlanych (stawy), niwelowanie poziomu terenu, obniżanie lub podwyższanie współrzędnych terenu lub inne czynności zmieniające jego ukształtowanie.
Z zakresu tego zakazu wyłączone są jedynie roboty związane z regulacją lub utrzymaniem wód oraz brzegów wykonywane przez właściwe organy na podstawie zatwierdzonych projektów lub w ramach utrzymania wód powierzchniowych określonych ustawą. Skarżący uzyskał ostateczną decyzję Dyrektora RZGW z [...] maja 2014 r. wydaną w trybie art. 88l ust 2 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że wnioskowane przedsięwzięcie ma być realizowane w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a zatem istotne jest nie uzyskanie zwolnienia od zakazów zmiany ukształtowania terenu, ale zakres tego zwolnienia. Analiza akt sprawy, w tym decyzji Dyrektora RZGW z [...] maja 2014 r. oraz przedłożonego do wniosku operatu wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego: "budowa stawów ziemnych do chowu ryb zasilanych wodami gruntowymi" na działkach nr [...] w m. P., gm. D., opracowanego przez "G." Przedsiębiorstwo P. w T., w ocenie Sądu dowodzi, że planowane przedsięwzięcie obejmuje dwa rodzaje zmiany ukształtowania terenu: realizację przedmiotowych trzech stawów rybnych o głębokości do 2,8 m poniżej lustra wody oraz wykonanie makroniwelacyjnego zrównania terenu, którego rzędna wynosi od 176,1 m npm do 177,2 m npm do poziomu rzędnej ok. 173,6 m npm.
Z operatu wodnoprawnego wynika, że planowana makroniwelacja to wcześniejsze wykonanie wykopów o głębokości 2,5 - 3,6 m (średnia wykopu makroniwelacyjnego - 2,87 m). Dopiero po ich wykonaniu zostaną wykonane stawy rybne o głębokości poniżej wykopu makroniwelacyjnej od 1,2 m do 3,3 m. Zdaniem Sądu zwolnienie od zakazu zmiany ukształtowania terenu decyzją Dyrektora RZGW z [...] maja 2014 r. obejmowało jedynie wykonanie wykopów pod stawy, w maksymalnej głębokości do 2.8 m. W konsekwencji organy prawidłowo uznały, że planowane przedsięwzięcie tylko w części zostało objęte decyzją Dyrektora RZGW z [...] maja 2014 r. W istocie bowiem inwestor planuje wykonanie na obszarze zagrożenia powodzią znacznie większej zmiany ukształtowania terenu niż wykonanie wykopów pod stawy o głębokości ok. 2,8 m. Z opisu wnioskowanego przedsięwzięcia wynika, że całość zmiany ukształtowania będzie polegać na wykonaniu wykopów o głębokości od 3,7 do 6,9 m od aktualnego poziomu terenu npm.
Z operatu wynika, że planowane wykopy stawów będą znacznie przekraczać głębokość 3 m od aktualnej rzędnej terenu (od 3,7 do 6,9 m), co oznacza, stosownie do art. 75 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w zw. z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. f) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 71; dalej "rozporządzenie"), że ich realizacja będzie możliwa po uzyskaniu decyzji środowiskowej. Sąd zgodził się z organami, że określenie głębokości przedmiotowych stawów budzi wątpliwości w przedłożonym operacie, jest bowiem inne niż w decyzji Dyrektora RZGW z [...] maja 2014 r. w brzmieniu na dzień wydania skarżonej decyzji. Podkreślił, że jednoznaczność określenia głębokości stawów ma w tej sprawie istotne znaczenie, gdyż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. f) rozporządzenia, stawy o głębokości nie mniejszej niż 3 m inne niż wymienione w lit. e) zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać środowisko, stosownie zaś do treści art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (j.t.
Dz.U. z 2016 r. poz. 353), wobec tego rodzaju przedsięwzięć może zostać stwierdzony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a. Oceniając zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie bezpodstawnego zastosowania przez organy przepisów innych ustaw niż prawo wodne, tj. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 613 ze zm.), Sąd podał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego ma bezpośredni związek z regulacją zawartą w ww. ustawie. Z przedłożonego operatu wodnoprawnego wynika, że masy ziemne związane z realizacją przedsięwzięcia wyniosą łącznie 124.942 m³ oraz że "nadwyżki mas ziemnych będą wywożone przez wykonawcę stawów rybnych w ramach usługi budowlanej".
