Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 140/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 22/17, który to wyrok został wydany w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z 29 listopada 2016 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W następstwie wcześniejszych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z 18 października 2016 r. znak: NB.5160.4.2015.AS, wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, ustalił dla [...] (dalej też: "inwestor") opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł za wybudowanie bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku stodoły na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Żona inwestora, [...] była uczestnikiem ww. postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "Podlaski WINB") postanowieniem z 29 listopada 2016 r., znak: WOP.7722.73.2016.TN, utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.
Po rozpatrzeniu skargi [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 22/17, oddalił skargę na postanowienie Podlaskiego WINB z 29 listopada 2016 r. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył [...]. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1474/17 oddalił skargę kasacyjną. Wyrok Sądu I instancji stał się prawomocny.
W dniu 28 lutego 2018 r. [...] wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 22/17 zakończonej wyrokiem oddalającym skargę [...]. Skarżąca wskazała, że w sprawie zakończonej ww. wyrokiem NSA z 22 stycznia 2018 r. zaistniała przesłanka nieważności postępowania przewidziana w art. 271 pkt 1 w zw. z art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."). Zdaniem składającej skargę w ww. postępowaniu sądowym we wskazanej sprawie brało udział dwoje sędziów (tj. sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys oraz sędzia NSA Mieczysław Markowski), którzy podlegali wyłączeniu z mocy prawa, gdyż wcześniej orzekali już w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 25/16 zakończonej wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r. Wskazanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił postanowienie Podlaskiego WINB z 18 listopada 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 13 października 2015 r., w którym ustalono ww. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł, dla [...] i [...] w związku z postępowaniem mającym na celu legalizację stodoły zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w [...]. Wyrok z dnia 1 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 25/16 został wydany w składzie:
sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, (przewodnicząca), sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska oraz sędzia NSA Mieczysław Markowski (sprawozdawca).
Należy też zauważyć, że po wydaniu wyroku z 1 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Bk 25/16) zażalenie w zakresie punktu 2 wyroku, czyli rozstrzygnięcia o kosztach, złożył Podlaski WINB. Po rozpatrzeniu zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OZ 497/16, postanowił uchylić zaskarżone postanowienie zawarte w punkcie drugim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 25/16 i przekazać sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 15 czerwca 2016 r. na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 190 zd. 1 i 197 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu – Podlaskiego WINB na rzecz inwestora kwotę w wysokości 3.167 zł, czyli znacząco niższą niż w wyroku z dnia 1 marca 2016 r. Postanowienie z dnia 15 czerwca 2016 r. zostało wydane na posiedzeniu niejawnym a sędzią sprawozdawcą był sędzia NSA Mieczysław Markowski.
W podstawowej kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej, ze względu na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowień organów pierwszej i drugiej instancji z 13 października 2015 r. oraz 18 listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrzył sprawę i postanowieniem z 18 października 2016 r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł, a Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 29 listopada 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Jak już wskazano powyżej postanowienie organu drugiej instancji zostało zaskarżone do sądu przez [...], w efekcie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 7 marca 2017 r. (II SA/Bk 22/17) oddalił skargę. W składzie Sądu, który wydał wskazany wyrok zasiadało dwoje sędziów, którzy wcześniej brali udział w wydaniu wyroku w sprawie II SA/Bk 25/16, tj.: sędzia NSA Mieczysław Markowski (przewodniczący, sprawozdawca) oraz sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys.
Po rozpatrzeniu skargi [...] o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 140/18, stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z całą pewnością nie świadczy o tym fakt, że sędzia NSA Mieczysław Markowski oraz sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys byli członkami składu orzekającego przy wydaniu prawomocnego wyroku z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 25/16. Powołane przepisy nie dotyczą bowiem sytuacji, w których ten sam sędzia orzeka ponownie w sprawie, w której uprzednio zapadł w I instancji wyrok uchylający decyzję, a następnie została wniesiona skarga na nową decyzję, wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku z 6 września 2018 r. wnieśli [...] i [...] (przy czym postanowieniem z 8 listopada 2018 r. WSA w Białymstoku odrzucił skargę kasacyjną [...]). Skarżąca [...] zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, polegające na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie i oddalenie skargi, a ponadto poprzez naruszenie art. 271 pkt 1 w zw. z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez błędną interpretację i zastosowanie w wyniku czego uznano, że norma prawna wywiedziona z powołanych przepisów nie powoduje wyłączenia sędziów z udziału w ponownym postępowaniu sądowym i orzekaniu, a więc kontroli aktu prawnego w sprawie, w której wcześniej orzekali w tej samej sprawie, co oznacza naruszenie zakazu dwukrotnego orzekania przez sędziów w tej samej sprawie.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2022 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podstawy prawne zostały wskazane prawidłowo.
