Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 października 2022 r., II SA/Gl 1422/20, w wyniku rozpoznania skargi B.S., uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) z 18 grudnia 2019 r., nr WINB-WOA.7721.305.2019.PZ oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 28 maja 2019 r., nr 93/19, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał skarżącej rozbiórkę ogrodzenia części działki nr ew. [...] od strony ul. św. [...] w R. zgodnie z zakresem przedstawionym na załączniku graficznym tejże decyzji.
ŚWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a.
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 4 pkt 3c uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 18 czerwca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. obejmującej obszar oznaczony symbolem MPZP 2 (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2015 r. poz. [...]), dalej: m.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą założeniem, że dla oceny naruszenia przez stronę zakazu, o którym mowa w tym przepisie, koniecznym jest ustalenie, czy ogrodzenie zbudowane przez skarżącą ma charakter stały, czy tymczasowy, jak również uwzględnienie przez organ okoliczności, iż sporne ogrodzenie zlokalizowane zostało w linii drogi nie mającej formalnie statusu drogi publicznej;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił decyzję ŚWINB i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ze wskazaniem, iż zastosowanie względem strony trybu i obowiązków przewidzianych w art. 51 p.b. jest przedwczesne, podczas gdy dyspozycja przedmiotowego przepisu w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazującego na naruszenie przez stronę przepisów prawa miejscowego jasno obligowała organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia, a wydane rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego były prawidłowe w zaistniałym stanie faktycznym, w konsekwencji gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, to Sąd I instancji przyjąłby, iż wydanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji było zasadne i tym samym wydałby orzeczenie odmiennej treści, tj. wyrok oddalający skargę;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił decyzję ŚWINB i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, podczas gdy organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, a dokonane ustalenia pozwoliły na prawidłowe merytorycznie rozstrzygnięcie sprawy, w konsekwencji gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, to Sąd I instancji przyjąłby, iż wydanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji było zasadne i tym samym wydałby orzeczenie odmiennej treści, tj. wyrok oddalający skargę;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na wyeliminowaniu z obrotu prawnego odpowiadającej prawu decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny sprawy wymagał utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, w konsekwencji gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, to Sąd I instancji przyjąłby, że wydanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji było zasadne i tym samym wydałby orzeczenie odmiennej treści, tj. wyrok oddalający skargę;
- 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, nie pozwalający odtworzyć sposobu rozumowania Sądu i ustalenie przesłanek, które doprowadziły do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W oparciu o powyższe zarzuty skargi kasacyjnej ŚWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W pismach z 29 lutego 2024 r. oraz 3 marca 2024 r. skarżąca uzupełniła swoje stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionych podstawach, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego wyroku.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję ŚWINB i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia zostało sporządzone w sposób lakoniczny i stan ten utrudnia odtworzenie sposobu rozumowania Sądu I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jednak nie na tyle, by uniemożliwiało to kontrolę instancyjną orzeczenia w zakresie określenia kwestii, których rozważenie przez Sąd skutkowało przyjęciem, że organy nadzoru budowlanego w sposób wadliwy nałożyły na skarżącą nakaz rozbiórki ogrodzenia części działki nr ew. [...] w R..
Wypada zauważyć, że za pomocą zarzutu uchybienia przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Argumentacja skargi kasacyjnej przypisująca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., a także przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami k.p.a., nie prowadzi do skutecznego podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, która opierała się na stwierdzeniu, że rozważony materiał dowodowy nie pozwalał wynikających z niego okoliczności traktować jako równoważnych stwierdzeniu wystąpienia w sprawie sytuacji, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.
Nie ma charakteru spornego ustalenie, że roboty budowlane poddane badaniu w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, które miała zrealizować w 2018 r. skarżąca, polegały na wykonaniu ogrodzenia w częci należącej do niej działki poprzez zamontowanie siatki ogrodzeniowej o wysokości 1,33 m i łącznej długości 16,10 m na słupkach drewnianych i ustawionych bloczkach betonowych. Nie jest sporny również przyjęty przez Sąd w wyroku wniosek, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie prowadzenia spornych robót (art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b.) budowa ogrodzeń została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Reglamentacja realizacji takich prac poprzez wymóg dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia ograniczona została wyłącznie do sytuacji, gdy ma ono mieć wysokość wyższą niż 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b.).
