Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2229/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1156/17 oddalił skargę A. A. i A. A. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (ŚWINB) z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w K. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], znak: [...] nakazał A. A. i A. A. - właścicielom obiektu, usunięcie nieprawidłowości związanych z nienależytym stanem technicznym gnojownika, zlokalizowanego na działce o nr. ewid. A w miejscowości P., przy ul. [...], poprzez:

1/ zwentylowanie szczelnego zbiornika na gnojówkę poprzez wykonanie odpowietrzenia zbiornika, wyprowadzonego na wysokość wynoszącą co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu, 2/ w celu zapewnienia szczelności gnojownika, wymurowanie w części odkrytej gnojownika służącej do składowania i kompostowania obornika, brakującej, szczelnej ściany poprzecznej o grubości 0,25 m, długości 2,35 m i wysokości 0,70 m, powiązanej konstrukcyjnie ze ścianą podłużną gnojownika oraz ze ścianą budynku inwentarskiego przy zachowaniu długości zbiornika wynoszącej 15,50 m /długość gnojownika łącznie ze zbiornikiem na gnojówkę/, 3/ wykonanie izolacji pionowej ścian kompostownika stanowiącego część otwartą gnojownika łącznie z izolacją dna kompostownika poprzez wykonanie warstwy izolacyjnej przy użyciu środków hydroizolacyjnych typu lepiki, masy asfaltowe, masy żywiczne itp. lub papy termozgrzewalnej.

Termin wykonania ww. robót budowlanych ustalono do dnia 31 października 2017 r.

Dokonując oceny pod względem zgodności realizacji z przepisami techniczno-budowlanymi oraz utrzymaniem obiektu w należytym stanie technicznym, organ I instancji poczynił następujące ustalenia.

Przedmiotowy gnojownik ze względu na jego konstrukcję można podzielić na dwie części. W jednej części gnojownika gromadzone są nieczystości płynne, w drugiej zaś części znajduje się płyta do składowania i kompostowania obornika. W odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych dotyczących budowy i lokalizacji tego typu obiektów organ wskazał, że w okresie powstania spornego gnojownika obowiązywały przepisy rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. z 1961 r., nr 38, poz. 196, dalej "rozporządzenie z 1961 r."). Przepisy te stanowiły, że zbiorniki do gromadzenia nieczystości płynnych, jak np. doły ustępowe, gnojowniki itp. urządzenia, podlegają okresowemu opróżnianiu. Zgodnie z § 56 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia gnojowniki, doły kompostowe itp. zbiorniki na ścieki powinny posiadać nieprzepuszczalne dno i ściany.

Dodatkowo, doły zbiorcze, tj. zbiorniki, do których nieczystości płynne doprowadzane są za pomocą instalacji kanalizacyjnej oraz doły ustępowe, tj. zbiorniki, na których ustawia się ustępy nie spłukiwane i do których nieczystości płynne są wlewane bezpośrednio, powinny posiadać ściany i dno nieprzepuszczalne oraz izolowane od ścian budynku, a także powinny być przesklepione lub przykryte płytą żelbetową, zwentylowane z pozostawieniem otworu do czyszczenia zaopatrzonego w podwójne - szczelne zamknięcia.

Wobec tego, w odniesieniu do części zbiornika przeznaczonej na nieczystości płynne, nie został spełniony jedynie wymóg dotyczący wentylowania zbiornika. Organ zauważył, że także obecnie obowiązujące przepisy techniczno- budowlane, zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 35 przewidują wymóg odpowietrzenia wyprowadzonego co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu. Niezgodność ta dotyczy braku zapewnienia komorze, w której gromadzi się gnojowica, odpowiedniego odpowietrzenia, co w konsekwencji stanowi o możliwości wystąpienia podczas użytkowania gnojownika realnego zagrożenia bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi. Wszelkie roboty związane z użytkowaniem zbiornika, tj. opróżnianiem zbiornika czy z przeprowadzaniem bieżącej konserwacji, z uwagi na brak wykonanej wentylacji zbiornika przyczynić się mogą do zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.

