Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Rz 666/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę P. Z. i M. Z. na decyzję Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody poniesione z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Sąd w uzasadnieniu podał, że podaniem z dnia 29 grudnia 2014 r. P. Z. zwrócił się do Marszałka Województwa Podkarpackiego z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o podanych numerach ewidencyjnych położonych w miejscowości Cmolas w związku z ustanowieniem na tych nieruchomościach strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej zlokalizowanego w miejscowości Cmolas i Poręby Dymarskie, gmina Cmolas, powiat kolbuszowski, województwo podkarpackie, rozporządzeniem nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] grudnia 2012 r. wydanym na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) dalej P.w. W piśmie z dnia 16 stycznia 2015 r. żądanie takie zgłosiła również współwłaścicielka tych nieruchomości M. Z. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Marszałek Województwa Podkarpackiego odmówił wnioskodawcom przyznania odszkodowania za szkody poniesione w związku z ustanowieniem przedmiotowej strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej i wprowadzonymi w niej zakazami, nakazami i ograniczeniami na terenie strefy.
W piśmie z dnia 13 kwietnia 2015 r. P. Z. skierował do Marszałka Województwa Podkarpackiego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które uzyskał odpowiedź zawartą w piśmie z dnia 27 kwietnia 2015 r., po czym, skierował na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagając się jej uchylenia z uwagi na istotne naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.
W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Podkarpackiego wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, ewentualnie jej oddalenie z powodu niezasadności sformułowanych przez skarżących zarzutów. Marszałek Województwa Podkarpackiego zwrócił uwagę, że zasady określania odszkodowania, o którym mowa w art. 61 ust. 1 P.w., regulują przepisy art. 186 P.w. W sprawie odszkodowania wydaje się decyzję, a stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa, przy czym decyzja taka jest niezaskarżalna, o czym stanowi art. 186 ust. 3 P.w. Przepis ten wprowadził zatem odstępstwo od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez co wyłączone jest jej zaskarżenie do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Jej rozpoznanie rodziłoby nieważność postępowania sądowoadministracyjnego - art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Sąd podniósł, że przedmiotem skargi jest decyzja Marszałka Województwa Podkarpackiego w sprawie odmowy przyznania odszkodowania za szkody poniesione w związku z wprowadzeniem w strefie ochronnej ustanowionej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie zakazów, nakazów oraz ograniczeń w zakresie użytkowania gruntów. Żądanie ustalenia odszkodowania oparto na dyspozycji art. 61 ust. 1 P.w., a zasady ustalania regulują przepisy działu VIII tej ustawy. W myśl art. 185 ust. 1 P.w., do naprawienia szkód, o których mowa w ustawie, z wyłączeniem przepisów art. 88l-88q oraz art. 88t, stosuje się przepisy art. 186-188. Jak z kolei wynika z art. 186 ust. 1, w sprawie naprawienia szkód innych niż określone w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 droga sądowa przysługuje po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w ust.
3. Powołany ostatnio przepis stanowi, że na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna. Stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa; droga sądowa przysługuje również w przypadku niewydania decyzji przez właściwy organ w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego (ust. 4).
W ocenie Sądu droga sądowa, o której mowa w powołanych uregulowaniach, to droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2004 r. III CZP 27/04). Zagadnienie odszkodowania jest bowiem sprawą cywilną w rozumieniu art. 2 § 1 i 3 Kodeksu postępowania cywilnego, dalej K.p.c. Właściwość sądu administracyjnego do rozpatrzenia określonej sprawy musi natomiast wynikać z wyraźnego uregulowania normatywnego, jak tego wymaga art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w przeciwieństwie do właściwości sądów powszechnych, którą należy domniemywać z uwagi na dyspozycję art. 177 Konstytucji. Zacytowane regulacje Prawa wodnego wprowadzają jedynie tzw. czasową niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu przepisów K.p.c. (zob. art.
2) wymagającą uprzedniego wyczerpania określonego trybu administracyjnego (por. postanowienie SN z dnia 27 czerwca 2014 r. I CSK 501/13; T. Zembrzuski, Kodeks postępowania cywilnego, komentarz do art. 2, LEX 2013).
Zdaniem Sądu roszczenie o naprawienie szkody powstałej na skutek wprowadzenia strefy ochronnej może być dochodzone przed sądem powszechnym po wyczerpaniu drogi postępowania administracyjnego lub po bezskutecznym upływie okresu 3 miesięcy od dnia wniesienia podania o odszkodowanie. Pomimo, że w sprawie o takie odszkodowanie wydawana jest decyzja administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie podlega ona jednak zaskarżeniu – tak w drodze odwołania, jak i skargi do sądu administracyjnego (zob. art. 186 ust. 3 P.w.). Decyzji tej nie można także, jak starał się to uczynić skarżący, zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ wprost z ustawy – Prawo wodne wynika, że żądanie odszkodowania w administracyjnym toku postępowania podlega załatwieniu decyzją. Tymczasem akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie obejmują swym zakresem decyzji administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Tak więc skierowanie do Marszałka wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. było bezskuteczne.
