Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1120/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. W. oraz J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] Burmistrz G. na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej A., gmina G. o maksymalnej mocy przyłączeniowej 2 MW, składającej się z jednej siłowni wiatrowej o maksymalnej wysokości do 180,0 m n.p.t. wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną.
Wnioskiem z 3 grudnia 2013 r. inwestor M. K. zwrócił się do Burmistrza G. o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] września 2013 r. w punkcie 1.1. w zakresie wysokości zawieszenia wirnika. W uzasadnieniu inwestor wskazał, że we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z 3 października 2012 r. wnosił o ustalenie maksymalnych parametrów elektrowni w tym maksymalnej wysokości wiatraka na 180m n.p.t., to jest suma wysokości wieży i długości śmigła. W decyzji ustalono minimalną wysokość 105 m, co powoduje, że zastosowanie wiatraka o mniejszej mocy będzie niemożliwe. Z uwagi na ograniczone moce przyłączeniowe w [...] S.A. inwestor został zmuszony do zastosowania wiatraka mniejszej mocy ok. 1,5 MW i o wysokości wieży poniżej 105m, to jest od 70m do 90m.
Pismem z 4 lutego 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. (dalej jako "PPIS") wraził opinię, że przed zmianą decyzji z [...]września 2013 r. przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia jest wymagane.
Postanowieniem z [...] marca 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. (dalej jako "RDOŚ") wyraził opinię, że dla zmiany ww. decyzji nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz G. Stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.
Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Burmistrz G. na podstawie art. 71 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, 85 ust. 2 pkt 2 i art. 87 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, art. 104 i 155 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 pkt. 6 lit. b rozporządzenia orzekł: - w pkt 1 eksploatację przedsięwzięcia prowadzić z użyciem jednej turbiny wiatrowej o mocy maksymalnej do 2000 kW, wysokości zawieszenia wirnika do 105 m n.p.t., średnicy wirnika do 90 m i maksymalnym poziomie mocy akustycznej turbiny nieprzekraczającym 104 dB, - w pkt 2 decyzji stwierdzić brak potrzeby przeprowadzenia ocen oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, - w pkt 3 decyzji warunki realizacji przedsięwzięcia określono biorąc pod uwagę art. 63 ust. 1 ustawy. W pkt 4 charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zmiana decyzji dotyczyła zapisu dotyczącego wysokości zawieszenia wirnika planowanej turbiny z "nie niżej niż 105 m n.p.t." na: "do 105 m n.p.t.".
Pozostałe warunki zawarte we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ulegały zmianie, pozostają bez zmian lokalizacyjnych oraz nie ulegną zmianie parametry akustyczne inwestycji, dla której wydano ww. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach tj. nie zmieni się maksymalny poziom mocy akustycznej pojedynczej turbiny 104 dB, a także nie zmieni się maksymalna całkowita moc elektryczna inwestycji po jej zrealizowaniu tj. do 2 MW. Organ stwierdził, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa o charakterze zagrodowym znajduje się w odległości ok. 350 m od przedmiotowej turbiny.
Odwołania od ww. decyzji Burmistrza złożyła Rada Sołecka Sołectwa S., Sołectwo A. oraz K. Z., M. i J. J., D. i J. W., E. i W. K. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art, 28, art. 127 § 1, art. 155, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 5, 62 ust. 1, art. 63 ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 71, art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 i ust. 2, art 84 ust. 1 i ust. 2, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b) rozporządzenia w pkt 1 umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami wniesionymi przez Sołectwo A. oraz Radę Sołecką Sołectwa S., a w pkt 2 decyzji utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że uzasadnienie decyzji organu I instancji spełnia wymagania przewidziane przepisami k.p.a., jak również wymagania wynikające z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Kolegium w sposób szczegółowy przedstawiło sposób funkcjonowania planowanej inwestycji. Zaznaczyło również, że co prawda inwestor wskazał, że planowana jest budowa farmy wiatrowej "G." składającej się z 20 wiatraków, jednak projekt jest "we wczesnej fazie", w związku z czym nie wystąpi kumulacja oddziaływań. SKO stwierdziło, że charakter zmian planowanego przedsięwzięcia nie wpłynie na zmianę wielkości emisji substancji i energii do środowiska. Uwzględniając planowane zmiany nie przewiduje się przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) na najbliższych terenach objętych ochroną akustyczną (dopuszczalny poziom hałasu na terenach zabudowy zagrodowej wynosi 55 dBA w porze dziennej i 45 dBA w porze nocnej). Nie przewiduje się również, aby przekroczone zostały dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku.
