Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt VII/Wa 47/15, oddalił skargę E. F.-W. i D. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 26 września 2014 r. D. W. i E. F.-W. dokonali w Starostwie Powiatowym w S. zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości S. L. gm. S.. Postanowieniem z dnia 30 września 2014 r. wydanym na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.) Starosta S. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 13 października 2014 r. o opracowanie projektu zagospodarowania działki lub terenu na mapie do celów projektowych. W określonym w postanowieniu terminie zgłoszenie nie zostało uzupełnione więc Starosta S. decyzją z dnia 16 października 2014 r. wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. F.-W. i D. W. od powyższej decyzji Starosty S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda Mazowiecki uznał, że Starosta S. słusznie stwierdził, iż zgłoszenie inwestorów nie spełnia wymogów określonych w art. 30 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i zachodzi konieczność uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Organ wyjaśnił, że projekt zagospodarowania działki lub terenu - część rysunkowa, winien być sporządzony zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462) na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając opisanym na wstępie wyrokiem skargę E. F. – W. i D. W. wskazał, że inwestorzy dokonali zgłoszenia w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 30 ustawy - Prawo budowlane. Starosta S. zdaniem Sądu słusznie stwierdził, iż nie spełnia ono wymogów określonych w art. 30 ust. 3 - Prawo budowlane. Skoro w aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie kopia mapy zasadniczej, to prawidłowo organ wezwał inwestorów do uzupełnienia zgłoszenia o opracowanie projektu zagospodarowania działki lub terenu na mapie do celów projektowych, czego inwestorzy nie uczynili. Sąd wskazał, że mapa do celów projektowych zawiera elementy stanowiące treść mapy zasadniczej, a ponadto jeszcze inne elementy, szczegółowo wymienione w przepisach.
Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w imieniu E. F.-W. i D.W., zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego tj.:
- 1. art. 30 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że projekt zagospodarowania terenu wraz z opisem technicznym instalacji powinien zostać sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,
- 2. art. 29a ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że inwestor, który dokonał zgłoszenia na podstawie art. 30 Prawa budowlanego nie jest zwolniony z obowiązku przedłożenia projektu usytuowania sieci uzbrojenia terenu sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej,
- 3. art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na żądanie organu inwestor może zostać zobowiązany do przedłożenia projektu usytuowania sieci uzbrojenia terenu sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej,
- 4. art. 8 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie poprzez zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że istnieje obowiązek posłużenia się projektem zagospodarowania działki lub terenu sporządzonym na kopii mapy zasadniczej.
- II. Naruszenie przepisów postępowania przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.:
- 5. art. 145 § 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. a to poprzez prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający słusznego interesu obywatela i naruszający zasadę zaufania obywatela do organów państwa, jak również zasadę informowania stron w szczególności poprzez przyjęcie niekorzystnej dla obywatela podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia żądania.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Skarżący kasacyjnie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) upatrują w niestwierdzeniu przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a. W ocenie skarżących kasacyjnie w toku postępowania naruszono przepisy art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez, jak to wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nieudzielanie dostatecznych wyjaśnień, jak również nieudzielanie niezbędnych wskazówek dotyczących przebiegu postępowania, czym naruszono słuszny interes skarżących.
Odnosząc się do tego zarzutu trzeba zauważyć, że postanowieniem z 30 września 2014 r. wydanym na podstawie art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego, Starosta S. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 13 października 2014 r. o opracowanie projektu zagospodarowania działki lub terenu dla przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej na mapie do celów projektowych. Organ w tym postanowieniu w sposób jednoznaczny sformułował zakres obowiązku nałożonego na inwestorów. Jednocześnie pouczono inwestorów, iż brak dostarczenia dokumentów wskazanych w postanowieniu będzie skutkować wydaniem decyzji o sprzeciwie.
Zarówno określenie wymaganych dokumentów, jak i pouczenie o skutkach ich nieprzedłożenia było jasne i dokonane w sposób dostatecznie zrozumiały nawet dla osoby nieposiadającej fachowej wiedzy prawniczej czy budowlanej. Nie doszło tym samym do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7, 8 i 9 k.p.a., w szczególności zasady zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady udzielania informacji (art. 9 k.p.a.).
Przechodząc do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności wskazać, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016.290 j.t.) w przypadku budowy przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, inwestor może wybrać czy dokonuje budowy na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a, czy też bez zgłoszenia na postawie art. 29a.
Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, że wybór dokonany przez inwestora co do formy budowy przyłącza, determinuje jakie dokumenty inwestor zobowiązany jest sporządzić. I tak w przypadku budowy przyłącza bez zgłoszenia, zgodnie z art. 29a ust. 1, konieczne jest sporządzenie planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast budowa przyłącza na podstawie zgłoszenia, stosownie do art. 30 ust. 3, wymaga aby inwestor dołączył do zgłoszenia projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, przy czym zakres i treść projektu zagospodarowania działki lub terenu, wymaganego przy zgłoszeniu, określają art. 34 ust. 3 pkt 1 oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2012.462 ze zm.).
Art. 34 ust. 3 pkt 1 stanowi, że projekt zagospodarowania działki lub terenu ma być sporządzony na aktualnej mapie, przez co należy rozumieć, że chodzi o mapę dla celów projektowych. Wynika to z § 8 powołanego Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., zgodnie z którym projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Jak stanowi § 10 tego rozporządzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na kopii mapy do celów projektowych, w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność.
Skoro ustawodawca jednoznacznie wyodrębnił dwie formy budowy przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, a więc taką, o której mowa w art. 30 (na podstawie dokonanego przez inwestora zgłoszenia) oraz formę wskazaną w art. 29a ust. 1, to nie jest dopuszczalne faktyczne zmieszanie tych dwóch form realizacji inwestycji polegającej na budowie przyłącza, przez przyjęcie, że wymagają one sporządzenia takich samych dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., II OSK 924/10, LEX nr 992667).
Nie można w związku z powyższym zaaprobować stanowiska skarżących kasacyjnie, którzy w istocie zmierzają do takiego faktycznego zmieszania instytucji zgłoszenia budowy przyłącza z realizacją przyłącza bez zgłoszenia na podstawie art. 29a ust.
1. Mianowicie zdaniem skarżących kasacyjnie przy zgłoszeniu wystarczające jest spełnienie wymogów z art. 29a ust. 1, a więc sporządzenie planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie jest zaś ich zdaniem konieczne sporządzanie projektu zagospodarowania działki lub terenu, o czym stanowi art. 30 ust.
3. Wbrew temu stanowisku brak jest podstaw prawnych do posługiwania się przy zgłoszeniu regulacjami, które nie dotyczą zgłoszenia, czyli wymogami dotyczącymi realizacji przyłącza bez zgłoszenia (art. 29a ust. 1).
Rację mają zatem organy i Sąd pierwszej instancji, wskazując, że skoro ustawodawca w art. 29a ust. 1 sprecyzował wymóg sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej od państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to nie znaczy, że wymóg ten obowiązuje również w przypadku dokonania zgłoszenia, przy którym obowiązuje odrębna regulacja zawarta w art. 30 ust.
3. Wymagane zatem było w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, dołączenie przez inwestorów, zgodnie z art. 30 ust. 3 projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzonego na mapie dla celów projektowych, co wynika z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
Wobec powyższego nie doszło, do zarzucanego w skardze kasacyjnej, naruszenia przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 29a ust. 3, art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 8 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dn. 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.