Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 1 czerwca 2016 r., sygnatura akt II SA/Lu 257/16, oddalił skargę K. J. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] września 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] czerwca 2015 r. o odmowie stwierdzenie u skarżącej choroby zawodowej w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanego sposobem wykonywania pracy w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, wymienionej pod poz. 20 pkt 1 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że jej podstawą faktyczną były ustalenia oparte na orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z [...] listopada 2014 r. oraz Instytutu Medycyny Pracy w [....] z [...] marca 2015 r. Z orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z [...] listopada 2014 r. wynika, że jakkolwiek u skarżącej, zatrudnionej od dnia 29 lipca 1980 r. na stanowisku pielęgniarki (na różnych oddziałach szpitalnych) w Samodzielnym Publicznym Szpitalu [...] przy ul. [...] w [...], rozpoznano "zespół cieśni kanału nadgarstka lewego po leczeniu operacyjnym oraz zespół cieśni kanału nadgarstka prawego", to jednakże nie stwierdzono, by było to następstwem wykonywanych przez nią w długich okresach ruchów monotypowych w stawach nadgarstkowych, czy też chwytu pęsetowego.
W ocenie tej jednostki orzeczniczej – która szczegółowo opisała, na czym polegała praca skarżącej i jakie czynności wykonywała na stanowisku pielęgniarki – skarżąca wykonywała pracę zmienną i różnorodną. Natomiast z orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w [...] z [...] marca 2015 r. wynika, że nie rozpoznano u skarżącej choroby zawodowej w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, gdyż ustalono, że w trakcie pracy skarżąca nie wykonywała czynności powtarzalnych, monotypowych, stwarzających warunki, w których dochodziłoby do zwiększenia ciśnienia w kanale nadgarstka i długotrwałego ucisku na pnie nerwowo pośrodkowe.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 235¹ Kodeksu pracy poprzez uznanie, że stwierdzone schorzenie obwodowego układu nerwowego w postaci zespołu cieśni kanału nadgarstka lewego oraz nadgarstka prawego nie stanowi choroby zawodowej w rozumieniu tego przepisu oraz naruszenie art. 8 k.p.a. W ocenie skarżącej, ocena warunków pracy dokonana przez jednostki orzecznicze nie była rzetelna i wystarczająca do jednoznacznego stwierdzenia, że zdiagnozowane u niej schorzenie nie może być uznane za chorobę zawodową. Zakwestionowała opinię jednostek orzeczniczych, jakoby wykonywana przez nią praca była różnorodna i nie zawierała ruchów monotypowych, wykonywanych w długich przedziałach czasowych. Stwierdziła, że wszystkie realizowane przez nią czynności wymagały wykonywania ruchów w stawach nadgarstkowych. Czynności te były wykonywane w sposób ciągły. Skarżąca dodała również, że w stosunku do dwóch innych pielęgniarek zatrudnionych w tym samym zakładzie pracy (M. Ł. i J. F.), których zakresy obowiązków pokrywały się w dużej mierze z jej zakresem obowiązków, wydane zostały decyzje stwierdzające chorobę zawodową w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji. Podkreślił, że w sprawie szczegółowo zostały opisane warunki pracy skarżącej na stanowisku pielęgniarki, że uwzględniono wszystkie czynności manualne wykonywane przez nią w trakcie pełnionych obowiązków służbowych, że jednostki orzecznicze w wydanych orzeczeniach lekarskich nie kwestionowały obciążenia kończyn górnych w trakcie pracy na stanowisku pielęgniarki, ale nie potwierdziły etiologii zawodowej zdiagnozowanego schorzenia, uznając, że czynności wykonywane przez skarżącą były zbyt różnorodne i nie spełniały warunków monotypii. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że żadna z jednostek orzeczniczych nie stwierdziła bezspornie bądź z dużym prawdopodobieństwem, iż choroba obwodowego układu nerwowego istniejąca u skarżącej została spowodowana sposobem wykonywania pracy, co jest koniecznym warunkiem do uznania etiologii zawodowej schorzenia, jakim jest przewlekła choroba obwodowego układu nerwowego wywołana sposobem wykonywania pracy w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka.