Na rozprawie skarżący doprecyzował, że jest w stanie zagospodarować ok. 1/3 ziemi pochodzącej z planowanych wykopów. W przedłożonym do akt administracyjnych opracowaniu wykonanym przez Przedsiębiorstwo "G." zawierającym sześć profili sondy próbnikowej dla budowy stawów rybnych wraz z mapą lokalizacji sondowań próbnikowych wskazano m. in., że pod poziomem humusu i pyłu brązowego zalegającego na obszarze działek objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego (do głębokości od 0,6 do 1,3 m) znajdują się warstwy piasku drobnego, średniego, grubego, a także otoczaków i pospółki (do głębokości od 4 do 7,7 m rzędnej pow. terenu). Oznacza to, że realizacja stawów rybnych z makroniwelacją będzie poprzedzona podjęciem działań stanowiących wydobywanie kopalin. Kopaliny będą wydobywane zarówno na etapie określonym w operacie wodnoprawnym jako makroniwelacja terenu, jak i wykopów ziemnych dla budowy stawów.
W ocenie Sądu, w sprawie znajdują zatem zastosowanie przepisy prawa geodezyjnego i górniczego. Konkludując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie, a tym bardziej stwierdzenie ich nieważności.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł W. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego w postaci:
- - art. 3 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego - przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy ustawodawca w sposób wyraźny wyłączył stosowanie ustawy Prawo geologiczne i górnicze do korzystania z wód w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami,
- - art. 15 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - przez ich błędną wykładnię, że przepis art. 15 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego ma zastosowanie do osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej w przedmiocie wydobycia kopalin w sytuacji jednorazowego wydobywania kopalin, podczas gdy wskazane przepisy obejmują jedynie zarobkową działalność wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły,
- - art. 128 ust. 1 prawa wodnego w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - przez ich niezastosowanie, w związku z nierozważeniem wniosku skarżącego przez pryzmat celu planowanego przedsięwzięcia, tj. wykonania stawów dla chowu ryb, a jednocześnie naruszając wolność gospodarczą skarżącego, który nie zamierza prowadzić działalności w zakresie wydobywania kopalin, gdzie dla wykonania stawów dla chowu ryb jest zmuszany do podjęcia działalności gospodarczej w wyżej wskazanym zakresie,
- - art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 w zw. z art. 127 ust. 4 prawa wodnego - przez ich błędne zastosowanie i podzielenie zasadności odmówienia wydania pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji gdy wniosek o jego wydanie spełnił wszelkie wymogi formalne, a odmowa nastąpiła jedynie powołując się na ogólne względy środowiskowe, nie zważając, że w takiej sytuacji pozwolenie winno być wydane, z tym że ewentualnie na okres krótszy, tj. do 5 lat, stosownie do art. 127 ust. 4 prawa wodnego,
- - art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten dotyczy także kopalin zalegających w rozpoznanym złożu, a usuwanych w związku z realizacją inwestycji wykopania stawów wodnych,
- 2) przepisów postępowania w postaci:
- - art. 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.) – poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez WSA w Krakowie polegające na oddaleniu skargi, błędnie przyjmując, że w niniejszej sprawie nie doszło do obrazy przez Dyrektora RZGW art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 prawa wodnego przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że projektowany sposób korzystania z wody narusza przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy Prawo geologiczne i górnicze, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia tego rodzaju naruszenia,
