Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2197/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2276/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania.

Jak wynika z akt sprawy, H. C. wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2014 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku o pozwolenie na użytkowanie domu weselnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne usytuowanych na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości W., gm. W., wybudowanego na podstawie decyzji Starosty Otwockiego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. C. i H. C. pozwolenia na budowę domu weselnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne usytuowanych na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości W., gm. W. (kategoria XVII). Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] PINB w Otwocku odmówił H. i H. C. wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego domu weselnego oraz bezodpływowego zbiornika. H. C. ponownie wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego domu weselnego wraz z bezodpływowym zbiornikiem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] odmówił H. C. wydania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. udzielił H. C. pozwolenia na użytkowanie domu weselnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne, usytuowanych na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości W., gm. W. (powyższa decyzja została załączona do akt w dniu 28 kwietnia 2017 r. – na rozprawie).

Postępowanie w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania zostało wszczęte po przeprowadzeniu kontroli inwestycji, po poinformowaniu organów przez H. C. o prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu domu weselnego we wskazanej lokalizacji. W dniu 22 maja 2014 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne na terenie nieruchomości (działki o nr ew. [...] i [...]) w miejscowości W., gm. W., podczas których stwierdzono, iż w pomieszczeniu kuchni ww. budynku znajdują się lodówki i zamrażarki, wyposażenie kuchenne typu garnki, zastawa stołowa i kieliszki. Na sali balowej znajdowały się stoły z krzesłami. Podczas oględzin nie stwierdzono prowadzenia działalności gospodarczej.

Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku, na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) wymierzył H. C. i H. C. karę w wysokości 150.000 zł z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania domu weselnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne usytuowanych na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości W., gm. W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Stosownie do treści art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

1. 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;
2. 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Organ uznał, że zgromadzony materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje, że inwestorzy przystąpili do użytkowania domu weselnego usytuowanego na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości W., gm. W. w grudniu 2013 r. Stosownie do treści art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) (kat. XVII – budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, i inne) wynosi 15,0. Współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 2,0. Kwota kary: 10 x s x k x w = 10 x 500 zł x 15,0 x 2 = 150.000,00 zł.

Zażalenia na powyższe postanowienie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli H. C. i H. C. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego określają warunki, jakie powinny być spełnione przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji kiedy wymagane jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy. Aby nałożyć karę w oparciu o art. 57 ust. 7, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu, zaznaczył, że nie ma znaczenia czy przystąpiono do użytkowania obiektu przed zakończeniem robót budowlanych, czy po ich zakończeniu. Adresatem kary jest inwestor, nie ma podstawy prawnej aby przeprowadzać postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy inwestorowi można przypisać winę za naruszenia prawa.

W ocenie organu, fakt nielegalnego użytkowania sali weselnej został bezspornie stwierdzony i udokumentowany. Przywołał ustalenia z przeprowadzonych w dniu 22 maja 2014 r. oględzin, wskazał na informacje zamieszczone na stronie internetowej oraz filmy nagrane na płycie przedstawionej przez H. C., które świadczą o odbywających się weselach. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu H. C. Mazowiecki WINB wskazał, że wbrew twierdzeniu, iż stworzenie strony internetowej świadczy jedynie o przygotowaniach do rozpoczęcia użytkowania sali weselnej, prowadzona jest działalność, przytoczył słowa zawarte na stronie internetowej, która w ocenie organu jest ofertą, skierowaną do potencjalnych klientów.

Również opinie klientów na forach internetowych świadczą o organizacji przyjęć. Organ zauważył, że składająca zażalenie sama przyznała, że organizuje przyjęcia. Odnosząc się do treści zażalenia H. C., organ wskazał, powołując się na orzecznictwo w tym zakresie, że adresatem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest zawsze inwestor, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Podkreślił, że nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest obligatoryjne, brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek uznania administracyjnego co do adresata obowiązku czy teź wysokości kary.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2014 r. wniosła H. C..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2276/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wysokość kary została wyliczona zgodnie z przepisami i jest obliczona prawidłowo.

W ocenie Sądu, skarżąca niewątpliwie przystąpiła do użytkowania obiektu, nie uzyskując ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, co uzasadniało podjęcie zaskarżonego postanowienia. Świadczy o tym zebrany materiał dowodowy i wbrew twierdzeniu skarżącej, użytkowanie nie polegało na jednorazowym zorganizowaniu przyjęcia, skarżąca zresztą sama potwierdziła fakt prowadzenia działalności (organizacji przyjęć) w złożonym zażaleniu. W świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych adresatem kary wymierzanej na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest zawsze inwestor, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Podkreśla się przy tym, że ustawa – Prawo budowlane nie obliguje organu do badania przyczyn i podstaw, dla których obiekt jest użytkowany bez stosownego pozwolenia, czy zgłoszenia.