Powodem takiego stanu rzeczy są zachodzące w przedmiotowym zbiorniku procesy biologiczne (fermentacja) i chemiczne (synteza i rozkład), w wyniku których wydzielają się szkodliwe dla człowieka gazy, m.in. amoniak, dwutlenek siarki, metan, tlenek i dwutlenek węgla oraz ozon.

Odnośnie do drugiej części gnojownika, którą stanowi otwarty zbiornik, przeznaczony do gromadzenia i kompostowania obornika, nie został zachowany wymóg dotyczący szczelności. Powodem takiego stanu rzeczy jest fakt, że zbiornik został pozbawiony ścianki, która winna ograniczać ten zbiornik od przyległego terenu własnej posesji, jak posesji sąsiedniej. Ścianka ta stanowiłaby brakującą przegrodę zabezpieczającą przed przedostawaniem się nieczystości pochodzenia zwierzęcego na zewnątrz zbiornika. Jest to niezgodne z § 56 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 1961 r., zgodnie z którym gnojowniki, doły kompostowe itp. zbiorniki na ścieki powinny posiadać nieprzepuszczalne dno i ściany.

Zdaniem organu, zważywszy na tak ustalony stan faktyczny sprawy oraz postanowienia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego konieczne jest zatem "zwentylowanie" zbiornika na gnojówkę, wybudowanie brakującej ściany w części odkrytej oraz wykonanie wewnętrznej warstwy izolacyjnej ścian zbiornika.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. A. i A. A., podnosząc zarzuty dotyczące niewyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędne zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

ŚWINB decyzją z dnia [...] września 2017 r. uchylił rozstrzygnięcie PINB w K. i orzekł merytorycznie, identycznie jak organ I instancji, wskazując jedynie na inną podstawę materialnoprawną (art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) oraz zmieniając decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku (robót).

W uzasadnieniu, biorąc pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organ I instancji, wyjaśnił, że nakazane roboty mają przede wszystkim charakter naprawczy, a celem art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu. Wobec czego, w sytuacji stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa.

W skardze na ww. decyzję A. A. i A. A. podnieśli zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego i procesowego.

Naruszenia prawa materialnego odnieśli do art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie zostało wykazane, że zachodzi którakolwiek z przesłanek uzasadniających wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a nadto, że stwierdzone przez organ "uchybienia" są skutkiem niewłaściwego użytkowania obiektu.

Z kolei naruszenia przepisów postępowania dotyczyły:

1/ art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów Państwa;

2/ art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez organ administracji wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, odbiegające od treści materiału dowodowego ustalenie, że gnojownik, którego szczelność była niejednokrotnie sprawdzana przez właściwe organy, tj. PINB w K. (protokół oględzin i kontroli z dnia [...] grudnia 2014 r.) oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (protokół z kontroli sanitarnej z dnia [...] listopada 2002 r.) - wymaga wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu jego uszczelnienia;

3/ art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę przez organ administracji materiału dowodowego z pominięciem kwestii istotnych dla uznania prawidłowości wydanej decyzji, w tym również bezpodstawnego przyjęcia, że stan techniczny przedmiotowego obiektu wskazuje na konieczność wykonania określonych robót budowlanych w celu uszczelnienia gnojownika, podczas gdy całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, w tym protokołów kontrolnych nie potwierdza stanowiska organu;

4/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niepozwalający na weryfikację powodów zastosowania przez organ podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji, a także brak wskazania dowodów, na których się oparł uznając, że przedmiotowy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz przyczyn, z powodu których innym odmówił mocy dowodowej.

W uzasadnieniu skargi wskazali przede wszystkim na to, że przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, ze względu na zamieszczenie go w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych", może być zastosowany jedynie do nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu.

