Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 maja 2014r., sygn. akt II SA/Rz 85/14, uwzględnił skargę W.G. i uchylił zaskarżone postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2013r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadniony zarzut do postępowania egzekucyjnego.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], PWINB po rozpatrzeniu odwołania inwestora W.G. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej zwany PINB) z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] i jednoczenie nakazał W.G. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcje gołębnika o wymiarach 13,80 x 1,85 m położonego na działce nr [a] w S. przy ul. [...]. Opisana decyzja została zaskarżona przez W.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA), który na mocy postanowienia z dnia 16 stycznia 2013 r. o sygn. akt II SA/Rz 818/12, umorzył postępowanie sądowe z uwagi na wycofanie skargi przez wyżej wymienionego.
W trakcie kontroli wykonania obowiązku rozbiórki przeprowadzonej w dniu [...] maja 2013 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. stwierdzili, iż gołębnik nie został przez inwestora rozebrany. Zmieniono częściowo sposób posadowienia gołębnika poprzez założenie 5 kół w elewacji frontowej i 5 kół w elewacji tylnej. Obecne wymiary gołębnika to 1,81 x 10,21m, a wysokość 1,80 m. Zmieniono także pokrycie dachu z dachówki ceramicznej na blachę trapezową. Obiekt usytuowano w odległości 0,95 m od granicy działki nr ew. [b].
Na tej podstawie, PINB upomnieniem z dnia [...] maja 2013 r. wezwał W.G. do niezwłocznego wykonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję "gołębnika" o wymiarach 13,80 x 1,85 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [a] w S. przy ul. [...]. Jednocześnie uprzedzono inwestora o tym, że w razie nie wykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne celem przymuszenia.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], PINB nałożył na W.G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3 000 zł z powodu uchylania się od obowiązku wynikającego z opisanej wyżej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, jednocześnie doręczając zobowiązanemu tytuł wykonawczy. W uzasadnieniu tego postanowienia przedstawiono dotychczasowy przebieg sprawy. Zdaniem organu przedmiotowy gołębnik jest tymczasowym obiektem budowlanym a więc obiektem zdefiniowanym w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. nr 1409 ze zm.; zwana dalej u.P.b.). Okoliczność, że regulacja ta nie wymienia gołębników pozbawionych fundamentów nie oznacza, że sporny gołębnik nie mieści się w tym pojęciu. Dlatego zastosowany został art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1960 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; zwana dalej u.p.e.a.), zgodnie z którym wysokość grzywny nie może przekraczać kwoty 10 000 zł. Podkreślono, że do naliczenia grzywny nie stosowano art. 121 § 5 u.p.e.a.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. zobowiązany wniósł zarzut do prowadzonego postępowania egzekucyjnego twierdząc, iż przedmiotowy gołębnik został przez niego usunięty. Na jego działce znajduje się aktualnie w innym miejscu wóz wolnobieżny o wymiarach 1,85 m x 10,21 m z dyszlem, usytuowanym na ramie i 10 kołach z oponami, kryty blachą trapezową nie stanowiący tymczasowego obiektu jaki został wymieniony w decyzji PWINB, Jego zdaniem jest to wóz w stylu "wozu ruchomego" nie będący obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Wykonanie obowiązku rozbiórki winno zdaniem zobowiązanego skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego.
PINB w S. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], uznał za nieuzasadniony opisany zarzut W.G.. Podniesiono, że zgodnie z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Zdaniem wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, żadna z tych okoliczności nie wystąpiła w sprawie, ponieważ zmiana sposobu posadowienia obiektu pełniącego nadal funkcje gołębnika nie spowodowała jego rozbiórki. Wykonanie rozbiórki gołębnika w całości jest możliwe, przez co uznano wniesiony zarzut za chybiony.
W zażaleniu od wyżej opisanego postanowienia zobowiązany W.G. powtórzył argumentację służącą zarzutom zgłoszonym przeciwko prowadzonemu wobec niego postępowaniu egzekucyjnemu. Ponownie podkreślono, iż zaistniałe okoliczności winny skutkować umorzeniem tego postępowania.
