Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 477/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...], stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów pomiędzy stronami.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda Warmińsko- Mazurski decyzją z dnia [...] r., znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miasto D. pozwolenia na budowę drogi na skrzyżowaniu dwupoziomowym z linią kolejową [...], pod wiaduktem kolejowym w km 147,200 na działce o nr ew. [...], obręb miasto D. Pisma W. Z. oraz B. Ż. i Z. Ż. z dnia 14 września 2012 r., w związku z poczynionymi przez organ ustaleniami, potraktowane zostały jako wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ww. wniosków. Organ powołując się na definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, dalej: pr. bud., uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ sporna inwestycja nie wprowadza ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek stanowiących własność wnioskodawców.
Na skutek wniosku W. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. wydał [...] r. postanowienie znak [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podtrzymał wcześniejsze swoje stanowisko, iż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutu, zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wyjaśnił, że podmiot nie może swojego prawa do udziału w postępowaniu jako strona wywodzić z faktu, iż uczestniczył w innym postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji. Organy administracji publicznej są zdaniem organu zobowiązane w każdym postępowaniu administracyjnym na nowo ustalić krąg podmiotów posiadających przymiot strony i nie są związane ustaleniami poczynionymi w tej kwestii w innych postępowaniach administracyjnych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z [...] r. wniósł W. Z., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniejszą argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające.
W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zapadły z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Jak zwrócił uwagę Sąd, przepis ten pozwala na wyraźne rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
W wyroku podkreślono, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Należy więc konsekwentnie przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Jak wskazał Sąd, instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że organ administracji mimo, że nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku, przeprowadził, choć zdawkowo i bez pogłębionej analizy, postępowanie administracyjne w merytorycznym zakresie, wypowiadając się co do obszaru oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną we wniosku decyzją. Tym samym, jak zwrócił uwagę Sąd, w sprawie oparto rozstrzygnięcie nie na rozważaniach o charakterze formalnym – właściwych dla postanowienia wydawanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a., lecz na ustaleniach materialnoprawnych, których można dokonywać, w opinii Sądu, jedynie we wszczętym już postępowaniu.
W ocenie Sądu, wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego, dotyczący decyzji pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, zobowiązuje organ do wszczęcia postępowania. Dopiero we wszczętym postępowaniu, z zachowaniem reguł postępowania dowodowego, z uwzględnieniem charakteru inwestycji, możliwe będzie dokonanie prawidłowej oceny tego, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania:
- 1. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 61a § 1 k.p.a. polegającą na wskazaniu, że zastosowanie tego przepisu powinno być ograniczone do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a rozstrzygnięcie może być oparte wyłącznie na rozważaniach o charakterze formalnym, co skutkowało uznaniem, że organy nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie pod względem procesowym opierając swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach materialnoprawnych oraz na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w sytuacji gdy postanowienie organu było prawidłowe, a skarga winna być oddalona
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując na błędną wykładnię art. 61a k.p.a., skutkiem czego zaskarżonym wyrokiem błędnie uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, które jednak nie było postanowieniem organu pierwszej instancji, jak określano to w pkt I sentencji wyroku.
Przepis art. 61a § 1 k.p.a. zawiera dwie przesłanki stanowiące podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd w uzasadnieniu wyroku omówił wyłącznie drugą z przesłanek, tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, podstawą odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie było to, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.
Ustalenia w zakresie kto jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz w trybach nadzwyczajnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę powinny mieć miejsce w oparciu o art. 28 ust. 2 pr. bud. Przepis ten jest powiązany z art. 3 pkt 20 pr. bud., a więc aby uznać, że dany podmiot jest stroną albo nie, to należy w podstawowym zakresie odnieść się do tych przepisów, co organ uczynił w tej sprawie.
Nie jest to jednak argument przemawiający za koniecznością wszczęcia postępowania administracyjnego lub niemożnością odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., do jakich to wniosków doszedł Sąd w zaskarżanym wyroku. Aby wykazać, że są podstawy do odmowy wszczęcia postępowania należy sięgnąć do ustaleń materialnoprawnych, jak to określa Sąd w uzasadnieniu wyroku. Interes prawny, a więc przymiot charakterystyczny i podstawowy dla strony postępowania administracyjnego, wynika przecież z przepisów prawa materialnego, w tym przypadku z Prawa budowlanego. Należy zgodzić się z poglądem, że art. 61a § 1 k.p.a. powinien mieć zastosowanie tylko w przypadkach, kiedy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego żądanie jest oczywisty i nie wymaga to dodatkowych ustaleń, wyjaśnień czy też szczegółowej analizy dowodowej.
W niniejszej sprawie miała miejsce właśnie taka sytuacja, kiedy w oparciu o posiadane materiały organ mógł stwierdzić, że skarżący nie spełnia kryteriów określonych w art. 28 ust. 2 pr. bud. ani jego nieruchomość nie jest położona w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr. bud. Pogląd Sadu, że "wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego, dotyczący decyzji pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, zobowiązuje organ do wszczęcia postępowania", zamieszczony w uzasadnieniu wyroku, bez żadnych rozważań w tym zakresie, jest błędny. Gdyby bowiem tak było, to przepis art. 61a § 1 k.p.a. byłby całkowicie zbędnym przepisem.
W związku z powyższym trafny jest zarzut skargi kasacyjnej o błędnym rozumieniu tego przepisu i braku uzasadnienia dla podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
O tym, że wniosek z dnia 20 maja 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. pochodził od podmiotów niebędących stroną świadczy chociażby jego treść, gdyż ani razu w tym piśmie nie powołano się na interes prawny.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz na podstawie art. 203 pkt 2 orzekł, jak w sentencji.