Skarżący kwestionowali nałożenie obowiązku "zwentylowania" zbiornika na nieczystości płynne, bowiem w jego tylnej części znajduje się ustęp, w którego rogu zainstalowana jest rura prowadząca od zbiornika do dachu. Ponadto otwór w nieużytkowanym ustępie stanowi samoczynną wentylację.

Zdaniem skarżących ściany gnojownika są szczelne, stąd nie znajduje uzasadnienia nakaz wykonania izolacji pionowej. W trakcie kontroli PINB przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2014 r. stwierdzono dobry stan gnojownika oraz jego szczelność.

Niezrozumiały jest dla nich także nakaz wykonana dodatkowej ściany gnojownika, podczas gdy ze wszystkich stron jest on izolowany od gruntu. Od strony południowej ściana rzeczywiście nie jest prostopadła do ścianek bocznych, ale została zamontowana w taki sposób, że umożliwia dostęp do gnojownika (stanowi wjazd do niego), natomiast wybudowana jest w taki sposób, że obornik nie wydostaje się na zewnątrz. Zbiornik na gnojowicę znajduje się po stronie południowej, co ze względu na naturalne pochylenie terenu zapewnia spływ nieczystości w tym kierunku.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie mimo tego, że organ odwoławczy naruszył prawo materialne, jednak nie w takim stopniu, aby miało to wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, wydanie decyzji nakazującej wykonanie robót w niej określonych, znajduje pełne uzasadnienie. Sąd wskazał, że nie budzi większych wątpliwości, że sporny obiekt nie odpowiada wymogom techniczno-budowlanym, obowiązującym w okresie jego realizacji, jak i obecnie.

Obiekt ten składa się z dwu części: pierwsza – to zamknięty zbiornik na nieczystości płynne; druga – otwarty zbiornik, przeznaczony do gromadzenia i kompostowania obornika (gnojownik, płyta do składowania obornika).

Sąd powołał § 56 ust. 2 rozporządzenia z 1961 r. ustanawiający wymóg "zwentylowania" dołów zbiorczych oraz dołów ustępowych, a następnie wskazał, że bardziej precyzyjnie wymóg "zwentylowania" został określony w § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. z 2015 r., poz. 1442, dalej "rozporządzenie z 2002 r."), stanowiąc, że zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe, doły ustępów nieskanalizowanych oraz urządzenia kanalizacyjne i zbiorniki do usuwania i gromadzenia wydalin pochodzenia zwierzęcego powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu.

Sąd wskazał, że jeśli chodzi o otwarty zbiornik przeznaczony do gromadzenia i kompostowania obornika, to stosownie do § 56 ust. 3 rozporządzenia z 1961 r. gnojowniki, doły kompostowe itp. zbiorniki na ścieki powinny posiadać nieprzepuszczalne dno i ściany. Analogiczny wymóg zawiera § 29 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. z 2014 r., poz. 81): płyty do składowania obornika powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne.

Wymogi dotyczące warunków technicznych, określone w rozporządzeniach, a więc w aktach powszechnie obowiązujących podejmowanych przez organy administracji publicznej centralnego szczebla konstruowane są z myślą o zapewnieniu (ochronie) pewnych podstawowych wartości, w szczególności takich jak życie i zdrowie ludzi, bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochrona środowiska czy mienia. W ocenie Sądu, w konieczności ochrony tego rodzaju wartości należy upatrywać materialnych podstaw do podjęcia decyzji nakazującej dostosowanie obiektu do wymogów technicznych w trybie art. 66 Prawa budowlanego.

Sąd powołał art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wskazał, że podjęcia decyzji przewidującej usunięcie nieprawidłowości ustawodawca nie wiąże z istniejącym stanem zagrożenia, ale z potencjalną możliwością pojawienia się takiego zagrożenia (może zagrażać). Zatem samo uzasadnione przypuszczenie, że zagrożenie może się pojawić jest wystarczające do wydania nakazu. Organ I instancji zwracał uwagę na zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, wiążące się z brakiem odpowiedniego odpowietrzenia zbiornika na nieczystości płynne. Zważając na wynikający z warunków technicznych wymóg "zwentylowania", a także wiedzę organu nadzoru budowlanego w tym zakresie, zagrożenie takie trzeba uznać za uzasadnione.

