Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1668/16) oddalił skargę Gminy M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z [...] grudnia 2015 r. (nr [...]) Wojewoda Śląski zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. pozwolenie na budowę obiektu radiokomunikacyjnego nr [...] sieci łączności bezprzewodowej GSM_R na liniach kolejowych wraz z przyłączem energetycznym na działce terenu zamkniętego nr [...], w km [...] linii kolejowej nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina M., kwestionując prawidłowość tego rozstrzygnięcia.
Decyzją z [...] maja 2016 r. (znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowanego umorzył postępowanie odwoławcze. Motywem takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie, że Gmina M. nie jest stroną postępowania (nie ma legitymacji do złożenia odwołania). Organ odwoławczy powołał art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przedstawił definicję "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" zawartą w art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy. Podkreślił, iż warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na nieruchomość tego podmiotu i będzie godzić w konkretne jego uprawnienie do zagospodarowania tej nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył, iż obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że dana nieruchomość jest usytuowana w obszarze oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia.
Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie. Organ II instancji wskazał, iż pismem z 9 marca 2016 r. wezwał odwołującą się Gminę do wykazania interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi na to wezwanie, Wójt Gminy M. wskazał, że w odległości 45 m od planowanej inwestycji przebiega droga gminna nr [...], której numer został nadany zgodnie z uchwałą Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego prawo Gminy M. do tej działki drogowej, jak również do innej działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Tym samym, składająca odwołanie Gmina nie wykazała interesu prawnego do występowania w postępowaniu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę na to, że we wskazanej przez Gminę odległości od inwestycji znajduje się działka drogowa nr [...]. Podkreślił, że akta sprawy zawierają mapę, na której zaznaczono przewidywalny zasięg obszarów o gęstości mocy promieniowania > 0,1 W/m2. Obszar oddziaływania wyznaczony dla gęstości mocy pola elekromagnetycznego o wartości powyżej 0,1 W/m2 emitowanego przez projektowany obiekt radiokomunikacyjny nie obejmuje działki nr [...]. Powyższe znajduje potwierdzenie w Karcie kwalifikacji przedsięwzięcia. Prowadzi to do wniosku, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, co nakazywało umorzyć postępowanie odwoławcze.
Skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina M.. Zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, polegające na błędnym przyjęciu, iż Gmina M. nie posiada interesu prawnego do uzyskania statusu strony w postępowaniu;
- 2) art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, iż planowana inwestycja nie pozostaje w obszarze oddziaływania na nieruchomość Gminy M.;
- 3) § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 r., nr 213 poz. 1397) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy ma to wpływ na treść zapadłego orzeczenia albowiem przepis ten nakłada na organ obowiązek uwzględnienia sumowania mocy anten radiowo-liniowych oraz sektorowych, czego w sprawie zaniechano;
- 4) art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232) poprzez brak dokonania własnych ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko z uwagi na zaniechanie ustalenia mocy wszystkich anten, w tym radioliniowych, sumowania ich mocy, określenia metody obliczeniowej oraz maksymalnego jej błędu, a także uwzględnienia odbić w terenie;
- 5) przepisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy M. nr [...]z dnia [...] marca 2014 r., które określają zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, w sytuacji gdy zamierzony sposób zagospodarowania przestrzennego terenu naraża zasady ochrony przyrody w ramach parku krajobrazowego Beskidu Śląskiego, a także zasady ochrony Żywieckiego Parku Krajobrazowego, w szczególności zakazu realizacji obiektów, których gabaryty i forma architektoniczna mogą obniżyć wartości krajobrazowe, lokalizowania przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r. oddalił skargę Gminy M..
Sąd I instancji powołał art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, podkreślając, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego lub obowiązku inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Kluczowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego mają więc dwie kwestie: obszar oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania oraz tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się wymieniony obszarze. WSA w Warszawie przedstawił definicję "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) wskazując, iż w regulacji tej chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Wskazał WSA w Warszawie, iż uzasadnienia swojego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu skarżąca Gmina upatrywała w okoliczności, iż w odległości ok. 45 m od planowanej inwestycji przebiega droga gminna nr [...], której numer został nadany zgodnie z uchwałą Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...].
Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że aby zabudowa działki była możliwa konieczne jest aby działka ta była budowlaną, a więc aby stanowiła nieruchomość gruntową, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W ocenie sądu I instancji, powyższe wynika wprost z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie zaś bezsporne jest, iż wskazywana przez skarżącą droga gminna – działka nr [...] - jest działką drogową, co oznacza, iż może być ona zagospodarowana tylko jako droga.