Najbliższa zabudowa mieszkaniowa o charakterze zagrodowym znajduje się w odległości około 350 m od przedmiotowej turbiny, natomiast najbliższa zabudowa mieszkalna położona jest w G. w kierunku południowo wschodnim i oddalona jest o ponad 1000 m. Zdaniem Kolegium planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na obszary o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. a, c, d, i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stwierdziło także, że w zasięgu znacznego oddziaływania przedsięwzięcia nie znajdują się obszary Natura 2000. Mając na uwadze zakres zmiany przedmiotowego wniosku, nie zmieniający rzeczywistego oddziaływania inwestycji na środowisko, nie przewiduje się znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze, w tym na obszary chronione, a w szczególności na siedliska przyrodnicze, gatunki zwierząt i roślin oraz ich siedlisk dla których ochrony zostały wyznaczone obszary Natura 2000, ani pogorszenia integralności obszarów Natura 2000 lub powiązania z innymi obszarami.
Odnosząc się natomiast do zarzutów związanych z brakiem udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu Kolegium wyjaśniło, że w obecnym systemie ochrony środowiska występują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: te, których wydanie jest poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, czyli te wymagające udziału społeczeństwa oraz te, które mogą być wydane bez tej części postępowania - nie wymagające udziału społeczeństwa. Społeczeństwo ma więc zagwarantowany udział w tych postępowaniach, w których ustawa lub inne przepisy przyznają mu taką możliwość. SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie, związanej ze zmianą wcześniejszej decyzji ostatecznej nie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko w związku z czym organ I instancji nie musiał zapewnić w nim udziału społeczeństwa, a ponadto udział społeczeństwo miało zapewniony w postępowaniu zakończonym ostateczna decyzją Burmistrza G. z dnia [...] września 2013 r., Nr [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie SKO wnieśli D. i J. W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.
Postanowieniami z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1117/14, IV SA/Po 1118/14, IV SA/Po 1119/14, IV SA/Po 1131/14, IV SA/Po 1132/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. wniesione odpowiednio przez K. Z., Sołectwo A., Radę Sołecką Sołectwa S., E. K. i W. K., M. J. i J. J. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę prawidłowo organy uznały, że skoro wnioskowana przez inwestora zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dotyczyć miała jedynie zmiany zapisu dotyczącego wysokości zawieszenia wirnika turbiny na wartość niższą niż pierwotnie określono w decyzji z dnia [...] września 2013 r., to zbędnym było ponowne przeprowadzanie oceny inwestycji na środowisko. Na co zasadnie zwrócił uwagę organ I instancji, a za nim również SKO, poza wskazaną powyżej wysokością zawieszenia wirnika turbiny, wszelkie pozostałe warunki określone w pierwotnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pozostały bez zmian.
Nie uległa zmianie lokalizacja inwestycji, jej parametry akustyczne, a także jej całkowita moc elektryczna. Organy zwróciły również uwagę, że charakter zmian planowanego przedsięwzięcia nie wpłynie na wielkości wartości emisji substancji i energii do środowiska, a także nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Rozpatrując zagadnienie potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny nie można tracić z pola widzenia, iż wydanie decyzji z [...] września 2013 r. poprzedzone zostało przeprowadzeniem oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a wniosek inwestora o zmianę decyzji dotyczył jedynie zmniejszenia wysokości zawieszenia wirnika turbiny. Skoro więc inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dla inwestycji o większych rozmiarach, a uzyskanie tej decyzji poprzedzone zostało oceną oddziaływania na środowisko, to Sąd w niniejszej sprawie uznał za w pełni uzasadnione stanowisko, iż taka ocena zbędna była do zmiany decyzji.
Na uwadze należy mieć, że zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zmierza do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów k.p.a. Na brak potrzeby przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania na środowisko zwraca się również uwagę w doktrynie. Zbędne jest ponowne przeprowadzanie takiej oceny w tych przypadkach zmiany decyzji, w których zakres przedsięwzięcia ulega ograniczeniu w stosunku określonego w pierwotnej decyzji. Dokonanie takiej zmiany skutkuje bowiem ograniczeniem oddziaływania na środowisko, a nie jego zwiększeniem, dlatego nie powinna zachodzić konieczność przeprowadzenia w całości ponownego postępowania.
W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę nie jest zasadny zarzut strony skarżącej, iż organy błędnie zajęły stanowisko o braku potrzeby przeprowadzenie oceny oddziaływania zmiany planowanej inwestycji na środowisko, w sytuacji gdy zarówno RDOŚ jak i PPIS wyraziły opinię o potrzebie przeprowadzenia tej oceny. Po pierwsze Sąd wskazuje, iż błędnie strona skarżąca stwierdziła, iż oba organu opiniodawcze wyraziły tożsame stanowisko w zakresie potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny przedsięwzięcia na środowisko, bowiem na taką potrzebę wskazał tylko PPIS.