Zdaniem Sądu, podobnie rzecz się ma z otwartym zbiornikiem, co do którego z warunków technicznych wynika obowiązek posiadania nieprzepuszczalnych ścian i dna. Niespełnienie tego wymogu (warunku technicznego) może powodować zagrożenie dla zdrowia ludzi, być może i ich życia oraz mienia, a z całą pewnością stanowi zagrożenie dla środowiska.

Sąd zwrócił uwagę, że w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ustawodawca odwołuje się do "nieodpowiedniego stanu technicznego" obiektu, traktowanego jako samodzielna przesłanka wydania decyzji nakazowej. W tym przypadku, ze względu na naruszenie warunków technicznych, a tym samym nieodpowiedni stan techniczny obu części obiektu, stwarza on zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a także mienia i środowiska. Zatem zdaniem Sądu w podstawie prawnej należało powołać art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 Prawa budowlanego.

Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze.

Naruszenia prawa materialnego tam wskazane odnoszą się do art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie zostało wykazane, że zachodzi którakolwiek z przesłanek uzasadniających wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a nadto, że stwierdzone przez organ "uchybienia" są skutkiem niewłaściwego użytkowania obiektu.

Sąd stwierdził, że można mieć pewne wątpliwości w tej kwestii, jednakowoż poczynione ustalenia należy odnieść do konkretnych okoliczności rozpatrywanej sprawy. W sytuacji, w której nie stwierdzono samowoli budowlanej, a więc nie jest możliwe wdrożenie jednego z trybów legalizacyjnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r. bądź w nowej ustawie z 1994 r., a jednocześnie zachodzi potencjalne zagrożenie dóbr podlegających ochronie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ze względu na naruszenie warunków techniczno-budowlanych, uznać trzeba za dopuszczalne (konieczne) zastosowanie środka (nakazu) przewidzianego w tym przepisie. W innym bowiem przypadku nie byłoby możliwe usunięcie stwierdzonych uchybień i tym samym usunięcie zagrożenia (zagrożeń). Ponadto, problem ten pojawił się na etapie eksploatacji obiektu, a nie w trakcie jego realizacji. W istocie rzeczy wiąże się zatem z jego utrzymaniem, a nie z budową.

Sąd nie zgodził się z argumentem skarżących dotyczącym faktycznego "zwentylowania" zbiornika na nieczystości płynne, poprzez "samoczynną wentylację". Zabieg "zwentylowania" powinien być celowy (a nie przypadkowy), a ponadto musi odpowiadać określonym standardom. Według rozporządzenia z 2002 r. ma to być "odpowietrzenie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu", czego w rzeczywistości nie ma.

Wbrew twierdzeniom skarżących, podczas oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] grudnia 2014 r. nie stwierdzono uszczelnienia ścian, a jedynie dna gnojownika (z protokołu: "....posiada szczelne dno i w chwili oględzin znajdował się w nim obornik.", mimo problemów z odczytaniem pierwszej części zdania jest niewątpliwe, że to stwierdzenie mogło dotyczyć jedynie gnojownika – zbiornika przeznaczonego do gromadzenia i kompostowania obornika). Stąd w decyzji nałożono obowiązek wykonania izolacji pionowej tylko ścian gnojownika (bez dna).

Jeśli chodzi o nakaz wykonania dodatkowej "szczelnej" ściany gnojownika to sami skarżący przyznają, że taka nie istnieje. Nawet jeśliby uznać, że taką funkcję (czwartej ściany) spełnia wjazd, to z całą pewnością nie jest on połączony w taki sposób z pozostałymi ścianami, aby zapewnić szczelność. W decyzji nie chodzi tyle o samą ścianę, co właśnie o "szczelną" ścianę.