PWINB po rozpatrzeniu zażalenia W.G. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB o uznaniu zgłoszonych zarzutów za nieuzasadnione. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 33 pkt 1 u.p.e.a., podkreślono że nie jest on uzasadniony. Podniesione przez żalącego kwestie nie mają wpływu na rozstrzygnięcie bowiem przekazane akta sprawy jednoznacznie wskazują na niewykonanie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji PWINB z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...]. Podjęte przez stronę czynności w postaci zamontowania kół, wymiany pokrycia dachowego, zmiana wymiarów i usytuowania obiektu nie zmienia faktu, że obiekt nadal istnieje i pełni tę samą funkcje gołębnika.
Ponadto zdaniem Organu, czynności te jednoznacznie wskazują na próbę obejścia prawa przez zobowiązanego. Oceniając wszczęcie postępowania oraz poszczególne czynności procesowe uznano, że nie naruszają one obowiązujących regulacji u.p.e.a.
W.G. w skardze kierowanej do WSA przeciwko wydanemu przez PWINB postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji oraz przepisów prawa budowlanego. Powtórzono w ślad za zażaleniem, iż obiekt którego dotyczy decyzja o rozbiórce został przez niego rozebrany. Na działce znajduje się inny obiekt nie objęty decyzją PWINB o wymiarach 1,85 m x 10,21 m z dyszlem. PINB podał w swej decyzji wymiary wozu wolnobieżnego bo taki istniał na działce nr [a], które różnią się od wymiarów tymczasowego obiektu budowlanego objętego tytułem wykonawczym. Organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tej różnicy, mimo iż ma ona zasadnicze znaczenie w sprawie, bo wskazuje na to, że obecnie istniejący na działce gołębnik w postaci wozu wolnobieżnego, to nie ten sam gołębnik w postaci tymczasowego obiektu budowlanego, którego dotyczy tytuł wykonawczy. Nie odniesiono się również do zarzutu zażalenia o innym usytuowaniu gołębnika, co dodatkowo świadczy o tym, że został on rozebrany a następnie zbudowany od nowa i posadowiony na kołach wraz z ramą z dyszlem. Wykonane też zostało inne pokrycie dachowe. Ponadto nie zasięgnięto informacji w Wydziale Komunikacji do jakiej kategorii przedmiotów należy zakwalifikować obecny gołębnik.
Zdaniem skarżącego w tych okolicznościach zasadnym było umorzenie postępowania egzekucyjnego.
PWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym do WSA postanowieniu.
Wyrokiem z dnia 15 maja 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 85/14, uchylił zaskarżone postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2013r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadniony zarzut do postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że podstawy prawne wniesienia zarzutu zawiera art. 33 § 1 u.p.e.a., a podstawą zarzutu w niniejszej sprawie było wykonanie w całości lub w części obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 cyt. ustawy). Sąd odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej o wykonaniu przez niego obowiązku administracyjnego w postaci rozbiórki obiektu budowlanego, a więc okoliczności wymienionej w art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a., nie zgadza się z twierdzeniem Organu egzekucyjnego o tym, że zobowiązany tego obowiązku nie wykonał, przez co postępowanie egzekucyjne nie było bezprzedmiotowe w chwili jego wszczęcia jak i w chwili rozpoznawania zgłoszonego zarzutu.
Tym samym Sąd podzielił podnoszone przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego jak i sądowego twierdzenie, iż w pełni wykonał on orzeczony wobec niego obowiązek administracyjny w postaci rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego pełniący funkcję gołębnika o wymiarach 13,80 x 1,85 m i zlokalizowany na działce nr [a] w S. przy ul. [...]. Aktualnie znajdujący się na działce nr [a] to inny obiekt, niż ten który obejmowała decyzja o nakazie rozbiórki. Poprzedni obiekt budowlany, którego dotyczyła decyzja PWINB z dnia [...] lipca 2012r., [...], został rozebrany, a następnie zbudował od nowa i posadowił na kołach z dyszlem inny obiekt, także o funkcji gołębnika.
