Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oddalił skargę A.G. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] września 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ostrowi Mazowieckiej decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nie stwierdził u skarżącej choroby zawodowej w postaci zatrucia ostrego albo przewlekłego lub jego następstw wywołanego przez substancje wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869).
Organ I instancji wyjaśnił, że podstawę decyzji stanowiły: orzeczenie lekarskie z 27 lipca 2011 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wystawionego przez Mazowiecki Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Płocku, ocena narażenia zawodowego z 3 marca 2011 r. sporządzona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostrowi Mazowieckiej, a także orzeczenie lekarskie z 30 marca 2012 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wystawionego przez Instytut Medycyny Pracy im. prof. dra med. Jerzego Nofera, Klinikę Chorób Zawodowych i Toksykologii, Oddział Chorób Zawodowych w Łodzi (jednostka orzecznicza II stopnia).
Organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w A. Sp. z o. o. z siedzibą w C. od 22 lipca 1997 r. do 31 sierpnia 2009 r. Pracowała na stanowisku laboranta oraz na stanowisku kontrolera jakości. Na obu stanowiskach wykonywała te same czynności służbowe, podczas których miała kontakt z fenolem, fornaldehydem, amoniakiem, tlenkiem węgla oraz pyłem włókien mineralnych.
Jak wynika z karty oceny narażenia zawodowego w zakładzie w Małkini, w którym skarżąca świadczyła pracę, wykonane w latach 1998-2009 badania pyłów oraz badania czynników chemicznych (amoniaku, fenolu, formaldehydu, tlenku węgla) na stanowiskach laboranta oraz kontrolera jakości nie wykazały przekroczeń normatywów higienicznych.
Organ I instancji podkreślił, że lekarze orzecznicy jednostki orzeczniczej I i II stopnia orzekli brak podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej pod postacią zatrucia ostrego albo przewlekłego lub jego następstw wywołanego przez substancje chemiczne.
Organ I instancji przedstawił stanowisko lekarzy orzeczników.
Jak wynika z orzeczenia Mazowieckiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Płocku, żadna z substancji używanych w procesach technologicznych i badaniach laboratoryjnych w zakładzie zatrudniającym badaną w latach 1997-2009 nie ma wpływu na układ krwiotwórczy. Powyższe ustalenia kliniczne oraz brak w środowisku pracy skarżącej czynnika szkodliwego, dla którego narządem krytycznym jest układ krwiotwórczy w tym białokrwinkowy, stanowiły podstawę sformułowania orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
W orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi stwierdzono natomiast, że na podstawie analizy dokumentacji medycznej ustalono, że zaburzenia w obrazie białokrwinkowym krwi obwodowej były stwierdzane już podczas badania wstępnego do pracy. W związku z tym nie można wiązać stwierdzanych zmian w obrazie białokrwinkowym krwi obwodowej z pracą w zakładzie. Dane o narażeniu zawodowym zawarte w karcie narażenia zawodowego wskazują, że na stanowiskach pracy skarżącej nie było przekroczeń normatywów higienicznych dla stężeń amoniaku, formaldehydu, fenolu, tlenku węgla oraz pyłów sztucznych włókien mineralnych.
Ponadto, w ocenie lekarza orzecznika, żadna z tych substancji nie powoduje zmian w układzie krwiotwórczym. Lekarz orzecznik stwierdził, że wyniki aktualnie wykonanych badań nie wykazały objawów charakterystycznych dla ostrego lub przewlekłego zatrucia wspomnianymi substancjami i w związku z tym brak jest podstaw do rozpoznania zatrucia ostrego albo przewlekłego lub ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne.
Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji.
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2012 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podkreślił, że lekarze orzecznicy nie rozpoznali u skarżącej objawów charakterystycznych dla ostrego lub przewlekłego zatrucia lub ich następstw, a ponadto nie stwierdzili bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że rozpoznawane zaburzenia w obrazie morfologicznym krwi obwodowej zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki: musi zostać stwierdzona choroba wymieniona w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, uprawniona do orzekania w zakresie chorób zawodowych jednostka służby zdrowia potwierdzi jej związek przyczynowy z wykonywaną pracą zawodową, oraz nie zostanie przekroczony - wymieniony w wykazie chorób zawodowych okres, uprawniający do jej rozpoznania.
Sąd I instancji podkreślił, że rozpoznawanie chorób zawodowych stanowi przede wszystkim zagadnienie medyczne i orzeczenia lekarskie są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej. Organy sanitarne wbrew orzeczeniu lekarskiemu nie mogły dokonać rozpoznania choroby i ustalić, że występujące u skarżącej schorzenie stanowi chorobę zawodową.
W ocenie Sądu I instancji, organy dokonały prawidłowej oceny, czy wydane orzeczenia lekarskie uwzględniły okoliczności sprawy wymagające wyjaśnienia. Organ skorzystał z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, a posiadany materiał pozwalał mu na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie.