Sąd za niezasadne uznał zarzuty natury procesowej. W jego ocenie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały prawidłowo wyjaśnione. Nie zachodziły żadne przeszkody, o ile stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, aby w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją wykorzystać materiały zgromadzone w trakcie wcześniej prowadzonych postępowań, prowadzonych na innych podstawach materialnoprawnych, w istocie jednak co do zbliżonych (analogicznych) stanów faktycznych (problem usunięcia naruszeń przepisów prawa budowlanego w zakresie warunków technicznych).

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. A. i A. A., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane został umieszczony w rozdziale 6 ww. ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" i może być stosowany jedynie do takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, czyli związanych z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji, spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy, czego nie stwierdził zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jak i Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.,
2. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że potencjalna nieskonkretyzowana i bliżej nieokreślona możliwość pojawienia się w przyszłości stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, bądź środowiska stanowi wystarczającą podstawę do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego nakazów usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości zgodnie z treścią przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do przyjęcia, że organ winien skonkretyzować oraz uprawdopodobnić zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czego w ocenie skarżących nie wykazał zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jak i Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.,
3. 3. naruszenie prawa materialnego, tj. § 35 rozporządzenia z 2002 r. poprzez błędne zastosowanie przedmiotowego przepisu skutkujące zobowiązaniem skarżących do wykonania odpowietrzenia zbiornika wyprowadzonego na wysokość wynoszącą co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu, podczas gdy zgodnie z treścią § 330 przywołanego rozporządzenia jego przepisów nie stosuje się do budynków wybudowanych przed wejściem w życie tego rozporządzenia z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia, co w konsekwencji winno prowadzić do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 56 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia z 1961 r., który wprowadza wymóg zwentylowania dołów ustępowych bez określania minimalnej wysokości odpowietrzenia ponad wysokość zbiornika, co skutkuje nałożeniem na skarżących obowiązku wykraczającego poza normy wskazanego powyżej rozporządzenia,
4. 4. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm. zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na zasadzie analogii legis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego oraz podtrzymanie w tym zakresie stanowiska prezentowanego przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w K. i niezasadne oddalenie skargi,
5. 5. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i jej bezzasadne oddalenie, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania wynikających z art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeks postępowania administracyjnego, polegającego na legitymizowaniu niezebrania przez organ pełnego materiału dowodowego i oparciu się o wybiórcze materiały z postępowania administracyjnego, w szczególności błędne ustalenie, że gnojownik którego szczelność była wielokrotnie sprawdzana przez właściwe organy, tj. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. (protokół oględzin i kontroli z dnia [...] grudnia 2014 r.) oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (protokół z kontroli sanitarnej z dnia [...] listopada 2002 r.) - wymaga wykonania dodatkowych robót budowlanych celem jego uszczelnienia,
6. 6. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w K. i jej bezzasadne oddalenie, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania wynikających z art. 7 oraz art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na naruszeniu zasad ogólnych postępowania, skutkujących błędnym ustaleniem stanu faktycznego,
7. 7. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w K. i jej bezzasadne oddalenie, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania wynikających z art. 85 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na bezzasadnym pominięciu przez organ administracyjny przeprowadzenia dowodu z oględzin gnojownika celem ustalenia rzeczywistego stanu technicznego gnojownika i bezzasadne oparcie się tylko i wyłącznie na niepełnym materiale dowodowym zgromadzonych w innych postępowaniach administracyjnych, skutkujących błędnym ustaleniem stanu faktycznego,
8. 8. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w K. i jej bezzasadne oddalenie, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania wynikających z art. 84 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na bezzasadnym pominięciu przez organ administracyjny przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny ochrony środowiska na okoliczność ustalenia czy stan gnojownika może zagrażać bezpieczeństwu środowiska naturalnego oraz biegłego z dziedziny budownictwa celem ustalenia rzeczywistego stanu technicznego gnojownika i bezzasadne oparcie się tylko i wyłącznie na niepełnym materiale dowodowym zgromadzonym w innych postępowaniach administracyjnych, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego,
9. 9. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w K. i jej bezzasadne oddalenie, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania wynikających z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkowało brakiem umorzenia postępowania,
10. 10. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w K. i jej bezzasadne oddalenie, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania wynikających z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na sporządzenie uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2017 r. w sposób niepozwalający na weryfikację powodów zastosowania przez organ podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji, a także brak wskazania dowodów na jakich się oparł uznając, że przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym oraz przyczyn, z powodu których organ administracyjny ustalił, że stan obiektu budowlanego powoduje możliwość pojawienia się stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska,
11. 11. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonego wyroku w sposób niepozwalający na weryfikację powodów zastosowania przez organ podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji, a także brak wskazania dowodów na jakich się oparł uznając, że przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym oraz przyczyn, z powodu których organ administracyjny ustalił, że stan obiektu budowlanego powoduje możliwość pojawienia się stanu zagrożenia życia lub zdrowia łudzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, jak również decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według spisu kosztów przedstawionego na rozprawie. W przypadku podzielenia przez Sąd jedynie zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na treść wyroku, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według spisu kosztów przedstawionego na rozprawie.