Zdaniem NSA w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenie przez Sąd I instancji art. 174 pkt 2 p.p.s.a, polegające na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stało się to przede wszystkim z tego względu, że Sąd I instancji zdecydowanie nietrafnie zinterpretował art. 271 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że "można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności (...) jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia".
Sąd I instancji skupił się na drugiej przesłance wznowienia, czyli okolicznościach wyłączenia sędziego z ustawy z powodów określonych w art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd badał zatem, czy należało stwierdzić, że w wydaniu wyroku w sprawie II SA/Bk 22/17 któryś z sędziów powinien być z mocy samej ustawy wyłączony, gdyż "brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" (iudex inhabilis). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przesłanki wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy powinny być rozumiane w sposób odpowiadający sformułowanym w ustawie przypadkom, ich wykładnia nie może prowadzić do kreowania nowych przesłanek wyłączenia, przez ustawodawcę nie przewidzianych (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1403/18, LEX nr 2785484).
W związku z tym, dominującym stanowiskiem w orzecznictwie jest opinia, że wyłączeniu na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 podlega sędzia, który "brał udział w wydaniu konkretnego zaskarżonego orzeczenia, a nie wydaniu jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie" (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 64/21, LEX nr 3195856). Dlatego też uznaje się, że np., że przeciwnie: w sytuacji, gdy na skutek kolejnej skargi strony Sąd I instancji kontroluje decyzję organu administracyjnego, wydaną po uprzednim uchyleniu wcześniejszej decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego, brak jest potrzeby wyłączenia sędziego od ponownego orzekania w tej sprawie na mocy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2870/20, LEX nr 3169106).
Zasada wyrażona w ostatnim z powołanych orzeczeń może być wprost odniesiona do rozpatrywanej sprawy: na skutek kolejnej skargi [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpatrując sprawę II SA/Bk 22/17, kontrolował decyzję Podlaskiego WINB z 29 listopada 2016 r., wydaną po uprzednim uchyleniu wyrokiem tego samego sądu z 1 marca 2016 r. (w sprawie II SA/Bk 25/16) wcześniejszej decyzji ostatecznej Podlaskiego WINB 18 listopada 2015 r. Nie było zatem potrzeby wyłączenia sędziów: Mieczysława Markowskiego i Danuty Tryniczewskiej-Bytys od ponownego orzekania na mocy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym kasacyjnie wyroku w odniesieniu do art. 271 pkt 1 w związku z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Jak wcześniej stwierdzono, Sąd I instancji błędnie jednak zinterpretował przepisy procesowe, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik. Sprawy. Ograniczając się do podstaw prawnych wskazanych przez skarżącego, choć z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie był nimi związany, Sąd I instancji pominął inną podstawę wznowienia postępowania. Przypomnijmy, na podstawie art. 271 pkt 1 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, jeżeli "w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona". To inne wyrażenie niż użyte w art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.: sędzia "wyłączony [od orzekania] z mocy samej ustawy".
W szczególności Sąd I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności przewidzianej w art. 185 § 1 i § 2 p.p.s.a. Przepisy te przyjmują zasadę, że w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi. W § 2 znajduje się wszakże ważne uzupełnienie o charakterze gwarancji dla stron postępowania. Stanowi się bowiem, że w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd rozpoznaje ją "w innym składzie". Obowiązek rozpoznawania sprawy w innym składzie jest szczególną i odrębną od art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postacią uczestnictwa osoby nieuprawnionej w orzekaniu. Ponieważ taki brak uprawnień wynika z ustawy, mamy więc do czynienia z kolejnym przypadkiem wyłączenia sędziego od orzekania z mocy ustawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już kilka lat temu wskazano, że sędziowie, którzy brali udział w wydaniu wyroku następnie uchylonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogli uczestniczyć w ponownym rozpoznaniu sprawy, jednak nie dlatego, że podlegali wyłączeniu z przyczyny określonej w art. 18 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz wyłącznie dlatego że ustawa wprost stanowi, aby w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd rozpoznał ją w innym składzie (art. 185 § 2 p.p.s.a.) (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 372/07, LEX nr 376871).
