Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 maja 2014r., sygn. akt II SA/Rz 86/14, uwzględnił skargę W. G. i uchylił zaskarżone postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], PWINB po rozpatrzeniu odwołania inwestora W. G. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej zwany PINB) z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] i jednoczenie nakazał W. G. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcje gołębnika o wymiarach 13,80 x 1,85 m położonego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. Opisana decyzja została zaskarżona przez W. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA), który na mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. o sygn. akt II SA/Rz 818/12, umorzył postępowanie sądowe z uwagi na wycofanie skargi przez w.w.
W trakcie kontroli wykonania obowiązku rozbiórki przeprowadzonej w dniu [...] maja 2013 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdzili, iż gołębnik nie został przez inwestora rozebrany. Zmieniono częściowo sposób posadowienia gołębnika poprzez założenie 5 kół w elewacji frontowej i 5 kół w elewacji tylnej. Obecne wymiary gołębnika to 1,81 x 10,21m, a wysokość 1,80 m. Zmieniono także pokrycie dachu z dachówki ceramicznej na blachę trapezową. Obiekt usytuowano w odległości 0,95 m od granicy działki nr ew. 471/1.
Na tej podstawie, PINB upomnieniem z dnia [...] maja 2013 r. wezwał W. G. do niezwłocznego wykonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję "gołębnika" o wymiarach 13,80 x 1,85 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. 470 w [...] przy ul. [...].
Jednocześnie uprzedzono inwestora o tym, że w razie nie wykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne celem przymuszenia.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], PINB nałożył na W. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3 000 zł z powodu uchylania się od obowiązku wynikającego z opisanej wyżej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, jednocześnie doręczając zobowiązanemu tytuł wykonawczy. W uzasadnieniu tego postanowienia przedstawiono dotychczasowy przebieg sprawy. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1960 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; zwana dalej u.p.e.a.), zgodnie z którym wysokość grzywny nie może przekraczać kwoty 10 000 zł. Podkreślono, że do naliczenia grzywny nie stosowano art. 121 § 5 u.p.e.a.
W piśmie z dnia 17 czerwca 2013 r. zobowiązany wniósł zażalenie na to postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz zarzut do prowadzonego postępowania egzekucyjnego twierdząc, iż przedmiotowy gołębnik został przez niego usunięty. Na jego działce znajduje się aktualnie w innym miejscu wóz wolnobieżny o wymiarach 1,85 m x 10,21 m z dyszlem, usytuowanym na ramie i 10 kołach z oponami, kryty blachą trapezową nie stanowiący tymczasowego obiektu jaki został wymieniony w decyzji PWINB. Jego zdaniem jest to wóz w stylu "wozu ruchomego" nie będący obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Wykonanie obowiązku rozbiórki powinno zdaniem zobowiązanego skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego.
PWINB w Rzeszowie po rozpatrzeniu zażalenia W. G. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB w [...] nakładające na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł + koszty egzekucyjne w wysokości 68 zł. Odnosząc się do zawartej w zażaleniu argumentacji organ stwierdził, że podnoszone kwestie nie mają wpływu na rozstrzygnięcie bowiem przekazane akta sprawy jednoznacznie wskazują na niewykonanie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji PWINB z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...]. Podjęte przez stronę czynności w postaci zamontowania kół, wymiany pokrycia dachowego, zmiany wymiarów i usytuowania obiektu nie zmieniają faktu, że obiekt nadal istnieje i pełni funkcję gołębnika.
Ponadto zdaniem Organu jednoznacznie wskazują one na próbę obejścia prawa przez zobowiązanego. Oceniając wszczęcie postępowania oraz poszczególne czynności procesowe uznano, że nie naruszają obowiązujących regulacji u.p.e.a.
W. G. w skardze kierowanej do WSA przeciwko wydanemu przez PWINB w Rzeszowie postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji oraz przepisów prawa budowlanego. Powtórzono w ślad za zażaleniem, iż obiekt którego dotyczy decyzja o rozbiórce został przez niego rozebrany, a na działce znajduje się inny obiekt nie objęty decyzją PWINB. Obecne wymiary "wozu wolnobieżnego" znajdującego się na działce nr [...] różnią się od wymiarów tymczasowego obiektu budowlanego objętego tytułem wykonawczym. W konsekwencji to nie jest ten sam gołębnik w postaci tymczasowego obiektu budowlanego, którego dotyczy tytuł wykonawczy. Nie odniesiono się również do zarzutu zażalenia o innym usytuowaniu gołębnika, co dodatkowo świadczy o tym, że został on rozebrany a następnie zbudowany od nowa i posadowiony na kołach wraz z ramą z dyszlem. Wykonane też zostało inne pokrycie dachowe.