Odnosząc się do argumentu dotyczącego stwierdzenia choroby zawodowej u dwóch innych pielęgniarek zatrudnionych w tym samym szpitalu, co skarżąca organ odwoławczy stwierdził, że każde postępowanie administracyjne prowadzone jest indywidualnie dla każdej sprawy i że każda wydawana decyzja opiera się na całokształcie zebranego materiału dowodowego tylko w tej konkretnej sprawie. Niezależnie od tego organ stwierdził, że tylko u jednej z wymienionych przez skarżącą pielęgniarek stwierdzono chorobę zawodową w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, natomiast u drugiej pracownicy szpitala stwierdzono chorobę zawodową wymienioną pod poz. 19 pkt 5 wykazu chorób zawodowych.
W skardze skarżąca zarzuciła naruszenia art. 235¹ Kodeksu pracy oraz art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., podnosząc argumentację uprzednio prezentowaną w odwołaniu. Podkreśliła, że w ramach swojej pracy wykonywała te same czynności, które wykonywała M. Ł., jednakże przez czas o wiele dłuższy. Pomimo tego, odmiennie niż w przypadku wskazanej pielęgniarki, u skarżącej nie stwierdzono wpływu wykonywanych czynności na powstanie choroby zawodowej. Do skargi skarżąca dołączyła kserokopię decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] stycznia 2009 r., którą stwierdzono u M. Ł. chorobę zawodową w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka – obustronnego.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomimo braku sporu co do faktu, iż zespół cieśni nadgarstka jest chorobą wymienioną pod pozycją 20 pkt 1 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, a także, że skarżąca cierpi na to schorzenie, to jednak w przypadku skarżącej nie zachodziły podstawy uznania zawodowego charakteru tego schorzenia, gdyż wykluczono związek między chorobą skarżącej, a warunkami wykonywanej pracy.
Sąd wskazał, że podstawą do wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej były orzeczenia lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycy Pracy w [...] z [...] listopada 2014 r. oraz Instytutu Medycyny Pracy w [...] z [...] marca 2015 r. Ponadto Sąd stwierdził, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ściśle określono tryb postępowania w sprawie stwierdzenia istnienia choroby zawodowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z przepisów tego rozporządzenia wynika, że orzeczenie lekarskie wydane przez uprawnioną do tego jednostkę stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy, służący stwierdzeniu istnienia choroby zawodowej.
Sąd podkreślił przy tym, że organ administracji wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej (przy czym na definicję prawną choroby zawodowej składają się dwa elementy, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy, co oznacza, że choroba musi być spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy) jest bezwzględnie związany orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej i nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej tych orzeczeń, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Samodzielnie może jedynie dokonać oceny dokumentacji lekarskiej stosownie do art. 80 k.p.a. Organ ma bowiem obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenie wyjaśniło istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych.
W tej sprawie Sąd przyjął, że sporządzone orzeczenia lekarskie nie budzą żadnych wątpliwości. W ocenie Sądu, upoważnieni do rozpoznawania chorób zawodowych lekarze jednostek orzeczniczych obu stopni w sposób jednoznaczny i zgodny stwierdzili brak podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby o etiologii zawodowej. Analiza treści orzeczeń lekarskich nie pozostawia wątpliwości, że mają one charakter szczegółowy, odnoszą się do całokształtu zgromadzonego materiału i wyjaśniają wszystkie istotne dla sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Są one też w sposób jasny, logiczny i przekonujący uzasadnione, a wyrażone w nich stanowisko nie nasuwa wątpliwości. To oznacza, zdaniem Sądu, że organy sanitarne obu instancji zasadnie uznały, że ustalenia poczynione przez jednostki orzecznicze w zastawieniu ze zgromadzoną dokumentacją medyczną, są wystarczające do wydania orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej opisywanej choroby zawodowej.