- - art. 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez WSA w Krakowie polegające na oddaleniu skargi, błędnie przyjmując, że w sprawie tej nie doszło do obrazy przez Dyrektora RZGW art. 15 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - przez ich błędną wykładnię, że art. 15 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego ma zastosowanie do osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej w przedmiocie wydobycia kopalin w sytuacji jednorazowego wydobywania kopalin, podczas gdy przepisy te obejmują jedynie zarobkową działalność wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, oraz obrazy art. 128 ust. 1 prawa wodnego w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez ich niezastosowanie, w związku z nierozważeniem wniosku skarżącego przez pryzmat celu planowanego przedsięwzięcia, tj. wykonania stawów dla chowu ryb, a jednocześnie naruszając wolność gospodarczą skarżącego, który nie zamierza prowadzić działalności w zakresie wydobywania kopalin, gdzie dla wykonania stawów dla chowu ryb jest zmuszany do podjęcia działalności gospodarczej w wyżej wskazanym zakresie,
- - art. 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez WSA w Krakowie polegające na oddaleniu skargi, błędnie przyjmując, że w niniejszej sprawie nie doszło do obrazy przez Dyrektora RZGW art. 6 w zw. z art. 7, art. 16, art. 77 § 1 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w sytuacji, gdy w sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny, tj. czy w miejscu planowanego wykopu stawów faktycznie znajdują się udokumentowane złoża kopalin, gdy na te okoliczności brak jest jakiegokolwiek dowodu, a nadto kwestionowanie ustaleń poczynionych przez inne organy administracji, w oparciu o które zostały wydane ostateczne decyzje (decyzja Wójta Gminy D. o warunkach zabudowy i decyzja Dyrektora RZGW o zwolnieniu z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 prawa wodnego), gdzie organy wydając je nie stwierdziły zagrożenia dla środowiska w związku z wnioskowanym wykonaniem stawów do chowu ryb,
- - art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. – przez pominięcie oferowanego przez skarżącego dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Dyrektora RZGW z [...] marca 2016 r., w którym w sposób jednoznaczny i precyzyjny została określona głębokość projektowanych stawów, a mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji – poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez WSA w Krakowie polegające na nieuchyleniu decyzji Dyrektora RZGW i poprzedzającej ją decyzji Starosty D. w sytuacji, gdy ich wydanie odbywało się z naruszeniem zasady konstytucyjnej równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, gdyż w przypadkach udokumentowanych złóż kopalin decyzje wodnoprawne wobec innych obywateli przez Starostę D. były wydawane bez konieczności dysponowania przez nich koncesjami na wydobywanie kopalin.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Mając na uwadze, że – co do zasady – właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego uzależnione jest od prawidłowego przeprowadzenia postępowania, rozważania należy rozpocząć od oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
W odniesieniu do dwóch pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., jak i ostatniego z tych zarzutów, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji – zauważyć trzeba, że naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w nienależytym – w jego ocenie – wykonaniu obowiązku kontroli przez WSA w Krakowie, polegającym na oddaleniu skargi wskutek przyjęcia przez Sąd, że w niniejszej sprawie nie doszło do obrazy przez Dyrektora RZGW przepisów prawa materialnego. Ocena zasadności tych zarzutów uzależniona jest zatem od uprzedniej oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
W kolejnym zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wywodzono, że Sąd I instancji błędnie uznał, że organ odwoławczy nie naruszył art. 6 w zw. z art. 7, art. 16, art. 77 § 1 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a., podczas gdy w sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie wyjaśniono czy w miejscu planowanego wykopu stawów faktycznie znajdują się udokumentowane złoża kopalin, a nadto kwestionowano ustalenia poczynionych przez inne organy administracji, na podstawie których zostały wydane ostateczne decyzje Wójta Gminy D. o warunkach zabudowy i Dyrektora RZGW o zwolnieniu z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 prawa wodnego, gdzie organy wydając je nie stwierdziły zagrożenia dla środowiska w związku z wnioskowanym wykonaniem stawów do chowu ryb.
Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić trzeba, że – wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji słusznie uznał, że organy administracyjne wystarczająco dla prawidłowego rozpoznania sprawy wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności i poczyniły niezbędne do tego ustalenia faktyczne.
Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma bowiem fakt, że dokonane decyzją Dyrektora RZGW z [...] maja 2014 r. zwolnienie z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 prawa wodnego obejmowało jedynie wykonanie wykopów pod stawy, w maksymalnej głębokości do 2.8 m, podczas gdy planowane przez skarżącego przedsięwzięcie obejmuje dwa rodzaje zmiany ukształtowania terenu: realizację trzech stawów rybnych o głębokości do 2,8 m poniżej lustra wody oraz wykonanie makroniwelacyjnego zrównania terenu, którego rzędna wynosi od 176,1 m npm do 177,2 m npm do poziomu rzędnej ok. 173,6 m npm. Trafnie zatem organy administracyjne uznały, że planowane przedsięwzięcie tylko w części zostało objęte decyzją Dyrektora RZGW z [...] maja 2014 r., a Sąd I instancji słusznie stanowisko to zaakceptował.
Powyższe ustalenie było wystarczające dla należytego rozstrzygnięcia sprawy, co sprawia, że zarzut naruszenia art. 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wskutek uznania przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie naruszył art. 6 w zw. z art. 7, art. 16, art. 77 § 1 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a., nie zasługiwał na uwzględnienie.
Powyższego ustalenia faktycznego nie zmienia treść postanowienia Dyrektora RZGW z [...] marca 2016 r., a zatem zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. również nie mógł zostać uwzględniony.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zaznaczyć należy, że stosownie do art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 prawa wodnego, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych;
3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego.
W myśl ust. 2 tego artykułu, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym.
Przepis art. 126 pkt 1 prawa wodnego stanowi, że wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1-2, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3.
Zgodnie z art. 125 pkt 2 i 3 prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2) oraz wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów (pkt 3).
Skoro przedmiotowe stawy rybne miały zostać zrealizowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, to – stosownie do przytoczonych wyżej przepisów – decyzja Dyrektora RZGW z [...] maja 2014 r. winna obejmować zarówno wykonanie wykopów pod stawy, jak i wykonanie makroniwelacyjnego zrównania terenu, na którym stawy te miały powstać. Brak zaś objęcia nią wykonania makroniwelacyjnego zrównania terenu sprawiał, że stosownie do obowiązujących w czasie podejmowania decyzji w sprawie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego unormowań zawartych w art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 prawa wodnego organ zobligowany był do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego.
Nadto zauważyć trzeba, że w decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2014 r. o warunkach zabudowy również nie odniesiono się i nie podano żadnych warunków dotyczących zmiany ukształtowania terenu przez wykonanie makroniwelacyjnego zrównania terenu. Wydanie w tej sytuacji pozwolenia wodnoprawnego naruszałoby art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 prawa wodnego.
Przewidziana do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia zmiana ukształtowania terenu, której nie obejmowała decyzja Dyrektora RZGW z dnia [...] maja 2014 r. i która nie była objęta decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2014 r., miała zatem decydujące znaczenie dla braku możliwości udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zauważyć wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2012 r., II OSK 636/11, przywołując art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 3 prawa wodnego podkreślił, że skoro na działce skarżącego rozpoznano złoża kopaliny, oznacza to wprowadzenie określonego reżimu ochronnego, polegającego na konieczności właściwego zagospodarowania kopaliny. Jeżeli zatem skarżący planuje wykorzystanie gruntu poprzez urządzenie na nim stawu, to jest zobowiązany przewidzieć zgodne z prawem uprzednie zagospodarowanie złoża kopaliny. Traktowanie kopaliny jako odpadu, w rozumieniu ustawy o odpadach, nie jest dopuszczalne.
Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, że zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa geologicznego i górniczego oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mogły zostać uwzględnione.
W rozpatrywanej sprawie nie zostały też naruszone przepisy art. 127 ust. 4 oraz art. 128 ust. 1 prawa wodnego, ponieważ nie były one stosowane w sytuacji, gdy nie było podstaw do wydania pozwolenia wodnoprawnego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach należy zauważyć, że artykuł ten nie ma ustępów, a jego pkt 1 dotyczy gazów i pyłów wprowadzanych do atmosfery ("Przepisów ustawy nie stosuje się do: 1) gazów i pyłów wprowadzanych do atmosfery"). Zarzut naruszenia tego przepisu "poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten dotyczy także kopalin zalegających w rozpoznanym złożu a usuwanych w związku z realizacją inwestycji wykopania stawów wodnych" jest więc chybiony.
Skoro zatem zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, to – w konsekwencji powyższego – nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.