Odnosząc się do zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w aspekcie pozbawienia skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań Sąd podniósł, że zarzut naruszenia przepisów procesowych tylko wtedy mógłby odnieść skutek w postaci uwzględnienia skargi, gdyby to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W ocenie orzekającego w sprawie Sądu taki stan nie zachodzi, organ nie miał obowiązku przeprowadzania dalszych dowodów na okoliczność użytkowania obiektu budowlanego skoro zebrany materiał dostatecznie już to potwierdzał.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że uzyskanie przez skarżącą korzystnego dla niej wyroku w kwestii podpisu drugiego inwestora nie ma znaczenia przy ocenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyrok może być ew. pomocny przy ubieganiu się o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie obiektu.

Skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. wnieśli H. C. i H. C. zaskarżając wyrok w całości. H. C. w skardze kasacyjnej zarzucił:

1. 1) naruszenie prawa materialnego – art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie przyjęcie, że adresatem kary wymierzanej na podstawie powyższego przepisu jest zawsze inwestor, podczas gdy nie można skutecznie wywodzić, że karę za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia wymierza się inwestorowi bez względu na okoliczności sprawy, a taka kategoryczna wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego prowadziłaby do tego, że inwestor w sytuacjach szczególnych ponosiłby odpowiedzialność za sprawcę nielegalnego użytkowania, który postępowałby wbrew woli inwestora, a w niniejszym postępowaniu zachodzą takie szczególne okoliczności, w których rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego przez inwestora H. C. nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora H. C. kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu – te szczególne okoliczności wynikają bowiem z relacji między inwestorami, wobec konfliktu pomiędzy ww., skutkującemu m.in. wyzuciem H. C. z posiadania przedmiotowej nieruchomości przez H. C., poinformowaniu organu przez H. C. o samowolnym przystąpieniu do użytkowania domu weselnego przez H. C., zakazem wejścia na przedmiotową nieruchomość zabezpieczonego w ramach procesu o naruszenie posiadania dot. przedmiotowej nieruchomości, zainicjowanego przez H. C. przeciwko H. C. przed Sądem Rejonowym w Otwocku, a w związku z powyższym w danym przypadku zachodzą okoliczności, które stoją na przeszkodzie wymierzeniu kary H. C. ze względu okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu, tj. bez zgody i wiedzy H. C.
2. 2) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit.. c/ p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegającego na ich błędnym niezastosowaniu, co wyraża się w nieuwzględnieniu skargi i uznaniu braku istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenia przez organy procedujące w przedmiotowej sprawie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegających na pominięciu szczególnych okoliczności, które uzasadniały niewymierzanie kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia inwestorowi H. C., ze względu wyzucie H. C. z posiadania przedmiotowej nieruchomości przez H. C., poinformowaniu organu przez H. C. o samowolnym przystąpieniu do użytkowania domu weselnego przez H. C., zakazem wejścia na przedmiotową nieruchomość zabezpieczonego w ramach procesu o naruszenie posiadania dot. przedmiotowej nieruchomości, zainicjowanego przez H. C. przeciwko H. C. przed Sądem Rejonowym w Otwocku, tj. rozpoczęcia użytkowania obiektu bez zgody i wiedzy H. C. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej H. C. zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sprzeczne z treścią materiału dowodowego ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, iż "skarżąca niewątpliwie przystąpiła do użytkowania obiektu nie uzyskując ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie";
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skargę należało uwzględnić albowiem postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w stopniu, który nie pozostawał bez wpływu na wynik sprawy;
4. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. przez faktyczne nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów zawartych w piśmie procesowym skarżącej z dnia 4 listopada 2014 r., mimo wskazania ww. pisma w stanie faktycznym wyroku Sądu pierwszej instancji;
5. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy administracyjnej;
6. 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy oraz brak odniesienia się do zarzutów postawionych w skardze do Sądu pierwszej instancji i niedokonanie rozważań w tym zakresie;
7. 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji za organami administracyjnymi obu instancji, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony oraz pominięcie okoliczności, które miały istotne znaczenie w sprawie, świadczących o tym, iż skarżąca przystąpiła do użytkowania sali weselnej w konsekwencji Sąd pierwszej instancji orzekał w wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy;
8. 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie uwzględniono, że organ drugiej instancji dokonał oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, nie uwzględniono potrzeby podjęcia z urzędu wszelkich kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego, a także naruszono art. 151 p.p.s.a. wobec oddalenia skargi na wadliwe rozstrzygnięcie administracyjne;
9. 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu pierwszej instancji z istniejącymi dowodami, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez błędną ocenę dowodu na okoliczność przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie sali weselnej;
10. 9) art. 141 § 1 p.p.s.a. przez niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w kontekście odmowy uwzględnienia treści złożonego przez inwestora oświadczenia woli odnośnie przystąpienia do użytkowania obiektu oraz przyjęcia wbrew literalnej wykładni przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, że sankcja w postaci kary pieniężnej uzależniona jest od faktu przystąpienia do użytkowania zgodnego z przeznaczeniem obiektu.
11. II. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, w szczególności:
12. 1) art. 54 i art. 55 pkt 1, 2 i 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane przez niedostrzeżenie w toku kontroli sprawy administracyjnej, że w sytuacji, gdy inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę, nie może przystąpić w sposób legalny do użytkowania takiego obiektu, gdyż nie ciąży na nim powinność dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie mimo podniesienia tych argumentów w piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2014 r. oraz wskazania tego pisma w stanie faktycznym uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA;
13. 2) art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i art. 55 pkt 1, 2 i 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest wymierzenie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu w sytuacji, gdy obiekt ten został wybudowany z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę sali weselnej;
14. 3) art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane przez jego błędne (niewłaściwe) zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Podczas gdy przepis ten nie powinien mieć zastosowania wobec istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego;
15. 4) art. 55 pkt 1, art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy – Prawo budowlane przez przyjęcie, że przepisy te mogą stanowić w stanie faktycznym sprawy, podstawę nałożenia kary za użytkowanie sali weselnej oraz parkingów bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