Zdaniem Sądu I instancji, orzeczenia lekarskie odniosły się do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. W sposób przekonujący wyjaśniały stawiane przez skarżącą wątpliwości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 3 § 1 w związku art. 113 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez zaniechanie rozpoznania przez Sąd I instancji zasadniczych zarzutów skargi na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z 20 września 2012 r. tj. oparcia orzeczeń lekarskich wydanych w trakcie postepowania na kserokopii badań wstępnych (z widocznymi przeprawieniami) oraz posiłkowania tylko jednym z trzech dostępnych w karcie badań wstępnych (wynikiem badań hematologicznych). W ocenie skarżącej, w następstwie tego zaskarżona decyzja nie została poddana kontroli pod względem jej zgodności z prawem, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd I instancji, że u skarżącej nie można stwierdzić choroby zawodowej.
Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędną ocenę, że stan faktyczny w tej sprawie został ustalony prawidłowo przez organ prowadzący postępowanie, tzn. że przy użyciu stosownych środków dowodowych stan ten został ustalony w sposób wnikliwy i wyczerpujący. W ocenie skarżącej, w szczególności dotyczy to dowolnej oceny dowodów prowadzącej do ustalenia, że kserokopia badań wstępnych (niepoświadczona za zgodność z oryginałem, lecz za to z widocznymi przeprawieniami w zakresie daty) może stanowić dowód w postepowaniu administracyjnym i podstawę do wydania orzeczenia lekarskiego, stanowiącego kolejno podstawę do wydania decyzji przez organ. Dowolna ocena dotyczyła także przyjęcia, że ekspozycja skarżącej (głębokie zaciągniecie się oparami) na żywicę fenolowo-formaldehydową w trakcie szkolenia 18 lipca 1997 r. na terenie zakładu produkcyjnego A. sp. z o.o., nie miało wpływu na wyniki badań krwi wykonanych u skarżącej cztery dni po tym zdarzeniu, oraz uznania, że postepowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ wydający przedmiotową decyzję, w sposób prawidłowy pomimo braku przesłuchania świadków wskazanych przez skarżącą.
Po trzecie, art. 151 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., przez pominięcie, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie w zaskarżonej decyzji z 20 września 2012 r. naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego. Naruszenie to polegało na uznaniu, że kserokopia badań wstępnych może stanowić dowód w postepowaniu administracyjnym i podstawę do wydania orzeczenia lekarskiego, stanowiącego kolejno podstawę do wydania opinii przez organ, a ekspozycja skarżącej na żywicę fenolowo- formaldehydową nie miała wpływu na wyniki badań krwi wykonanych u niej cztery dni po tym zdarzeniu.
Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie wniósł o jej oddalenie. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku art. 113 § 1 p.p.s.a. Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie czy odniesienia się do zarzutów strony, lecz stan "zdolności sprawy" do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. Przepis ten ma charakter techniczny, a więc może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 marca 2014 r. I GSK 1266/12, LEX nr 1487698). Stąd też nie można skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. opierając się na braku odniesieniu się przez Sąd I instancji do podnoszonych przez stronę zarzutów, szczególnie uwzględniając, że brak ten może ujawnić się dopiero po sporządzeniu pisemnego uzasadnienia wyroku.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędną ocenę, że stan faktyczny w tej sprawie został ustalony prawidłowo przez organ prowadzący postępowanie. W świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Ponadto w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zawarł wszystkie wymagane przez ten przepis elementy oraz wyjaśnił dlaczego podzielił stanowisko organów.
Po trzecie, nieuzasadnionym okazał się również zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej, naruszenie to polegało na uznaniu, że kserokopia badań wstępnych może stanowić dowód w postepowaniu administracyjnym i podstawę do wydania orzeczenia lekarskiego, stanowiącego kolejno podstawę do wydania opinii przez organ, a ekspozycja skarżącej na żywicę fenolowo-formaldehydową nie miała wpływu na wyniki badań krwi wykonanych u niej cztery dni po tym zdarzeniu.
Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach odrębnych w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, wymienionych w tym rozporządzeniu. Lekarz ten wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tego rodzaju opinii bądź sprzecznie z nią, organ administracji nie może we własnym zakresie dokonywać rozpoznania choroby zawodowej ani nie może ustalać czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych.
Na materiał dowodowy w niniejszej sprawie składają się w szczególności orzeczenia medyczne dwóch specjalistycznych jednostek odnoszące się do rozpatrywanej jednostki chorobowej. W wyniku przeprowadzonych badań skarżąca uzyskała dwukrotnie orzeczenie lekarskie, w których w sposób wyczerpujący uzasadniono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Jak wynika z treści tych orzeczeń oparte one zostały o szereg badań oraz danych naukowych i to informacje z tych źródeł stanowiły podstawę braku stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Okoliczności podnoszone w toku postępowania (w tym również w skardze kasacyjnej) przez skarżącą nie mogły więc mieć zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Bez znaczenia było przede wszystkim, że organy dysponowały kserokopią badań wstępnych, skoro wyniki tych badań nie były kwestionowane, lecz stanowiły jedynie element całej oceny narażenia zawodowego.
Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy stwarzała organom administracji dostateczne podstawy do wydania rozstrzygnięcia. W opiniach jednostek medycyny pracy sformułowano jednoznaczne i poparte szczegółowym uzasadnieniem wnioski o braku u skarżącej choroby zawodowej. Mając do dyspozycji specjalistyczne orzeczenia organy mogły ocenić te dowody i przyjąć je za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w sprawie. Stąd też Sąd I instancji trafnie przyjął, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a więc brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi powyższy przepis.