W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że jak wyjaśniono w części historycznej uzasadnienia po wydaniu wyroku z 1 marca 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 25/16, zażalenie w zakresie punktu 2 wyroku złożył Podlaski WINB. Po rozpatrzeniu zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OZ 497/16, uchylił zaskarżone postanowienie zawarte w punkcie drugim wyroku i przekazał sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Tym samym ziściła się przesłanka wskazana w art. 185 § 2 p.p.s.a. i powinien być spełniony nakaz kształtowania składu orzekającego przewidziany w tym przepisie: "w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd rozpoznaje ją w innym składzie".
W rozpatrywanej sprawie mogłaby powstać wątpliwość co do prawidłowości zastosowania art. 185 § 2 p.p.s.a. Wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 22/17 nie został wydany po uchyleniu przez sąd kasacyjny wyroku w sprawie II SA/Bk 25/16 i przekazaniu sprawy w przedmiocie opłaty legalizacyjnej do ponownego rozpoznania przez ten sam sąd, lecz w wyniku uchylenia pierwszym wyrokiem postanowień wydanych przez organy nadzoru budowlanego i ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej oraz zaskarżeniu kolejnych rozstrzygnięć do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie jest zdania, że w przypadku art. 185 § 2 p.p.s.a. rozszerzająca wykładnia tego przepisu jest dopuszczalna i uzasadniona. Po pierwsze, należy przyjąć, że wyrażenie "sąd rozpoznaje [sprawę] w innym składzie" oznacza nakaz wyłączenia sędziego od orzekania dotyczy każdego z członków składu, który orzekał w sprawie, w której wyrok został uchylony, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Wskazane wyrażenie powinno się rozumieć jako "w całkowicie innym składzie", a nie "częściowo innym składzie".
Po drugie, zastosowania art. 185 § 2 p.p.s.a. w rozpatrywanej sprawie wniosku o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego nie zmienia okoliczność, czy wyrok wcześniejszy został uchylony w całości czy tylko w części i w jakim zakresie sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. W przypadku sprawy o sygn. akt II SA/Bk 25/16 wyrok został uchylony tylko w zakresie postanowienia dotyczącego kosztów postępowania. Nieistotność zakresu przesłanki przekazania do ponownego rozpoznania wynika z celów postępowania. Po trzecie wreszcie, dla zastosowania art. 185 § 2 p.p.s.a. nie jest kluczowa przyczyna przekazania do ponownego rozpoznania. Istotnej jest, że w wyniku zaskarżania wyroku sądu I instancji wyrok ten został choćby w części uchylony przez NSA, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, tak jak w przypadku omówionego wyżej postanowienia z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OZ 497/16 (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 319/09, LEX nr 592055).
Dokonanie rozszerzającej wykładni art. 185 § 2 p.p.s.a w przedstawiony sposób uzasadniony jest rekonstruowanym z przepisów ratio legis. W nauce prawa i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się że nakaz zmiany składu na podstawie art. 185 § 2 p.p.s.a. ma stanowić najsilniejszą gwarancję zapewnienia bezstronności sędziego w zakresie merytorycznego rozpoznania sprawy lub ujmując to nieco inaczej: obiektywizm i bezstronność sędziego. Podkreśla się też, że omawiana instytucja ma za zadanie uchronić stronę przed naturalną skłonnością sędziego powielenia już wcześniej zajętego stanowiska w kwestii, w której poprzednio orzekał (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r., LEX nr 1502240; oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OZ 72/22, LEX nr 3330514 i z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1963/12).
W świetle przedstawionej wykładni art. 185 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej mają dostatecznie mocno usprawiedliwione podstawy. Rzeczywiście dwoje sędziów orzekających w sprawie zakończonej wyrokiem w sprawie II SA/BK 25/16 nie powinno brać udziału w postępowaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 22/17 i wydaniu wyroku w sprawie. Z tych względów zaskarżony wyrok powinien być uchylony, a sprawa powinna być przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania.
W tym stanie rzeczy dla rozstrzygnięcia nie miały znaczenia podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie i oddalenie skargi przez Sąd I instancji.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku
W punkcie II sentencji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 w związku z art. 203 § 1 p.p.s.a. Uznano, że uzasadnia to niezwrócenie przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie na podstawy wznowienia postępowania sądowego przewidziane w art. 271 pkt 1 w związku z art. 185 § 2 p.p.s.a