H. C. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

H. C. w pismach z dnia 5 października 2016 r. oraz z dnia 28 lutego 2017 r. uzupełniła uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. C. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Obie skargi kasacyjne, mimo że zmierzają do wzruszenia zaskarżonego wyroku oraz wydanych w tej sprawie postanowień, zawierają różne zarzuty i opierają się na odmiennych założeniach w kwestii ustaleń stanu faktycznego, co wymaga odrębnego ich rozpoznania.

I. Skarga kasacyjna H. C. zawiera zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wskazująca na naruszenie ww. przepisów, nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, jeżeli weźmie się pod uwagę stan faktyczny sprawy oraz szczególne jej okoliczności.

Jak wynika z decyzji Starosty Otwockiego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, inwestorami byli w tej sprawie H. C. i H. C. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, karę na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, co do zasady wymierza się inwestorowi (inwestorom), gdyż to inwestor jest z mocy prawa zobowiązany do skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, albo uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego (art. 54 Prawa budowlanego).

W okolicznościach tej sprawy nie ma wątpliwości, że to nie H. C. przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego (domu weselnego), nie ma też żadnych dowodów na to, że doszło do nielegalnego użytkowania za jego zgodą bądź przyzwoleniem.

Z przedstawionych akt sprawy wynika jednoznacznie, że do użytkowania domu weselnego, bez uzyskania wcześniej pozwolenia na użytkowanie, przystąpiła H. C. (współinwestor). Nie było więc żadnych podstaw prawnych w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, do nałożenia na H. C. kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Mało tego, H. C. jako jeden z inwestorów, był przeciwny przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego przez H. C., co wynika z licznych pism-zawiadomień o tym fakcie, wysyłanych do różnych organów.

W takich okolicznościach sprawy, Sąd pierwszej instancji powinien, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, korzystając z możliwości jakie daje art. 134 p.p.s.a., stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy z uwagi na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku Nr [...] z dnia [...]lica 2014 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ponieważ H. C. będący jednym z inwestorów, nie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (domu weselnego), w związku z czym nie mógł też być adresatem postanowienia wymierzającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a.). W okolicznościach tej sprawy, które to okoliczności zgodnie ze skargą kasacyjną należy określić jako szczególne, z uwagi na rozbieżność interesów i zachowań inwestorów, nie można było wymierzyć kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego inwestorowi, który nie przystąpił nielegalnie do użytkowania oraz sprzeciwiał się takiemu postępowaniu, zawiadamiając organy administracji publicznej, powodując ujawnienie tego faktu (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2886/14, Lex nr 2119360).