Ponadto wniesiono o przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W piśmie z dnia 15 kwietnia 2021 r. skarżący kasacyjnie przedstawili stanowisko w sprawie oraz wskazali poniesione koszty postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

1. - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Jak zasadnie zwracają uwagę skarżący kasacyjnie, przepis art. 66 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale 6 tej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" i służy usunięciu nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego. Nałożenie obowiązków z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest konsekwencją niezastosowania się do obowiązków utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym wynikających z art. 61 pkt 1 tej ustawy. Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje zatem zastosowanie w przypadku doprowadzenia do znacznego zużycia technicznego obiektu budowlanego poprzez brak remontów czy konserwacji spowodowanych biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił rozstrzygnięcie PINB w K. z dnia [...] lipca 2017 r. i orzekł merytorycznie, nakładając na skarżących tożsame obowiązki co organ I instancji, wskazując natomiast inną podstawę materialnoprawną decyzji, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nowy termin wykonania obowiązku.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zamknięty zbiornik na gnojówkę nie posiada odpowietrzenia, zatem zasadne jest wykonanie wentylacji, z kolei gnojownik (część otwarta) nie posiada jednej ściany i jest nieszczelny, niezbędne jest więc wybudowanie brakującej ściany oraz wykonanie jego izolacji. Organ stwierdził, że sporny obiekt narusza przepisy rozporządzenia z 1961 r.

Zgodnie z § 56 ust. 2 rozporządzenia z 1961 r., doły zbiorcze, tj. zbiorniki, do których nieczystości płynne doprowadzane są za pomocą instalacji kanalizacyjnej, oraz doły ustępowe, tj. zbiorniki, na których ustawia się ustępy nie spłukiwane i do których nieczystości płynne są wlewane bezpośrednio, powinny posiadać ściany i dno nieprzepuszczalne oraz izolowane od ścian budynku, a także powinny być przesklepione lub przykryte płytą żelbetową, zwentyIowane, z pozostawieniem otworu do czyszczenia zaopatrzonego w podwójne, szczelne zamknięcia. Stosownie zaś do § 56 ust. 3 ww. rozporządzenia, gnojowniki, doły kompostowe itp. zbiorniki na ścieki powinny posiadać nieprzepuszczalne dno i ściany.