Wobec powyższego skargi P. Z. i M. Z. Sąd ocenił jako niedopuszczalne i podlegające odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa o odszkodowanie dochodzone w trybie art. 61 i art. 186 P.w. nie podlega załatwieniu przez właściwy organ administracji publicznej w drodze aktu administracyjnego podlegającego kontroli sądu administracyjnego, a zatem nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Administracyjny tok postępowania w sprawie dochodzenia takiego odszkodowania stanowi natomiast wstępny etap warunkujący dopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym. Nawet niewydanie decyzji w sprawie odszkodowania w terminie 3 miesięcy nie stwarza możliwości wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność organu, lecz otwiera możliwość wytoczenia powództwa do sądu powszechnego.
W skardze kasacyjnej M. Z., reprezentowana przez r.pr. B. L., zaskarżyła powyższe postanowienie w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wobec niewłaściwej bo odmawiającej kontroli legalności działalności administracji publicznej, która miała istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzez niedostrzeżenie naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 §1 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 85 § 1 k.p.a. a w konsekwencji: spowodowanie nie uznania skarżącej jako strony postępowania pomimo, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność skarżącej i jej męża a właściwy organ, przed wszczęciem postępowania winien wyczerpująco ustalić krąg stron; niewyjaśnienie kwestii interesu prawnego skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości; pozbawienie strony w osobie skarżącej czynnego udziału w całym postępowaniu administracyjnym; niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego do załatwienia sprawy, a w szczególności niepowołanie dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia wysokości zaistniałej szkody; zaniechanie przez organ przeprowadzenia oględzin w celu wyjaśnienia i ustalenia czy skarżący poniósł jakieś szkody w związku z rozszerzeniem strefy ochronnej.
Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 186 ust. 4 ustawy Prawo wodne przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja odmawiająca stronie ustalenia wysokości odszkodowania jest niezaskarżalna.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w przypadku podjęcia przez organ administracji decyzji o odmowie wypłaty odszkodowania kognicja sądu administracyjnego nie podlega wyłączeniu, bowiem decyzja taka jest formą działalności administracji publicznej podlegającą kontroli sądów administracyjnych stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. wprowadza domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego każdej aktywności podmiotu wykonywanej w prawnej formie działania administracji. Podejmowana przez sądy administracyjne tzw. sprawa sądowoadministracyjna polega na zniesieniu działania lub bezczynności organu niezgodnej z prawem, która miała miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne organ ma obowiązek wydania decyzji administracyjnej, jeżeli strona złoży stosowny wniosek o odszkodowanie.
Ponadto zdaniem skarżącej za nieuprawnione należy uznać stanowisko WSA, który dokonał rozszerzającej wykładni wyjątku ustanowionego w treści art. 186 ust. 4 ustawy Prawo wodne, albowiem zgodnie z tym przepisem stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa. Zdaniem skarżącej z brzmienia ww. przepisu wynika, że wyłączenie zasady dwuinstancyjności postępowania w sprawie przyznania odszkodowania dotyczy jedynie decyzji ustalających jego wysokość a nie decyzji odmawiających jego ustalenia jak w niniejszej sprawie. Brak jest możliwości odmiennej interpretacji tych norm prawnych. Przepis art. 186 pkt 4 ustawy Prawo wodne mówi o niezaskarżalności decyzji dopiero w części dotyczącej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.
Zatem dotyczy wyłącznie decyzji przyznającej odszkodowanie w określonej wysokości a nie decyzji odmawiającej. Ustalenie wysokości odszkodowania nie jest równoznaczne z odmową jego przyznania. Ponadto z treści art. 186 ust. 4, wynika, iż droga sądowa przysługuje stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania o którym można mówić jedynie w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia co do ustalenia samej jego wysokości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Przedmiotem sprawy jest żądanie strony skarżącej ustalenia odszkodowania za szkody poniesione z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Przepis art. 186 ustawy dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 t.j.), dalej P.w. przewiduje odrębne zasady dochodzenia odszkodowania w przypadku wystąpienia szkód powstałych na skutek powodzi i zalania terenu, czy szkody poniesione z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ustawodawca w sprawie naprawienia takich szkód przewidział drogę sądową przed sądem cywilnym, ale dopiero po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w art. 186 ust. 3 P.w. W drodze decyzji administracyjnej właściwy marszałek ustala na żądanie poszkodowanego wysokość odszkodowania. Taka decyzja jest niezaskarżalna w administracyjnym toku postępowania, a stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa. (art. 186 ust. 3 i ust. 4 P.w.). Droga sądowa przysługuje również w przypadku niewydania decyzji przez właściwy organ w ciągu 3 miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego.