Ponadto nie zasięgnięto informacji w Wydziale Komunikacji do jakiej kategorii przedmiotów należy zakwalifikować obecny gołębnik. Zdaniem skarżącego w tych okolicznościach zasadnym było umorzenie postępowania egzekucyjnego.
PWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym do WSA postanowieniu.
Wyrokiem z dnia 15 maja 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 86/14, uchylił zaskarżone postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2013r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W uzasadnienia tego wyroku wskazano, że stosownie do treści art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Szczególne regulacje dotyczą opisywanego środka egzekucyjnego w administracji, gdy ma on na celu wykonanie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Otóż w myśl art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość tej grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
Ponieważ skarżący podniósł zarzut wykonania orzeczonego obowiązku administracyjnego w postaci rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcje gołębnika o wymiarach 13,80 x 1,85 m zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], to postępowanie egzekucyjne stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w celu wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, można je wszcząć i prowadzić jeżeli zostanie wykazane, że przedmiot decyzji rozbiórkowej nadal istnieje. Twierdzenie skarżącego o bezprzedmiotowości postępowania egzekucyjnego zyskało więc akceptację Sądu. W rezultacie cel decyzji PWINB nakazującej W. G. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego, został zrealizowany zaś jego egzekucja nie była możliwa. Wobec tych okoliczności nie można było prowadzić wobec inwestora postępowania egzekucyjnego. Zaistniałe okoliczności zdecydowanie nie uprawniały organów nadzoru budowlanego do nałożenia na skarżącego środka egzekucyjnego, a to świadczy z kolei o nieuprawnionym zastosowaniu wobec niego przepisów u.p.e.a. dotyczących grzywny w celu przymuszenia - art. 119 § 1 tej ustawy.
Pismem z dnia 7 lipca 2014r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie działający przez pełnomocnika r.pr. M. T. wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 maja 2014r., sygn. akt II SA/Rz 86/14 zarzucając:
na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 2 § 1 pkt 10, art. 26 § 1 oraz art. 33 § 1 pkt 1 i art. 119 ustawy o postępowaniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012r. poz. 1015 ze zm.) poprzez uznanie, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] naruszył w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawowym zarzutem wobec WSA w Rzeszowie jest bezkrytyczne uznanie, że skarżący rozebrał objęty nakazem gołębnik, a następnie zbudował od nowa i posadowił na kołach z dyszlem inny obiekt, także o funkcji gołębnika. Stwierdzenie, że zobowiązany wykonał nałożony na niego obowiązek jest zbyt daleko idące — wobec braku innego, niż oświadczenie skarżącego, dowodu na potwierdzenie wykonania obowiązku. Powyższe wcale nie przesądza, że mamy do czynienia z obiektem nowym, wybudowanym po rozebraniu gołębnika objętego nakazem rozbiórki. Zdaniem organu, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, działanie skarżącego stanowi obejście prawa i orzeczonego decyzją obowiązku. Na działce nr [...] w [...] nie znajduje się inny obiekt, ale ten sam objęty nakazem rozbiórki obiekt budowlany, przebudowany przez skarżącego (zmiana pokrycia dachu z dachówki ceramicznej na blachę trapezowa oraz "skrócenie wymiarów" z 13 m do 10 m) i następnie posadowiony na kołach.
Stwierdzenie WSA w Rzeszowie o wykonaniu obowiązku byłoby uprawnione, ale tylko w wypadku, gdyby zostało to stwierdzenie przez organ. Natomiast uznanie, że wykonanie obowiązku rozbiórki może polegać na budowie innego obiektu budowlanego i to w sytuacji, gdy o tej nowej budowie świadczy wyłącznie oświadczenie zobowiązanego, jest stanowiskiem chybionym. Skutkiem takiego rozumowania Sądu jest przyzwolenie na możliwość obejścia przez zobowiązanych nakazów wynikających z decyzji ostatecznych, co nie służy ochronie żadnych istotnych, z punktu widzenia porządku prawnego wartości. WSA w Rzeszowie zdaje się nie zauważać faktu, że takie działania skarżącego mogą trwać w nieskończoność. Zdaniem organów obu instancji skarżący nie zamierza usunąć gołębnika, a jego działanie może mieć charakter działań pozorowanych, których celem jest markowanie wykonania obowiązku. Na aprobatę nie zasługuje również brak stanowiska WSA w Rzeszowie wobec faktu, że inwestor nie przedłożył dokumentów świadczących o legalności tego "nowego" gołębnika.
Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 26 § 1 u.p.e.a. na podstawie tytułu wykonawczego sporządzonego według ustalonego wzoru, o którym mowa w § 2 w/w przepisu). Tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 powyższej ustawy tj. zawiera treść obowiązku podlegającego egzekucji, je-go podstawę prawną, stwierdzenie że obowiązek jest wymagalny oraz klauzule organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Tytuł wykonawczy został doręczony stronie zobowiązanej wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W myśl z art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny może nałożyć na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, przy czym grzywna jest jednorazowa, a jej wysokość nie może przekroczyć 10000 zł. Określenie wysokości grzywny należy od uznania organu egzekucyjnego. Grzywna w wysokości 3000 zł nie narusza w/w przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami - zgodnie z art. 174 p.p.s.a.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one uzasadnione i z tego powodu zostały przez Sąd uwzględnione. Skarżący kasacyjnie oznaczył art.174 pkt 2 p.p.s.a., jako podstawę skargi kasacyjnej wskazując, że chodzi mu o naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organy administracyjne niewłaściwie ustaliły stan faktyczny sprawy, a zobowiązany wykonał nałożony na niego obowiązek - co w konsekwencji miało skutkować brakiem podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji uznał zarzut wykonania nałożonego na W. G. obowiązku. Zatem, skoro jak twierdził zobowiązany, dokonał on rozbiórki obiektu, to brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tym samym, jeżeli nałożony na zobowiązanego obowiązek został przez niego wykonany (zgodnie z treścią wniesionego zarzutu), to nie było podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.
Jednak, jak wskazał NSA w wyroku z 24 maja 2016r., sygn. akt II OSK 2220/14 do takich wniosków nie uprawniał istniejący na działce nr [...] w [...] stan faktyczny. Otóż nadal na tej działce znajduje się obiekt budowlany, który pełni funkcję gołębnika. Już zwykłe porównanie zdjęć zrobionych w toku postępowania administracyjnego (przy protokole z dnia 16.02.2012r.) oraz z czynności sprawdzających wykonanie obowiązku (protokół z 6.05.2013r.) nie pozwala przyjąć, że jest to odmienny (całkowicie nowy) od poprzedniego obiekt. W szczególności nie świadczy o tym zmiana poszycia dachu, czy też zamontowanie osi i kół. Ponieważ obowiązek rozbiórki obiektu w całości nie został przez skarżącego dobrowolnie wykonany brak było podstaw do uznania zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. - wykonanie nałożonego obowiązku - za uzasadniony.
Tym samym organ egzekucyjny mógł stosować środki egzekucyjne zmierzające do niezwłocznego wykonania przez dłużnika obowiązku. Jednym z takich środków jest właśnie grzywna w celu przymuszenia. Sąd I instancji, ze względu na błędnie przyjętą okoliczność wykonania obowiązku przez dłużnika, w swoim orzeczeniu nie odniósł się merytorycznie do zastosowanego przez organ środka egzekucyjnego, prawidłowości jego zastosowania, wysokości grzywny itp. Kwestie te w ogóle nie były przedmiotem analizy Sądu I instancji, który uznał jedynie, że zaistniałe okoliczności nie uprawniały organów nadzoru budowlanego do nałożenia na skarżącego środka egzekucyjnego, a to świadczy z kolei o nieuprawnionym zastosowaniu wobec niego przepisów u.p.e.a. dotyczących grzywny w celu przymuszenia - art. 119 § 1 tej ustawy.
Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I Instancji powinien ocenić dopuszczalność zastosowania środka egzekucyjnego w kontekście niewykonania przez zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku, prawidłowości wyboru tego środka (mając na uwadze zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego), a w szczególności wysokość nałożonej grzywny (która ma skutecznie prowadzić do wykonania obowiązku) itd.
Mając na uwadze powyżej wskazane naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, na podstawie art. 185 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
II OSK 2221/14
II OSK 2221/14 2 3
II OSK 2221/14
II OSK 2221/14
II OSK 2221/14
# 5
II OSK 2221/14
II OSK 2221/14
II OSK 2221/14 8