Należy zwrócić uwagę, że organ uznał, że część otwarta gnojownika nie spełnia wymogu szczelności, przy czym takiego stanu rzeczy upatruje w braku jednej ściany. Jednocześnie nie wyjaśnia, dlaczego nakazuje izolację pozostałych ścian i dna tej części gnojownika. Z ustaleń organów nie wynika, żeby gnojownik był nieszczelny. Z protokołu oględzin z [...] grudnia 2014 r. wynika, że posiada szczelne dno, nie wskazano przy tym, żeby miał nieszczelne ściany. Brak jednej ściany gnojownika nie przesądza o jego nieszczelności, zwłaszcza, że jak wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy, gnojownik ze wszystkich stron jest odizolowany od gruntu, z tym, że z jednej strony zamiast ściany znajduje się wjazd do gnojownika, który wykonany jest w taki sposób, by nie dochodziło do wydostania się obornika na zewnątrz. Brak ściany gnojownika nie może stanowić podstawy do uznania, że obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, powstałym na skutek użytkowania obiektu, gdyż jest to okoliczność związana z budową obiektu, nie zaś z jego użytkowaniem.

Zasadnie podnoszą również skarżący kasacyjnie, że do spornego obiektu nie mógł mieć zastosowania § 35 rozporządzenia z 2002 r. Zgodnie bowiem z § 330 tego rozporządzenia, jego przepisów nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów;

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, do spornego obiektu mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 1961 r. Organ II instancji zwrócił uwagę w uzasadnieniu decyzji, że rozporządzenie z 2002 r. nie ma w sprawie zastosowania, jednak nałożył obowiązek zwentylowania szczelnego zbiornika na gnojówkę poprzez wykonanie odpowietrzenia zbiornika, wyprowadzonego na wysokość wynoszącą co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu, a więc zgodnie z wymogami § 35 tego rozporządzenia. Sąd I instancji wyraźnie zaś wskazał na brak spełnienia przez sporny obiekt określonego w § 35 rozporządzenia z 2002 r. wymogu odpowietrzenia wyprowadzonego co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu, nie dostrzegając, że rozporządzenie to nie ma zastosowania do spornego obiektu.

Stwierdzić należy, że Sąd I instancji wadliwie zaakceptował przeprowadzone przez organy postępowanie, w którym wydano decyzje na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego pomimo braku spełnienia przesłanek określonych w ww. przepisie. Budzi zdziwienie, że Sąd I instancji pomimo tego, że powziął wątpliwości co do przyjętej podstawy rozstrzygnięcia, uznał za dopuszczalne (konieczne) zastosowanie nakazu na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazując, że w innym przypadku nie byłoby możliwe usunięcie stwierdzonych uchybień i tym samym usunięcie zagrożenia. Takie stanowisko jest nieprawidłowe, bowiem w sytuacji, gdyby stwierdzono niezgodność spornego obiektu z prawem, zastosowanie miałby tryb określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Należy mieć na względzie, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie niestosowania art. 48 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Wobec tego poza trybem określonym w art. 48 Prawa budowanego, do obiektów, których budowę zakończono przed dniem 1 stycznia 1995 r. mają zastosowanie wszystkie inne tryby, w tym tryb naprawczy unormowany w art. 50 i 51, przewidziane aktualnie obowiązującą ustawą – Prawo budowlane. W związku z tym podkreślenia wymaga, że nie ma oparcia w przepisach Prawa budowlanego takie postępowanie, które wykorzystuje instytucje dotyczące utrzymania obiektów budowlanych, zamieszczone w rozdziale 6 omawianej ustawy, do usuwania nieprawidłowości powstałych na etapie budowy obiektu budowlanego.

Za zasadne należało zatem uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz § 35 rozporządzenia z 2002 r. Stwierdzić należy, że zaistniałe w ocenie organu "nieprawidłowości" nie dają podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie powstały one na skutek użytkowania obiektu, a są związane z jego realizacją. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby obiekt był w nieodpowiednim stanie technicznym. Wobec tego należało uznać, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, co obliguje, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., do jego umorzenia.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują: wpis od skargi w wysokości 500 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł, opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika: przed Sądem I instancji w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 360 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw w wysokości 51 zł.