Wobec powyższego, zamierzona inwestycja nie może powodować jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu takiej nieruchomości, w tym jej zabudowy, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W konsekwencji, działka drogowa nie pozostaje w obszarze oddziaływania spornej inwestycji określonym w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniu skarżącej, nie może ona również wywodzić posiadania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu z podnoszonej w skardze konieczności korzystania przez inwestora z drogi publicznej celem dojazdu do nieruchomości inwestycyjnej. Powoływana okoliczność nie świadczy bowiem o interesie prawnym wynikającym z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu drogi gminnej - działki drogowej nr [...].
Za bezzasadny sąd I instancji uznał zarzut niezgodności spornej inwestycji z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powołany akt prawny utracił moc z dniem 15 listopada 2010 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 71). Nadto, kwestię mocy anten, które mają być zamontowane na zaplanowanej wieży strunobetonowej, w połączeniu z odległościami od miejsc dostępnych dla ludności, zbadały organy właściwe dla ochrony środowiska. W aktach sprawy znajduje się pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 19 marca 2015 r., w którym stwierdzono, iż w świetle zapisów ww. rozporządzenia planowana inwestycja nie przekracza granicznego pułapu mocy i nie ma potrzeby dokonywania oceny oddziaływania na środowisko.
Wobec powyższego, Wojewoda Śląski jako organ architektoniczno-budowlany, nie miał podstaw do samodzielnego badania mocy promieniowej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny zaplanowanej na obiekcie objętym pozwoleniem na budowę z 4 grudnia 2015 r. W tej sytuacji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlanego w związku z art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.
W zakresie zarzutu niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazał WSA w Warszawie, że skarżąca nie wykazała aby wskazana w pozwoleniu na budowę inwestycja wprowadzała ograniczenia w zagospodarowaniu drogi gminnej - działki drogowej nr [...]. Zatem, nieskuteczne będzie wywodzenie przez skarżącą interesu prawnego z faktu niezgodności przedmiotowej inwestycji z powołanym wyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r. wniosła Gmina M.. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.:
w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji wobec błędnego uznania, iż Gmina M. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu;
w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, wobec niewłaściwego zastosowania tego przepisu, a w konsekwencji uznanie, iż planowana inwestycja nie pozostaje w obszarze oddziaływania na nieruchomość Gminy M., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 ust. 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo niedokonania własnych ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko z uwagi na brak ustalenia mocy wszystkich anten w tym radioliniowych, sumowania ich mocy, podania innych źródeł, określenia metody obliczeniowej, ze wskazaniem jej maksymalnego błędu, uwzględnienia odbić w terenie, przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Gminy M. z dnia [...].03.2014 r. ([...]), który określa zasady ochrony środowiska i krajobrazu kulturowego, a zamierzony sposób zagospodarowania terenu naraża ochronę przyrody w ramach parku krajobrazowego Beskidu Śląskiego, a także ochrony Żywieckiego Parku Krajobrazowego, poprzez zakaz realizacji obiektów których gabaryty i forma architektoniczna mogą obniżyć wartości krajobrazowe.
Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej wskazano, że błędne było przyjęcie przez sąd I instancji, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie. Powołano art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 tej ustawy. Wg skargi kasacyjnej, stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę jest taka osoba, której interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym oraz taka osoba, na której nieruchomość projektowany obiekt może oddziaływać. Podawała skarżąca kasacyjnie Gmina, że jest zarządcą drogi gminnej nr [...]. Interes prawny Gminy przejawia się w bezpośrednim oddziaływaniu inwestycji na nieruchomość gminną. Sporny maszt znajdować się ma jedynie w odległości 45 m od powyższej drogi. Inwestor aby zrealizować budowę będzie musiał korzystać z drogi gminnej, co wymaga złożenia oświadczenia przez Gminę o dostępie do drogi publicznej. W przeciwnym wypadku inwestor nie może korzystać z drogi w celu realizacji inwestycji.
Wg skargi kasacyjnej, błędnie przyjęto moc promieniową dla pojedynczej anteny, nie dokonując żadnych analiz ostatecznej mocy anten w przypadku wzięcia pod uwagę wszystkich anten objętych pozwoleniem. Nie zsumowano mocy urządzeń telekomunikacyjnych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] S.A. w Warszawie, żądając oddalenia skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu.