Po drugie natomiast, opinia w przeciwieństwie do uzgodnienia nie ma charakteru wiążącego dla organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. O ile za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy pogląd, że uzgodnienie jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym, a treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący i nie może być ona samodzielnie weryfikowana przez organ, który o uzgodnienie wystąpił, to inaczej jest gdy chodzi o opinię.
Natomiast opinia wydana w trybie art. 64 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku nie ma charakteru wiążącego dla organu orzekającego w postępowaniu środowiskowym i organ ten może tą opinię weryfikować. Tym samym uznać należało, że organ I instancji a za nim również SKO uprawnione były do nieuwzględnienia opinii PPIS, a motywy dla których organy uznały, że brak jest potrzeby ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawarte zostały w uzasadnieniu decyzji.
Sąd uznał, że nie jest zasadny zarzut skarżących dotyczący naruszenia przepisu art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Trafnie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że przepis art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku znajduje zastosowanie jedynie w tych postępowaniach dotyczących określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko, na co wskazuje literalne brzmienie tegoż przepisu. Ponadto skarżący nie wykazali w jaki sposób ich udział w postępowaniu został ograniczony, a z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organy administracji dopuściły się uchybień w tym zakresie. Przed wszystkim należy zwrócić uwagę, iż przed wydaniem decyzji organ I instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz o możliwości zgłaszania żądań na tablicy ogłoszeń oraz stronie internetowej. W ten sam sposób organ I instancji dokonał doręczenia decyzji. Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych przez skarżących przepisów również na etapie postępowania odwoławczego.
Sąd nie podzielił również zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli D. oraz J. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnego z rzeczywistym, w szczególności poprzez:
- - dokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opisu poszczególnych elementów stanu faktycznego bez wskazania przez Sąd w jakim zakresie zostały one przyjęte i dlaczego,
- - nie wzięcia pod uwagę wskazanych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Burmistrza Gminy G. argumentów,
- - brak odniesienia się i nie wzięcie pod uwagę faktu, że przedmiotowa inwestycja jest częścią farmy wiatrowej "G." składającej się z 20 wiatraków oraz brak wyjaśnienia dlaczego Sądu I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę w/w ustaleń,
- b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.) art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a., 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (nie przeprowadzenie postępowania przez organ administracyjny zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, w szczególności nie dochodzenie przez niego do prawdy materialne - brak podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego, brak zbierania, rozpatrywania i oceniania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nie prowadzenie przez organy administracyjne postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, zapewnienie stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz nie branie pod uwagę wskazanych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Burmistrza Gminy G. argumentów, uznając je za przedwczesne i nieistotne dla niniejszego postępowania.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku obowiązany jest do przedstawienia zwięzłego stanu sprawy. Ten wymóg został spełniony w zaskarżonym wyroku. Sąd przedstawił stan sprawy co do stanu faktycznego. Spełnił też drugi warunek prawidłowego uzasadnienia zawierając wyjaśnienie co do oceny zgodnego z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięcia sprawy zaskarżoną decyzją.
Sąd podkreślił, że przedmiotem rozpoznania jest sprawa zmiany decyzji Burmistrza G. z [...] września 2013r. decyzją z [...] kwietnia 2014r. Przedmiot rozstrzygnięcia ma znaczenie dla oceny zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami procesowymi. W skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie przepisów postępowania nie wskazano na podważenie prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy. Sąd rozpoznał sprawę w granicach rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. W skardze kasacyjnej podnosząc okoliczność zamianę szerszego zakresu przedmiotowej inwestycji nie uwzględniono, że przedmiotem zaskarżenia była wyłącznie zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej A., składającej się z jednej siłowni wiatrowej wraz z niezbędna infrastrukturą. W tym zakresie przedmiotowym Sąd rozpoznał zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art.10 § 1 i art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej poza ogólnym zarzutem naruszenia przepisów postępowania nie wskazano na okoliczności faktyczne, które nie zostały prawidłowo w zakresie zmiany decyzji ustalone. Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania co do zapewnienia udziału stron w postępowaniu przez zawiadomienie na tablicy ogłoszeń. Nieprawidłowości co do umieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy, przy zastosowaniu trybu przewidzianego przepisami prawa procesowego nie uzasadnia zarzutu naruszenia praw procesowych.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.