Legalności wykonania ogrodzenia nie można jednakże zawężać wyłącznie do przesądzenia, czy jego budowa w danym przypadku powinna zostać poprzedzona zgłoszeniem. Sąd I instancji trafnie w toku kontroli zaskarżonej decyzji odwołał się do założeń przyjętych w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/2, w której stwierdzono, że każdy obiekt budowlany będący rezultatem robót budowlanych powinien spełniać warunki określone w art. 5 ust. 1 p.b. Jednym z wymogów wskazanych w treści tego przepisu jest konieczność wykonywania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach, na co nie ma wpływu okoliczność dotycząca formy uzyskania zgody na jego realizację, co oznacza, że również do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b., a także art. 51 ust. 7 p.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b.
Przez pryzmat wniosków w sformułowanych w powyższej uchwale podlegała ocenie Sądu I instancji dopuszczalność nałożenia na skarżącą kwestionowanego nakazu rozbiórki. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest w myśl art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., aktem prawa miejscowego. Jako taki jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, przez co organy nadzoru budowlanego mają obowiązek stosowania jego postanowień. Nie powinno stąd budzić wątpliwości, że naruszenie przepisów, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., dotyczy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kontrolowanej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej [...] miała charakter obowiązujący w dacie prowadzenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją ŚWINB. Powołany w podstawie skargi kasacyjnej jej § 4 pkt 3 w odniesieniu do zasad realizacji ogrodzeń ustalił, że zakazem jest objęte stosowanie ogrodzeń od strony dróg publicznych wyłącznie lub w przeważającym stopniu z prefabrykowanych elementów betonowych (a), wykonywanie ogrodzeń w odległości mniejszej niż 3,0 m, licząc od linii brzegowej cieków wodnych (b), jak też sytuowanie ogrodzeń w terenach dróg publicznych ograniczonych liniami rozgraniczającymi (c).
Nie jest trafne zarzucenie Sądowi I instancji błędnej wykładni ww. przepisu m.p.z.p., ponieważ kwestie uznane przez Sąd za relewantne dla rozstrzygnięcia, które nie zostały wystarczająco rozważone w zakończonym postępowaniu, związane ze stwierdzeniem, czy wykonane przez stronę ogrodzenie ma charakter stały, czy wyłącznie tymczasowy, jak również, że sporne urządzenie budowlane zlokalizowane zostało na terenie, której jest projektowane (przeznaczone) pod drogę publiczną, wynikały z uwzględnienia treści normatywnej innych przepisów niż powołane w skardze kasacyjnej. Założenie, na którym oparł się Sąd I instancji, zakłada, że postanowienia m.p.z.p. nie stoją na przeszkodzie dopuszczeniu tymczasowego ogrodzenia nieruchomości w formie takiej, jak zrealizowane przez stronę, tj. siatki ogrodzeniowej rozpiętej na słupkach, jeżeli działanie to następuje w granicach własności nieruchomości należącej do inwestora, a ponadto ma miejsce do czasu jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie.
Argumentacja skargi kasacyjnej ograniczona do treści § 4 pkt 3 lit. c m.p.z.p. pomija zauważenie przez Sąd I instancji, że Gmina [...] samowolnie wyasfaltowała przejazd przez prywatne działki w 2009 r. i mimo upływu lat oraz kolejnych zmian planu miejscowego nie podjęła żadnych działań zmierzających do utworzenia w miejscu samowoli budowlanej drogi publicznej (gminnej). To, że na rysunku planu ustalono przebieg drogi publicznej klasy dojazdowej (16 KDD), niewątpliwie nie jest wystarczające do stwierdzenia, że w tym miejscu taka droga istnieje. Niezależnie od treści planu miejscowego są do tego konieczne działania prawne Gminy polegające na realizacji wskazanego zapisu planu, który został wskazany przez organy nadzoru budowlanego jako podstawa skierowanego do skarżącej nakazu rozbiórki. Przepis art. 35 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje, iż w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem.
Równocześnie jednak w art. 35 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca przyjął, że we wskazanym pasie terenu mogą być wznoszone tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi pod tym jednakże warunkiem, że gdy dochodzi do budowy drogi zgodnie z ustaleniami planu, powinno nastąpić na koszt właściciela ich usunięcie. W kontekście treści tego przepisu w skardze kasacyjnej organ nie wykazał, aby treść m.p.z.p. stanowiła przeszkodę dla realizacji przez skarżącą spornego przedsięwzięcia na opisanych zasadach, co powoduje, że nie zachodziły warunki, by zaskarżony wyrok uchylający zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB nakazującą rozbiórkę spornej części ogrodzenia mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny podważony.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.