Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. R. i M. R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach, w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej pr. bud., nakazał J. R. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 14,00 x 7,00 m, posadowionego na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości K., z uwagi na jego zrealizowanie bez pozwolenia na budowę przez inwestora J. R.. Inwestor nie skorzystał z prawa legalizacji ww. budynku.
W odwołaniu od tej decyzji M. R. i J. R. zarzucili nieskierowanie jej do M. R., która jest współwłaścicielem działki nr [...] wraz z J. R. oraz do W. Ś. – właściciela działki nr [...] i do Skarbu Państwa - właściciela działki nr [...] i niewskazanie dowodów, na jakich organ się oparł.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w oparciu o przeprowadzone dowody, w tym oględziny ustalono, że budynek gospodarczy powstał w latach 2005-2006. Powierzchnia zabudowy obiektu wynosi 68 m2. Dla jego wzniesienia wymagane było uzyskanie uprzednio pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji nałożył na inwestora J. R. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2015 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji inwestycji. Inwestor nie skorzystał z prawa do legalizacji. W przypadku niespełnienia przesłanek do legalizacji, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 pr. bud. organ musiał wydać decyzję nakazującą rozbiórkę.
Adresatem obowiązku rozbiórki organ zasadnie uczynił inwestora J. R.. W pierwszej kolejności, obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora posiadającego tytuł prawny do obiektu budowlanego (sprawcy samowoli). Właścicielami działki nr [...] są J. R. i M. R.. Zatem inwestor posiada tytuł prawny do spornego obiektu budowlanego. Działka nr [...] należy do Skarbu Państwa, a trwałym zarządcą działki jest Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie. Jak wynika z pisma RZGW z dnia 10 lutego 2015 r. podmiot ten nie był inwestorem obiektu budowlanego ani nie wyrażał zgody na jego budowę. Również właściciel działki nr [...] W. Ś. oświadczył, że nie był poinformowany przez inwestora o zamiarze budowy obiektu. Organ I instancji prawidłowo zatem nałożył obowiązek rozbiórki na inwestora J. R..
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. R. i M. R..
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że stosownie do art. 48 ust. 1 pr. bud. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1/ bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo 2/ bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 2).
W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1/ zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2/ dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust 3).
W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4).
Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku przedłożenia dokumentów, od których uzależniona jest legalizacja obiektu zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej, do przedłożenia których zobowiązał go organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Determinowało to orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 48 ust 4 ustawy.
Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 52 pr. bud. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 pr. bud. Kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora, którym był w niniejszej sprawie J. R.. Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 pr. bud. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.
W niniejszej sprawie właściciele dwóch działek (nr [...] i [...]), na których częściowo usytuowany jest przedmiotowy obiekt, nie wyrażali zgody, a nawet nie posiadali wiedzy, że przedmiotowy obiekt został przez skarżącego realizowany częściowo na nieruchomościach będących ich własnością.
W ocenie Sądu I instancji nakaz rozbiórki może być kierowany do innych podmiotów wymienianych w art. 52 ustawy jedynie wtedy, gdy nie jest możliwe ustalenia osoby inwestora, bądź aktualnie osoba ta nie istnieje (zmarła, utraciła podmiotowość prawną). Nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił, ale który też na jego popełnienie nie wyrażał zgody - w sytuacji kiedy sprawca deliktu jest organowi znany. W niniejszej sprawie od początku postępowanie było prowadzone jedynie w stosunku do skarżącego jako inwestora. W tym postępowaniu nakaz rozbiórki nie mógł być kierowany w stosunku do żadnego innego podmiotu, gdyż nie do tych podmiotów kierowane były nakazy, jakie w procesie legalizacji samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego kieruje do osoby zobowiązanej do likwidacji stanu tej samowoli. Nie ma prawnych możliwości, by nakaz rozbiórki kierować do podmiotu, który nie był wcześniej wzywany do przedłożenia dokumentów, które umożliwią dokonanie legalizacji obiektu.
Sąd I instancji podkreśli przy tym, że poruszane w skardze kwestie dotyczące aspektów cywilistycznych związanych z faktem posadowienia obiektu na gruncie nie zasługują na uwzględnienie. Nakazy związane z prawem administracyjnym nie mogą być tamowane aspektami mającymi źródło w prawie cywilnym. Skarżący nie miał problemu z wejściem na teren nieruchomości nienależących do niego w czasie realizacji samowoli budowlanej, dlatego też nie powinien mieć problemu z wejściem na ten teren, by samowolę budowlaną zlikwidować. Stanowiłoby to zresztą przywrócenie stanu poprzedniego w rozumieniu prawa cywilnego - a niewątpliwie podmiotom, których grunty zostały przez skarżącego częściowo zajęte bez możliwości korzystania z nich, roszczenie o takie świadczenie by przysługiwało. Z akt sprawy nie wynika też, by właściciele tych działek sprzeciwiali się rozbiórce. Rozbiórka ta jest w ich interesie.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2017 r. skargę kasacyjną wnieśli J. R. i M. R.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:
1/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 oraz art 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu odwoławczego, choć decyzje organów administracji zostały wydane bez należytego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, 2/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu odwoławczego, pomimo że uzasadnienie prawne decyzji organu II instancji było wewnętrznie sprzeczne, 3/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu odwoławczego, pomimo że decyzje organów nakładały na skarżącego J. R. obowiązek niemożliwy do wykonania w dniu wydania decyzji, oraz którego realizacja stanowiłaby czyn zabroniony, 3/ przepisów prawa materialnego, tj. art 52 w zw. z art, 48 ust. 1 pr. bud., poprzez wskazanie jako adresata decyzji o rozbiórce jedynie J. R., 4/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 w zw. z art. 52 pr. bud., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że norma art. 52, nie określając jakichkolwiek kryteriów wyboru adresatów obowiązku wynikającego z art 49b ust. 1 pr. bud, pozwala na skierowanie obowiązku do inwestora, nieposiadającego w dniu wydania decyzji administracyjnej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas kiedy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że w takiej sytuacji adresatem decyzji jest właściciel bądź zarządca nieruchomości, której dotyczy postępowanie.