Na przykładzie tej sprawy należy wyjaśnić, że karę za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, należy zawsze wymierzać inwestorowi (inwestorom), o ile z ustaleń stanu faktycznego sprawy nie wynika, iż przystąpienie do użytkowania miało miejsce z udziałem innych podmiotów, bez zgody i wbrew stanowisku inwestora (inwestorów). Do podstawowych obowiązków inwestora (inwestorów) wynikających z art. 54 Prawa budowlanego bowiem należy dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, co powinno mieć miejsce przed ewentualną zmianą właściciela, użytkownika obiektu. Jeżeli wraz ze zmianą właściciela obiektu budowlanego, następuje przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na nowego właściciela, to równocześnie przechodzą na nowego inwestora obowiązki, o których mowa w art. 54 Prawa budowlanego.

Do obowiązków inwestora (inwestorów) należy też takie zabezpieczenie obiektu budowlanego, aby przed skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, albo uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, nie doszło do samowolnego przystąpienia do użytkowania przez inne podmioty, wbrew stanowisku inwestora (inwestorów), co mogłoby spowodować wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

W świetle powyższych rozważań skarga kasacyjna H. C. zasługuje na uwzględnienie, gdyż w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji nie powinien oddalać skargi, czym naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 ust. 1 p.p.s.a.

II. Skarga kasacyjna H. C. zawiera bardzo wiele zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, wyczerpano w niej chyba wszystkie możliwe przepisy, w różnych konfiguracjach i zestawieniach, jednak niewiele z nich zostało uzasadnionych w skardze kasacyjnej, jak i w dwu pismach nazwanych "uzupełnienie uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej", które podpisała skarżąca – H. C., a nie jej pełnomocnik sporządzający skargę kasacyjną, zgodnie z wymaganiami art. 175 p.p.s.a. Skarga kasacyjna sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, zgodnie z art. 176 p.p.s.a. powinna zawierać między innymi przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Z powyższego wynika jednoznacznie, iż uzupełnienie uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej powinno być sporządzone podobnie jak skarga kasacyjna przez pełnomocnika ustanowionego zgodnie z przepisami art. 175 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej je autor poświęcił jedynie nieco miejsca naruszeniu zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., pozostała część uzasadnienia odnosi się do naruszenia przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji, kiedy nie w pełnym zakresie zostały uzasadnione wszystkie zarzuty zamieszczone w petitum skargi kasacyjnej, Sąd może odnieść się wyłącznie do tych zarzutów które zostały prawidłowo uzasadnione. Nie można się zgodzić z poglądem, że w sprawie został wadliwie ustalony stan faktyczny i że Sąd dokonał błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Na poparcie tych twierdzeń nie przestawiono jednak żadnych konkretnych argumentów. Faktem jest, że stan faktyczny wynikający z przedstawionych akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że podmiotem, który przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego (domu weselnego) była H. C., a nie H. C., który przyczynił się do ujawnienia tego faktu.

Dowody świadczące o takim stanie rzeczy zgromadzone w aktach sprawy, świadczą jednoznacznie o prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Zresztą w skardze kasacyjnej H. C. nie przedstawia się żadnych konkretnych argumentów mogących podważyć te dowody bądź ich wiarygodność. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, można jedynie mieć wątpliwości dlaczego karę za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego wymierzono również H. C., który nie przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, co jest bezsporne, czego ze zrozumiałych względów nie podnosi w skardze kasacyjnej pełnomocnik H. C. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika dlaczego w tej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 135 p.p.s.a., skoro nie wykazano przekonywująco naruszenia przepisów w oparciu o które zostały wydane postanowienia organów pierwszej i drugiej instancji. Faktem jest, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, jednak nie mogło to mieć wpływu na wynik sprawy oceniając ją z pozycji skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną H. C. musi mieć na uwadze to, że została uwzględniona skarga kasacyjna H. C., na skutek czego został uchylony zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia [...] lipca 2014 r. Powyższe rozstrzygnięcie nie narusza art. 134 § 2 p.p.s.a., ponieważ postanowienia wydane w sprawie wymagały stwierdzenia ich nieważności. Rozstrzygnięcie to zapadło niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej H. C., które nie dają podstaw do jej uwzględnienia.

Niezależnie jednak od tego należy się odnieść do niektórych zarzutów naruszenia prawa materialnego skargi kasacyjnej, bowiem sprawa będzie musiała być ponownie rozpatrywana przez organy nadzoru budowlanego, które będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania na mocy art. 153 p.p.s.a.

