Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi C. spóka z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji:
- 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2004 r.;
- 2. stwierdził, że decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku;
- 3. zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej strony C. Spółki z o.o. kwotę 455 złotych kosztów postępowania sądowego.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia i rozważania Sądu pierwszej instancji:
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 1999 r., którą to nakazał wykonanie w terminie do 31 stycznia 1999 r. określonych czynności w celu doprowadzenia robót polegających na montażu wieży kratowej do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Organy obu instancji uznały, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięta jest nieważnością, ponieważ inwestor wykonał roboty budowlane, które należy zakwalifikować jako budowę obiektu, a ni jako montaż stacji bazowej C. na wieży kratowej zlokalizowanej na nieruchomości przy ul. M. w S. Roboty polegały na wzmocnieniu istniejącej wieży kratowej i zamontowaniu na niej anten nadawczo-odbiorczych, ustawienia na żelbetonowym fundamencie kontenera (szafy teletechnicznej) stacji bazowej, wykonaniu instalacji zasilającej. Powstała więc budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową w rozumieniu art. 3 pkt 1b prawa budowlanego.
W tych okolicznościach należało stwierdzić nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., którą to na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożył obowiązki by doprowadzić do stanu zgodnego z prawem i wydać w konsekwencji pozwolenie na użytkowanie.
W skardze złożonej przez "C." sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucono, iż organy nie ustaliły prawidłowo zakresu prac związanych z wykonaną stacją bazową telefonii komórkowej. Organy stwierdzając nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie rozważyły, czy w sprawie nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 9 prawa budowlanego. Ponadto organy w decyzji nieważnościowej nie wyjaśniły dlaczego uznano wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Pominięto okoliczność, że wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej a Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2003 r. sygn. akt SA/Sz 2248/01 oddalił skargę na tę decyzję. Nie dostrzegł, by decyzja nakładająca obowiązki była wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżąca wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2004 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wnioski skargi po ocenie, iż obie decyzje zapadły z naruszeniem prawa. Sąd ten podniósł, że dla przedmiotowej inwestycji wydano decyzje;
- 1) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] listopada 1999 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nakładającą na inwestora obowiązki wykonania czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie;
- 2) Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2000 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji;
- 3) Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. Decyzja ta była kontrolowana w ramach skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 11 grudnia 2003 r. oddalił skargę. Sąd ten stwierdził w uzasadnieniu, iż była podstawa do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie w konsekwencji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Inwestor bowiem wykonał wszystkie nałożone na niego obowiązki.
Decyzja zaskarżona zapadła w niniejszej sprawie w postępowaniu nieważnościowym, czyli nadzwyczajnym, gdzie organy stwierdziły wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Sądu decyzja ta oraz poprzedzająca ją zapadły z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W uzasadnieniu wyroku swego bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę, że tryb przewidziany art. 51 i 55 prawa budowlanego jest właściwy dla przedmiotowej decyzji.
Zatem stanowisko to w myśl art. 153 p.p.s.a. jest wiążące dla organów i sądu. Związanie to dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku rozpoznawanej sprawy. Naruszenie tego przepisu przez organy uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka "P." S.A.
w N., zarzucając
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 153 ustawy p.p.s.a. i art. 301 cyt. ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. "Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".
Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie dokonał oceny prawnej co do zastosowania art. 51 i 55 prawa budowlanego zakwestionowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 1999 r.
Ponadto skarżący podniósł, że skoro wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego na który powołał się Sąd I instancji wydany został przed 1 stycznia 2004 r., to nie mogą mieć zastosowania powołane przez Sąd w zaskarżonym wyroku przepisy art. 153 p.p.s.a. Wynika to z art. 99 ustawy "Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Przepis ten jednak niewłaściwie powołany nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna Spółki "P." S.A. w N. podlega uwzględnieniu z uwagi na usprawiedliwione podstawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej znajdują oparcie w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. i tylko zarzutami tymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując z urzędu żadnych przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. wydane w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym, w którym stwierdzono nieważność obu opisanych decyzji. Podstawę uchylenia decyzji podaną przez Sąd I instancji stanowił przepis art. 153 p.p.s.a.
Ocenę taką Sąd wyprowadził z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2003 r. Wyrok ten zapadł po kontroli legalności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego o pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji telefonii C. Sp. z o.o.
Należy podzielić słuszność zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisu art. 153 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację.
Skoro powoływany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Szczecinie w sprawie SA/Sz 2248/01 zapadł 11 grudnia 2003 r., to nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 153 p.p.s.a., bowiem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) weszła w życie 1 stycznia 2004 r., zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. "Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".
Art. 99 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Stwierdzić jednak należy, iż ten przepis przejściowy także nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, bowiem jak słusznie podnosi strona skarżąca Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z dnia 11 grudnia 2003 r. nie dokonał ani wykładni ani żadnej oceny prawnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 1999 r. nakładającej na inwestora obowiązki celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Przedmiotem badania legalności przez Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Szczecinie była wyłącznie decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego i decyzja poprzedzająca ją Prezydenta Miasta S. dotyczące pozwolenia na użytkowanie inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej firmy C. Sp. z o.o.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż podstawę prawną decyzji kontrolowanej stanowią przepisy art. 55 ust. 1 pkt 3 i art. 59 ust. 1 prawa budowlanego dotyczące pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Równocześnie Sąd ten stwierdził, że kontrolowane decyzje są efektem wcześniejszej decyzji organu nadzoru budowlanego, który to organ uznał, iż postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 51, a nie art. 48 prawa budowlanego.
Żadną miarą nie można uznać by takie stwierdzenie miało charakter ocennego i wiążącego stanowiska dla organów i Sądu orzekającego w sprawie legalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 1999 r. nakładającej obowiązki na inwestora w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót montażowych i w celu wydania pozwolenia na użytkowanie inwestycji.
Ta decyzja jest po raz pierwszy przedmiotem oceny legalności w postępowaniu nadzwyczajnym, które przed organami administracji zakończyło się stwierdzeniem jej nieważności przez organy obu instancji.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w aspekcie przesłanek wyszczególnionych w art. 156 § 1 kpa, aby stwierdzić, czy istotnie decyzja ta jest dotknięta którąkolwiek z przesłanek a przede wszystkim, czy dopuszczono się rażącego naruszenia prawa tj. art. 51 prawa budowlanego przez organ, który na jego podstawie oparł swa decyzję.
W ocenie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uwzględnić bardzo liczne orzecznictwo i utrwalone stanowisko w zakresie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w odróżnieniu naruszenia prawa, któremu cechy rażącego nie należy przypisywać choć jest oczywiste.
Skoro decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie była przedmiotem kontroli w trybie zwykłym przez Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Szczecinie i na temat jej legalności Sąd ten nie wypowiadał się w sposób wiążący dla organów bądź Sądu Wojewódzkiego orzekającego w niniejszej sprawie – za wadliwe należało uznać rozstrzygnięcie tego Sądu wydane na podstawie art. 153 p.p.s.a.
Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, celem, jak wyżej, wskazano dokonania oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie przesłanek nieważnościowych.
Z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.