W konsekwencji Sąd przyjął, że twierdzenie skarżącego o bezprzedmiotowości postępowania egzekucyjnego jest uzasadnione, ponieważ zarówno decyzja o nakazie rozbiórki, tytuł wykonawczy oraz zaskarżone postanowienie dotyczą innego obiektu różniącego się wymiarami technicznymi, użytymi materiałami jak i miejscem posadowienia. W rezultacie cel decyzji PWINB nakazującej W.G. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego, został zrealizowany zaś jego egzekucja nie była możliwa. Zaistniałe okoliczności nie uprawniały organów nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co nakazywało uznać wniesiony przez W.G. zarzut w postępowaniu egzekucyjnym za uzasadniony w świetle art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
Pismem z dnia [...] lipca 2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działający przez pełnomocnika r.pr. M. T. wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 maja 2014r., sygn. akt II SA/Rz 85/14 zarzucając:
na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 2 § 1 pkt 10, art. 26 § 1 oraz art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012r. poz. 1015 ze zm.) poprzez uznanie, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] naruszył w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawowym zarzutem wobec WSA w Rzeszowie jest bezkrytyczne uznanie, że skarżący rozebrał objęty nakazem gołębnik, a następnie zbudował od nowa i posadowił na kołach z dyszlem inny obiekt, także o funkcji gołębnika. Stwierdzenie, że zobowiązany wykonał nałożony na niego obowiązek jest zbyt daleko idące — wobec braku innego, niż oświadczenie skarżącego, dowodu na potwierdzenie wykonania obowiązku. Zdjęcia obiektu takim dowodem nie są, dowodzą jedynie, że obiekt ten posiada inne wymiary. Powyższe wcale nie przesądza, że mamy do czynienia z obiektem nowym, wybudowanym po rozebraniu gołębnika objętego nakazem rozbiórki. Zdaniem organu, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, działanie skarżącego stanowi obejście prawa i orzeczonego decyzją obowiązku. Na działce nr [a] w S. nie znajduje się inny obiekt, ale ten sam objęty nakazem rozbiórki obiekt budowlany, przebudowany przez skarżącego (zmiana pokrycia dachu z dachówki ceramicznej na blachę trapezowa oraz "skrócenie wymiarów" z 13 m do 10 m) i następnie posadowiony na kołach.
Stwierdzenie WSA w Rzeszowie o wykonaniu obowiązku byłoby uprawnione, ale tylko w wypadku, gdyby wykonanie to zostało stwierdzenie przez organ. Wtedy byłyby podstawy do uznania, że na działce nr [a] w S. znajduje się inny, nowy obiekt budowlany. W konsekwencji uzasadnione byłoby wszczęcie postępowania administracyjnego wobec nowego gołębnika - w związku z brakiem dokumentów świadczących o jego legalności. Natomiast uznanie, że wykonanie obowiązku rozbiórki może polegać na budowie innego obiektu budowlanego i to w sytuacji, gdy o tej nowej budowie świadczy wyłącznie oświadczenie zobowiązanego, jest stanowiskiem chybionym. Skutkiem takiego rozumowania Sądu jest przyzwolenie na możliwość obejścia przez zobowiązanych nakazów wynikających z decyzji ostatecznych, co nie służy ochronie żadnych istotnych, z punktu widzenia porządku prawnego wartości. WSA w Rzeszowie zdaje się nie zauważać faktu, że takie działania skarżącego mogą trwać w nieskończoność.
Zdaniem organów obu instancji skarżący nie zamierza usunąć gołębnika, a jego działanie może mieć charakter działań pozorowanych, których celem jest markowanie wykonania obowiązku. Na aprobatę nie zasługuje również brak stanowiska WSA w Rzeszowie wobec faktu, że inwestor nie przedłożył dokumentów świadczących o legalności tego "nowego" gołębnika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd
Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).
Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Na marginesie zatem wskazać należy na niespójność pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku, a zamieszczonym w uzasadnieniu stwierdzeniem, że "skarga podlega oddaleniu, bowiem nie jest uzasadniona."
Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one uzasadnione i z tego powodu zostały przez Sąd uwzględnione. Skarżący kasacyjnie oznaczył art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jako podstawę skargi kasacyjnej wskazując, że chodzi mu o naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym kontekście podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organy administracyjne niewłaściwie ustaliły stan faktyczny sprawy, a zobowiązany wykonał nałożony na niego obowiązek - co w konsekwencji miało skutkować brakiem podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W przedmiotowej sprawie zobowiązany powołał się na art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. na zarzut wykonania nałożonego na niego obowiązku. Okoliczność ta musi zostać jednoznacznie stwierdzona przez organ prowadzony postępowanie egzekucyjne. Zatem zobowiązany, skoro jak twierdzi, dokonał rozbiórki obiektu, to powinien był o tym poinformować właściwy organ. Jednak w przedmiotowej sprawie fakt taki nie miał miejsca - zobowiązany po rzekomym dokonaniu przez siebie rozbiórki obiektu nie zawiadomił o tym organu, aby ten mógł to zweryfikować. W konsekwencji twierdzenia zobowiązanego, że dokonał rozbiórki obiektu budowlanego, a następnie wybudował nowy są całkowicie bezpodstawne i niewiarygodne. Nie sposób więc było bezkrytycznie przyjąć, jak uczynił to Sąd I instancji, że zobowiązany wykonał nałożony na niego w drodze decyzji administracyjnej obowiązek.
Do takich wniosków nie uprawniał także istniejący na działce nr [a] w S. stan faktyczny. Otóż nadal na tej działce znajduje się obiekt budowlany, który pełni funkcję gołębnika. Już zwykłe porównanie zdjęć zrobionych w toku postępowania administracyjnego (przy protokole z dnia [...].02.2012r.) oraz z czynności sprawdzających wykonanie obowiązku (protokół z [...].05.2013r.) nie pozwala przyjąć, że jest to odmienny (całkowicie nowy) od poprzedniego obiekt. W szczególności nie świadczy o tym zmiana poszycia dachu, czy też zamontowanie osi i kół. Co więcej poszczególne elementy konstrukcji i jego lokalizacja świadczą o tym, że jest to ten sam obiekt. Fakt, iż w porównaniu z poprzednimi wymiarami obiektu jest on krótszy (10,21 m wobec 13,80 m) świadczy tylko o tym, że w takim właśnie zakresie - ok. 3,6 m - został wykonany przez zobowiązanego nałożony na niego nakaz rozbiórki tego obiektu.
Jeżeli jak twierdzi zobowiązany jest to "wóz ruchomy", to nic nie stoi na przeszkodzie, aby taki obiekt usunął z terenu działki, a następnie fakt ten zgłosił organowi celem jego weryfikacji. Dopiero bowiem po jednoznacznym stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego, że z działki nr [a] w S. został usunięty obiekt budowlany pełniący funkcje gołębnika będzie mogło być zakończone postępowanie egzekucyjne. Zarówno działania organów administracyjnych, jak i orzeczenia sądów mają prowadzić do wykonania nałożonych (czy to w drodze ustawy, czy też aktu indywidualnego) na stronę obowiązków. Zatem nie mogą one skutkować zaniechaniem egzekucji nałożonych obowiązków (poza prawem przewidzianymi przypadkami) lub aprobatą ich obchodzenia, a przez to akceptacją dla lekceważenia przez zobowiązanych obowiązującego prawa.
Ponieważ obowiązek rozbiórki obiektu w całości nie został przez skarżącego dobrowolnie wykonany brak było podstaw do uznania zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. za uzasadniony. Przyłączenie kół do obiektu budowlanego objętego tytułem wykonawczym, gdyby nawet coś zmieniało pod względem technicznym, nie może świadczyć o nieistnieniu obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 1 u.p.e.a., gdyż w dalszym ciągu jest to ten sam obiekt budowlany, o którym mowa w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2012r., nr [...].
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, uchylił zaskarżony wyrok. Zarazem Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z tego względu zastosował art. 188 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i oddalił skargę.
Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).
Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
II OSK 2220/14