W ustalonym stanie faktycznym sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, H. C. przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego (domu weselnego) bez uzyskania wcześniej wymaganego pozwolenia na użytkowanie, co wynika z przedstawionych materiałów sprawy. Przy czym należy wyraźnie zaznaczyć, że o przystąpieniu do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego, nie świadczy to, że dom weselny został wyposażony w meble, sprzęty kuchenne, wystrój pomieszczeń, sprzęty AGD, lecz to że w obiekcie tym odbywały się przyjęcia weselne i okolicznościowe z udziałem gości, co zostało udokumentowane informacjami dostarczonymi przez H. C., których wiarygodności nie podważyła skarga H. C. Błędny jest pogląd skargi kasacyjnej, że w sytuacji kiedy obiekt budowlany został wzniesiony z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanego pozwolenia na budowę, to brak podstaw do wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, ponieważ w takiej sytuacji inwestor nie ma możliwości (obowiązku) uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego albo skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Pogląd ten, jakkolwiek znajdujący uzasadnienie w części orzecznictwa sądowego, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, nie zasługuje na aprobatę, bowiem wynika z błędnej wykładni art. 54 Prawa budowlanego.

Powyższy przepis, nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych w stosunku do kogo ma być adresowany, w związku z tym w pierwszej kolejności powinien mieć zastosowanie do inwestora (inwestorów), z wyjątkiem sytuacji szczególnych, o których była mowa wcześniej. Przepis art. 54 Prawa budowlanego stanowi zakaz przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego skierowany do wszystkich, którzy chcieliby przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, albo skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy. Tak więc przepis ten stanowi obowiązek powstrzymania się od przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie albo skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, niezależnie od tego czy obiekt ten został zbudowany na podstawie pozwolenia na budowę, czy też zgodnie z tym pozwoleniem. Faktem jest, że obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też niezgodnie z nim, nie ma praktycznie szans uzyskania pozwolenia na użytkowanie, bez spełnienia dodatkowych procedur legalizacyjnych, czy naprawczych, ale nie oznacza to, ze inwestor takiego obiektu bądź też inny podmiot może przystąpić do użytkowania tego obiektu, bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, czy też bez skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź z odstępstwami, sama w sobie stanowi już naruszenie prawa, wymagające zastosowania stosownych procedur z art. 48, 49 lub 51 Prawa budowlanego (patrz art. 90 Prawa budowlanego). Nie można więc w takich sytuacjach w stosunku do inwestorów takich obiektów stosować taryfy ulgowej w postaci niestosowania w stosunku do nich przepisów art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 Prawa budowlanego. Dokonując wykładni art. 54 Prawa budowlanego należy mieć na uwadze przepisy art. 32 ust. 1 i art. 83 Konstytucji RP, zgodnie z którymi wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej.

Oczywiste jest, że inwestor, który zbudował obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo z istotnymi odstępstwami, nie ma możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, bądź skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy bez wcześniejszego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej lub naprawczej, nie oznacza to jednak, że nie ciąży na nim obowiązek powstrzymania się od przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, bez wcześniejszego wykonania obowiązków wynikających z art. 54 i 55 Prawa budowlanego, czego naturalną konsekwencją jest też zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Autor skargi kasacyjnej H. C., jak wynika z jej treści (s. 28), próbuje przekonać Sąd, że w przedmiotowym lokalu miała miejsce, odbyła się "jednorazowa uroczystość weselna utrwalona na płycie CD", czego nie można traktować jako przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (domu weselnego) w rozumieniu art. 54 Prawa budowlanego z konsekwencjami z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W tym miejscu należy przypomnieć, że związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. nie dotyczy ustaleń stanu faktycznego sprawy, tak więc organy ponownie rozpatrując sprawę, na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej H. C., będą miały możliwość zweryfikowania tej informacji i dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, jeżeli będą ku temu uzasadnione podstawy.

Należy zaznaczyć, że podczas oględzin (kontroli) dokonanej przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowym domu weselnym, co wynika z akt sprawy, nie stwierdzono prowadzenia działalności gospodarczej, co w tym przypadku może oznaczać brak dowodów na to, że H. C. przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego (domu weselnego), jak wywodzi to w skardze kasacyjnej jej pełnomocnik.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku, opierają się wyłącznie na ustaleniach stanu faktycznego dokonanych przez organy, zawartych w przekazanych aktach sprawy. Nie można jednak z góry wykluczyć, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy mogą ulec zmianie niektóre okoliczności stanu faktycznego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 2, art. 135, art. 151 oraz art. 203 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.