Odnosząc się do zarzutu skargi związanego ze stwierdzeniem choroby zawodowej u innej pielęgniarki zatrudnionej w tym samym szpitalu, co skarżąca Sąd podkreślił, że wpływ na wynik postępowania mógł mieć jedynie zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy, a przede wszystkim zapadłe orzeczenia lekarskie. Sąd ocenił, że dla prawidłowości wydanego w sprawie skarżącej rozstrzygnięcia bez znaczenia pozostawała kwestia stwierdzenia w odrębnym postępowaniu choroby zawodowej u innej pielęgniarki.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca przytoczyła podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. § 6 ust. 1 i 5 oraz § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych w zw. z art. 226, art. 227 § 1, art. 235¹ i art. 235² Kodeksu pracy oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zasadnym było uchylenie obu zaskarżonych decyzji, gdyż wydane zostały "z rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, polegającym na nie zgromadzeniu całości materiału dowodowego koniecznego do wydania orzeczenia w zakresie przebiegu zatrudnienia skarżącej (z całego okresu zatrudnienia) i w następstwie tego polegającym także na nieprawidłowej ocenie spełnienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej".
Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że skarżąca, pracująca nieprzerwanie od 1980 r. na stanowisku pielęgniarki na różnych oddziałach szpitalnych, wykonywała nie tylko zabiegi pielęgnacyjne pacjentów, zabiegi przeciwodleżynowe, iniekcje i wlewy po uprzednim otwarciu ampułek z lekami, nie tylko przekładała pacjentów, mierzyła ciśnienie tętnicze krwi, asystowała przy zakładaniu i zdejmowaniu opatrunków gipsowych oraz usuwaniu zespoleń kostnych, ale także prowadziła dużą ilość dokumentacji medycznej pacjentów przy użyciu komputera stacjonarnego z myszką bez specjalnej podkładki ergonomicznej pod nadgarstek, udzielała pacjentom pierwszej pomocy, wykonywała badania EKG, przygotowywała sprzęt wielokrotnego użytku do sterylizacji i ponownego użycia, przygotowywała opaski gipsowe, zakładała wkłucia, asystowała przy nastawianiu złamań, szyciu ran, nacinaniu ropni i zakładaniu opatrunków. Jak podkreślono, "wszystkie czynności były wielokrotnie powtarzalne i każda z nich powodowała obciążenie kończyn górnych poprzez powtarzalne ruchy nadgarstków, użycie siły i wymuszoną ich pozycję".
Zaznaczono, że "różnorodność wykonywanych czynności (...) spełniły przesłanki monotypii, gdyż polegały na powtarzalnych ruchach nadgarstków przy użyciu siły i wymuszały ich pozycję, przez co praca wymagała udziału tylko pewnych grup mięśni, a tym samym powinna zostać zakwalifikowana do tzw. monotypowości ruchów roboczych".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła ponadto, że w sprawie nie wyjaśniono po pierwsze, jakie ruchy (a jakie nie) przy wykonywanej pracy pielęgniarki organy uznały, iż powodują ucisk na nerw pośrodkowy w kanele nadgarstka, po drugie, skoro uznano, że tego rodzaju ruchy tylko "przyczyniłyby się do powstania zespołu cieśni nadgarstka", to nie wskazano, jakie są pozostałe przyczyny powstania tego zespołu w określonych warunkach pracy, po trzecie, nie wyjaśniono, co organ rozumie pod pojęciem wykonywania danych czynności "w długich okresach czasowych", w sytuacji, gdy skarżąca wykonywała te same czynności podczas 12-godzinnych zmian w okresie pracy przekraczającym 30 lat oraz w okolicznościach, gdy u innej pielęgniarki, wykonującej te same czynności, co skarżąca, w okresie przeszło 10 lat krótszym, stwierdzono chorobę zawodową w postaci zespołu cieśni nadgarstka. Tych okoliczności, uwzględniając cały okres świadczenia pracy, zdaniem skarżącej nie wyjaśniono i nie uwzględniono.