Tak więc z woli ustawodawcy roszczenie o naprawienie szkody, powstałej (tak jak w tym przypadku) na skutek zakazów i nakazów, może być dochodzone przed sądem powszechnym po wyczerpaniu drogi postępowania administracyjnego, co oznacza, iż w pierwszym rzędzie w sprawie wszczętej wnioskiem uprawnionego podmiotu orzeka organ administracji publicznej, zaś strona niezadowolona z takiego orzeczenia ma prawo w zakreślonym ustawą okresie zwrócić się o rozstrzygnięcie jej roszczenia przez sąd powszechny (por. uchwała SN z dnia 4 czerwca 2004 r., sygn. akt II CZP 27/04 oraz wyrok NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2004/11).
Zdaniem Sądu, z treści przepisu art. 186 P.w. wynika, że reguluje on całościowo odpowiedzialność za tego rodzaju szkody na poziomie postępowania administracyjnego. Artykuł 185 ust. 1 P.w. odsyła w tym zakresie do przepisów art. 186-188 P.w. Wyczerpanie drogi postępowania administracyjnego to nie tylko, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, ale również odmowa ustalenia tego odszkodowania, niezależnie od przyczyny. W związku z tym, zgodnie z art. 186 ust. 3 P.w., niezaskarżalna jest decyzja nie tylko ustalająca wysokość odszkodowania, ale i decyzja, która odmawia ustalenia wysokości tego odszkodowania. Obie te decyzje otwierają stronie drogę sądową (przed sądem powszechnym) do dochodzenia żądanego odszkodowania.
Nie można bowiem przyjąć, że wolą ustawodawcy było powodowanie przedłużania sprawy poprzez możliwość kwestionowania na poszczególnych poziomach administracyjnych i sądowo-administracyjnych stanowiska organu administracji publicznej.
Potwierdzeniem powyższego wniosku Sądu jest otwarta droga sądowa, nawet bez wyczerpania drogi administracyjnej w sytuacji, kiedy uprawniony podmiot domaga się odszkodowania, a w terminie 3 miesięcy od zgłoszenia takiego żądania organ administracji nie wydaje decyzji (art. 186 ust. 4 P.w.). Jeśli zatem strona może domagać się ustalenia przez sąd powszechny odszkodowania w sytuacji niewydania decyzji w terminie 3 miesięcy przez organ administracji publicznej (nawet bez wyczerpania trybu skargi na bezczynność organu), to tym bardziej prawo to przysługuje jej w sytuacji wydania przez organ decyzji odmawiającej ustalenia wysokości odszkodowania.
A zatem podkreślić należy, że przepis art. 186 ust. 3 P.w. co do zasady przewiduje, iż w określonym ustawą zakresie odszkodowanie może być dochodzone przed sądem powszechnym po wyczerpaniu postępowania administracyjnego, co oznacza, iż w pierwszym rzędzie w sprawie wszczętej wnioskiem uprawnionego podmiotu orzeka organ administracji publicznej, zaś strona niezadowolona z takiego orzeczenia ma prawo w zakreślonym ustawą okresie zwrócić się o rozstrzygnięcie jej roszczenia przez sąd powszechny. Oczywiście odszkodowanie, o którym mowa w tym przypadku ma charakter cywilnoprawny, a jedynie z woli ustawodawcy początkowo ma w takiej sprawie orzekać organ administracji publicznej, a dopiero w następnej kolejności otwiera się droga przed sądem powszechnym jako właściwym do rozpatrywania spraw cywilnych z dziedziny prawa prywatnego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2003/11).
Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dokonania niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej.
Przypomnieć należy, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji publicznej w granicach prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd administracyjny może dokonać wyłącznie wówczas, gdy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego.
Stosownie do art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał w niniejszej sprawie kontroli legalności decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] marca 2015 r. postępowanie takie dotknięte byłoby nieważnością. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa jest niedopuszczalna. Taka niedopuszczalność zachodzi w niniejszej sprawie. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dokonywał kontroli legalności zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odszkodowania za szkody poniesione z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja w powyższym przedmiocie nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a zatem nie może być oceniana pod kątem zgodności bądź niezgodności z prawem. Osoba, która kwestionuje administracyjny tok postępowania w sprawie dochodzenia odszkodowania może dochodzić swego roszczenia na drodze sądowej przed sądem powszechnym.
Przepis art. 186 § 4 P.w. jednocześnie przewiduje przeniesienie sprawy o odszkodowanie z drogi administracyjnej na drogę sądową, tj. z postępowania administracyjnego na postępowanie sądowe przed sądem powszechnym.
Stąd też zarzuty kasacyjne podniesione w tym zakresie uznać należy za nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając, że skarga podlegała odrzuceniu. W związku z tym nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że nie dokonał właściwej kontroli aktu administracji publicznej, bowiem dopuszczalność takiej kontroli została wyłączona na podstawie cytowanych wyżej przepisów. W tym stanie rzeczy za uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z tych względów na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.