Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 811/21, po rozpoznaniu skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 16 kwietnia 2021 r., nr KO.411.474.2021, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 21 stycznia 2021 r., nr KO.411.1033.2020;
- 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Przywołaną wyżej decyzją z dnia 16 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku (Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 21 stycznia 2021 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 stycznia 2020 r., znak: BD.6730.35.6.2019, ustalającej na rzecz W. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...], gm. [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich wadliwe zastosowanie i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 21 stycznia 2021 r., pomimo iż wbrew ocenie Sądu I instancji decyzje te nie były wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem przez wzgląd na fakt, iż postępowanie zakończone wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia 28 listopada 2016 r., znak: AB.6740.163.2016, nr 397/2016, zostało wszczęte na wniosek z dnia 29 kwietnia 2016 r., a tym samym organ administracyjny uwzględniając treść art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 724, zwana dalej: "ustawą o inwestycjach") nie musiał czynić dodatków ustaleń w zakresie ważności decyzji Starosty [...] z dnia 28 listopada 2016 r., nr 397/2016;
- 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 2 i 2a ustawy o inwestycjach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się przyjęciu przez Sąd I instancji, iż okoliczność wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia 28 listopada 2016 r., znak: AB.6740.163.2016, nr 397/2016, po dniu wejścia w życie art. 13 ust. 2 i 2a ustawy o inwestycjach, tj. po dniu 16 lipca 2016 r., powoduje, że ocena ważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia 28 listopada 2016 r. powinna być dokonana wyłącznie w oparciu o treść art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z pominięciem dyspozycji art. 13 ust. 2 i 2a, podczas gdy przez wzgląd na treść art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach ocena ważności decyzji Starosty powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 13 ust. 2 i 2a ustawy o inwestycjach.
W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2022 r. Kolegium ponownie zajęło stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że przedmiotowa sprawa toczyła się w nadzwyczajnym trybie postępowania. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. O uznaniu naruszenia prawa za rażące (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega zauważalnej wprost sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa. Ustalenie, czy w konkretnym przypadku nastąpiło rażące naruszenia prawa wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy.
Jak wskazał Sąd I instancji, Kolegium orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - z powodu rażącego naruszenia prawa - art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 6 pkt 3 ustawy o inwestycjach. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach stanowi, że odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).
Z kolei art. 6 pkt 3 ustawy o inwestycjach stanowi, że odległość określoną zgodnie z art. 4 uwzględniają organy gminy i wojewoda - przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Organ ustalił, że w przypadku realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], budynek mieszkalny znajdzie się w odległości 939 m od planowanej elektrowni wiatrowej (oznaczonej na mapie nr [...] - objętej decyzją Starosty [...] z dnia 28 listopada 2016 r., nr 397/2016), podczas gdy odległość budynku mieszkalnego od tej elektrowni, wyznaczona zgodnie z przepisami ustawy o inwestycjach, powinna wynosić 1500 m.
Naczelny Sąd Administracyjny jako niewadliwe uznaje stanowisko Sądu I instancji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sprzeczności z przepisami ustawy o inwestycjach należałoby zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, ponieważ już "na pierwszy rzut oka", naruszenie przepisów tej ustawy w zakresie zachowania wymaganych odległości wnioskowanej zabudowy od elektrowni istniejącej wiatrowej byłoby oczywiste. W niniejszej sprawie zachodzi jednak sytuacja, wskazująca, że nie jest wiadomym, czy ww. elektrownia zostanie lub została wybudowana, a jeżeli tak, to czy uzyskała pozwolenie na użytkowanie (mogło ono także zostać uchylone, bądź z pewnych względów nie zostać wydane).
Co więcej, nie jest wiadomym, czy pozwolenie na budowę planowanej elektrowni nie wygasło w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata). Ze względu na skutki jakie wiążą się ze stwierdzeniem nieważności decyzji, za niewystarczające należy ocenić oparcie się na lakonicznej informacji ze Starostwa Powiatowego w [...], że zarejestrowano dziennik budowy, że decyzja Starosty [...] z dnia 28 listopada 2016 r., nr 397/2016, w świetle art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 13 ustawy o inwestycjach, na dzień 3 września 2020 r. nie utraciła swojej ważności. Na marginesie, informacja ta mogła być już nieaktualna na etapie postępowania odwoławczego przed Kolegium.
Nadto, nie wiadomo czy ww. decyzja Starosty nie została wyeliminowana z obiegu prawnego w nadzwyczajnym trybie postępowania. Ponadto przy ponownej ocenie sprawy, w kontekście przesłanek uznania naruszenia prawa jako rażącego, organ nadzoru powinien mieć także na względzie zmianę treści art. 4 ust. 4 ustawy o inwestycjach, dokonaną ustawą z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 553). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu z punktu 1) środka zaskarżenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny jest natomiast zarzut z punktu 2) skargi kasacyjnej. Przy czym jego uwzględnienie nie może zmierzać do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jedynie do wyrażenia przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej oceny prawnej. Skład orzekający nie podziela stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że skoro ww. decyzja Starosty [...] została wydana po dniu 16 lipca 2016 r., tj. po dniu wejścia w życie przepisów ustawy o inwestycjach, to nie mają w stosunku do tej inwestycji zastosowania przepisy art. 13 ust. 2 oraz art. 13 ust. 2a ustawy o inwestycjach.
Sąd pominął, że treść art. 13 ust. 2 ustawy o inwestycjach (pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy oraz wydane na podstawie postępowania, o którym mowa w ust. 3, zachowują moc, o ile w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie) odsyła do ust. 3 art. 13 ustawy o inwestycjach. W związku natomiast z uchyleniem decyzji wydanych przez organ nadzoru zachodzi konieczność ponownej oceny "ważności" ww. decyzji Starosty [...] przy uwzględnieniu dyspozycji art. 13 ustawy o inwestycjach, jako okoliczności ważkiej warunkującej możliwość stwierdzenia, bądź nie, nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...], gm. [...].
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.