Wskazując na powyższe naruszenia, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o nieprzeprowadzanie w sprawie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skargę kasacyjną, stosownie do art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy i ich uzasadnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
W skardze kasacyjnej zarzucono wprawdzie naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, ale ich uzasadnienie koncentruje się jedynie na okoliczności, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego skierowany został wyłącznie do J. R., jako inwestora, podczas gdy samowolnie wzniesiony obiekt posadowiony jest nie tylko na działce nr [...], której właścicielami są J. R. i M. R., ale i na działce nr [...], której właścicielem jest W. Ś., oraz na działce nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, a jej trwałym zarządcą - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie.
W ocenie autora skargi kasacyjnej skierowanie nakazu rozbiórki wyłącznie do inwestora powoduje, że wykonanie obowiązku nie tylko może okazać się niewykonalne, ale i spowodować może naruszenie przepisów kodeksu cywilnego regulujących kwestie związane z prawem własności. Tym samym uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie odnoszą się wyłącznie do naruszenia art. 52 pr. bud. poprzez wadliwe przyjęcie, że w oparciu o ten przepis możliwe jest w niniejszej sprawie wskazanie wyłącznie J. R., jako podmiotu zobowiązanego do dokonania rozbiórki samowoli budowlanej. Podkreślenia wymaga. że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje ustaleń odnośnie do osoby inwestora (jest nim J. R.), jak również samych przesłanek orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 48 ust. 1-4 pr. bud. Także skarżący J. R., nie kwestionował wcześniej, że wyłącznie w stosunku do niego, jako inwestora, prowadzone było postępowanie legalizacyjne i kierowane były nakazy, jakie w procesie legalizacji samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego kieruje do osoby zobowiązanej do likwidacji samowoli.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 52 pr. bud. dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa.
Stosownie do art. 52 pr. bud. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.
Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 pr. bud. mogą być wymienione wyżej podmioty, co nie oznacza, że muszą one jednocześnie być adresatami jednej decyzji. Nie można oczywiście wykluczyć, że w niektórych przypadkach obowiązek, np. rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie. W przypadku kiedy nieruchomość, na której zbudowano nielegalnie obiekt budowlany, jest własnością kilku osób, nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być, co do zasady, skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich, gdyż rozbiórka obiektu budowlanego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r., II OSK 66/12).
Nie można jednak wykluczyć sytuacji, że adresatem decyzji będzie wyłącznie jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, który był inwestorem, bowiem pozostali współwłaściciele nie wyrażali zgody na wzniesienie obiektu budowlanego lub uczyniono to bez ich wiedzy.
Należy przyznać rację Sądowi I instancji, że decyzje, o których mowa w art. 52 pr. bud., dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń (art. 90 pr. bud.). Inwestor bowiem, jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17 pr. bud.), jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18 pr. bud.), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. Najczęściej też inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany. Nie zawsze jednak tak musi być, gdyż prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego niż prawo własności (art. 3 pkt 11 P.b.). Inwestor może w ogóle nie posiadać takiego prawa, kiedy buduje obiekt na terenie, do którego nie ma żadnych praw, bez zgody właściciela nieruchomości gruntowej (A.Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, str. 746).
Oczywiście rację należy przyznać autorowi skargi kasacyjnej, że nakazanie w decyzji wykonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a lub 51 pr. bud. w stosunku do podmiotu, który nie posiada obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem, może czynić taką decyzję niewykonalną, to jednak w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Dopuszczalne będzie to w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08).
Natomiast w przypadku, gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora niebędącego właścicielem działki, na której obiekt został nielegalnie wzniesiony, późniejsza zmiana właściciela tej nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku dokonania rozbiórki na nowego jej właściciela. Obowiązek rozbiórki obciąża w dalszym ciągu inwestora samowolnie wybudowanego obiektu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Ke 506/07). Wówczas skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do właściciela nieruchomości zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właściciela nieruchomości (wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 576/10, oraz z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 243/11).
Wszystkie te aspekty odnoszące się do adresata decyzji nakazującej rozbiórkę obszernie wyjaśnił Sąd I instancji w kontekście konieczności dokonania przez organy nadzoru budowlanego dokładnego i wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych. Dotyczyło to szczególnie niniejszej sprawy, w której status inwestora nie budził żadnych wątpliwości. Dodatkowo jedynie część samowolnie wzniesionego obiektu położona jest na nieruchomości niebędącej jego własnością.
Jednocześnie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że wobec oświadczenia Zastępcy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, zawartego w piśmie z dnia 10 lutego 2015 r., że Zarząd nie będzie utrudniał ani uniemożliwiał wykonania obowiązku rozbiórki, gdyż jest tym zainteresowany, a także stanowiska W. Ś. (zawartego w oświadczeniu w protokole z przesłuchania strony z dnia 15 lutego 2015 r.), że inwestycja powstała bez jego wiedzy i woli, teza o niewykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę, czy też o naruszeniu uprawnień właścicielskich tego podmiotu, jest nieuprawniona.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.