Zasadniczym zagadnieniem prawnym występującym w ocenianej sprawie jest to, czy skarżąca kasacyjnie Gmina M., jako zarządca drogi gminnej nr [...], jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] S.A. pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego na działce terenu zamkniętego nr [...], gmina M.. Z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 r., poz. 1202) wynika, że stroną tego rodzaju postępowania jest m.in. zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu (inwestycji). Powstaje zatem pytanie, czy wskazywana w skardze kasacyjnej nieruchomość, stanowiąca drogę gminną, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu radiokomunikacyjnego sieci łączności bezprzewodowej GSM_R na liniach kolejowych. Wg art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Stwierdzić zatem należy, iż status strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę przysługiwał będzie podmiotowi legitymującemu się określonym prawem (tytułem) do nieruchomości położonej w otoczeniu terenu inwestycji wówczas, gdy przepisy prawa będą wprowadzały ograniczenia w zagospodarowaniu działki tego podmiotu. Dopóki zatem nie zostanie wykazane, że przyszła inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24.06.2016 r.; sygn. akt II OSK 2620/14). Prawne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję wynikać mogą bowiem wyłącznie z "przepisów szczególnych", a ograniczenia takie winny być wykazane w postępowaniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe było wyrażone przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowisko, iż skarżąca kasacyjnie Gmina nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę dla wskazanej na wstępie inwestycji. Dokonując oceny legitymacji Gminy należało mieć na uwadze w szczególności charakter i przeznaczenie nieruchomości z zarządzania którą wywodziła ona interes prawny w kontrolowanym postępowaniu, a także odległość tej nieruchomości od działki na której realizowana będzie inwestycja. Nieruchomość zarządzana przez Gminę stanowi bowiem działkę drogową i jest użytkowana jako droga. Nieruchomość ta jest oddalona o ok. 45 m od zamierzenia inwestycyjnego planowanego przez PKP PLK S.A. na działce nr [...], gmina M.. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnie uznał WSA w Warszawie, iż nie istnieją podstawy aby przyjmować, iż planowana inwestycja (budowa obiektu radiokomunikacyjnego) spowodować może jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki drogowej, której zarządcą jest skarżąca kasacyjnie Gmina.
Charakter bowiem tej nieruchomości, jak też jej przeznaczenie i faktyczne wykorzystywanie (ruch pojazdów mechanicznych) przesądzają o tym, że zamierzona inwestycja nie zmieni, ani też nie ograniczy drogowego sposobu zagospodarowania i wykorzystywania tej nieruchomości. Brak jest bowiem przepisów, które określałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działki o opisanym wyżej przeznaczeniu i wykorzystywaniu, z uwagi na budowę w sąsiedztwie wieży radiokomunikacyjnej. Przepisem tym nie będzie wskazany w podstawie skargi kasacyjnej art. 144 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska.
Natomiast wg art. 144 ust. 2 wymienionej ustawy, eksploatacja instalacji powodująca (...) wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna (...) powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Treść i charakter cytowanych przepisów świadczy o tym, iż nie zawierają one norm, które w realiach tej sprawy wprowadzać by mogły jakiekolwiek ograniczenia w zakresie drogowego zagospodarowania, w tym zabudowy terenu zarządzanego przez Gminę. Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, iż z akt sprawy (pismo RDOŚ w Katowicach z dnia 19.03.2015 r.) jednoznacznie wynika, że realizacja spornej inwestycji nie wpłynie na przekroczenie granicznego pułapu mocy promieniowania.
Nieadekwatny do charakteru prawnego rozstrzygnięcia kontrolowanego w tej sprawie przez WSA w Warszawie (umorzenie postępowania odwoławczego) był zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Gminy M. z dnia [...].03.2014 r. ([...]). Kluczową bowiem kwestią w tej sprawie, w której umorzono postępowanie odwoławcze była ocena legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie do dokonania tej czynności. Okoliczność zaś naruszenia przez decyzję udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę przepisów prawa miejscowego, mogłaby być przedmiotem ocen dopiero po skutecznym uruchomieniu postępowania odwoławczego.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż sąd I instancji nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy. WSA w Warszawie zasadnie przyjął, że rozumienie tych przepisów zaprezentowane w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nie było wadliwe.
Powyższe nakazywało uznać, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o jej oddaleniu.