Skarżąca wprost przy tym nawiązała do decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] z [...] stycznia 2009 r. Ponadto twierdziła, że zaniechano także wyjaśnienia przyczyny, jeżeli nie jest to przyczyna zawodowa, wystąpienia schorzenia – co jest niepodważalne – zespołu cieśni nadgarstka.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie, w jakim zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy wyjaśnieniu, czy występujący u skarżącej zespół cieśni w obrębie nadgarstka został wywołany sposobem wykonywania pracy, decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] z [...] stycznia 2009 r. Decyzją tą bowiem stwierdzono zespół cieśni w obrębie nadgarstka u innej pielęgniarki zatrudnionej w tym samym zakładzie pracy co skarżąca, przy czym - co szczególnie istotne - takie rozstrzygnięcie oparto na orzeczeniu lekarskim wydanym przez tę samą jednostkę orzeczniczą, co w przypadku skarżącej, mianowicie przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...].
Sąd pierwszej instancji trafnie wskazuje, że organ administracji wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej jest bezwzględnie związany orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej i nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej takiego orzeczenia, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej, zaś samodzielnie może jedynie dokonać oceny dokumentacji lekarskiej stosownie do art. 80 k.p.a. Błędnie jednakże Sąd pierwszej instancji przyjął, że sporządzone w rozpoznawanej sprawie orzeczenia lekarskie nie budzą żadnych wątpliwości. Orzeczenia te budzą wątpliwości skoro z decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] z [...] stycznia 2009 r. opartej także na orzeczeniu wydanym, tak jak w rozpoznawanej sprawie, przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...], wynika, że praca wykonywana przez pielęgniarkę może być przyczyną zespołu cieśni w obrębie nadgarstka.
W ocenie NSA, skoro organ odwoławczy dysponował taką decyzją, to powinien był zwrócić się do jednostki orzeczniczej wydającej w sprawie orzeczenie lekarskie o wyjaśnienie dostrzeżonej sprzeczności pomiędzy orzeczeniami tej samej jednostki orzeczniczej. Przed wyjaśnieniem tej rozbieżności nie można bowiem było przyjąć, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że orzeczenie lekarskie nie budzi żadnych wątpliwości. Podkreślić należy, że wątpliwości dotyczą tego, czy w orzeczeniach lekarskich, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjęto, iż występujący u skarżącej zespół cieśni w obrębie nadgarstka nie został wywołany sposobem wykonywania pracy, skoro w innym orzeczeniu lekarskim jednej z tych jednostek orzeczniczych przyjęto, że praca pielęgniarki, a więc taka sama jaką wykonywała skarżąca, wywołała zespół cieśni w obrębie nadgarstka u innej pielęgniarki zatrudnionej u tego samego pracodawcy.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się o usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu. Sąd odwoławczy nie uznał jednakże, aby - jak zarzuca się w skardze kasacyjnej - naruszenie przepisów postępowania miało charakter rażący oraz że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.
Ponadto Sąd drugiej instancji uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, gdyż nie ulega wątpliwości, iż w okolicznościach sprawy decyzje organów obu instancji są wadliwe z powodu naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), które polegało na tym, że nie wyjaśniono wskazanych wątpliwości dotyczących orzeczeń lekarskich stanowiących podstawę decyzji organów obu instancji. W ocenie NSA, w celu usunięcia wskazanych wadliwości postępowania dowodowego organ administracji pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien zwrócić się do jednostki orzeczniczej pierwszej instancji o wydanie orzeczenia lekarskiego, w którym ta jednostka odniesie się także do faktu, iż u innej pielęgniarki zatrudnionej w tym samym zakładzie pracy stwierdzono zespół cieśni w obrębie nadgarstka, co wskazuje, że praca pielęgniarki może być przyczyną takiej choroby.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji.
Wobec uchylenia w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wyroku, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego.