Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. i E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek B. K. postępowania w sprawie stodoły zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] w miejscowości M., odmówił nakazania rozbiórki rozpoczętej przez H. M. budowy stodoły o wym. 12,00 x 31,00 m. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na wniosek B. K., wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2007 r. Następnie, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. organ ten odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2011 r. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., VII SA/Wa 2188/11 oddalił skargę B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] maja 2012 r., B. K., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r., wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2011 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wznowionego na wniosek B. K., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2011 r.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił istotę i charakter instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, podkreślając, że postępowanie to ma charakter nadzwyczajny i dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, w oparciu o przesłanki enumeratywnie określone w art. 145 § 1 oraz art. 145a i art. 145b kpa. Wskazał, że wniosek strony został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa, a jako przesłankę wznowieniową powołano pkt 5 art. 145 § 1 kpa. Nowym dowodem w sprawie, według wnioskodawczyni, było ujawnienie, "iż H. M. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. pozwolenie na budowę nr: [...] z dnia [...] stycznia 1988 r., wydane przez Naczelnika Gminy P.". B. K. podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie posiadał powyższego dokumentu na etapie prowadzonego przed nim postępowania odwoławczego od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r.
Organ wyjaśnił, że przez nową okoliczność istotną dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa należy rozumieć taką okoliczność, która mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego.
Z treści decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] stycznia 1988 r., przekazanej w dniu [...] marca 2012 r. przez H. M. do akt spraw Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wynika, że uzyskał on pozwolenie na budowę budynku inwentarsko-składowego, w tym stodoły o powierzchni zabudowy 584 m2, pow. użytkowej 527 m2 i kubaturze 3129 m3. B. K. natomiast podniosła, że powyższy zapis jest sprzeczny z zapisem znajdującym się w rejestrze pozwoleń na budowę Starostwa Powiatowego w S., z którego wynika, że pozwolenie na budowę dotyczyło budynku stodoły o pow. zabudowy 360 m2.
Odnosząc się do powyższej argumentacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja realizowana była na podstawie decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] stycznia 1988 r., udzielającej H. M. pozwolenia na budowę budynku inwentarsko-składowego, która została następnie wygaszona, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, decyzją Starosty S. z dnia [...] listopada 2006 r., z uwagi na fakt przerwania robót budowlanych na okres dłuższy niż 2 lata. Inwestor nie kontynuował budowy, w konsekwencji powyższy obiekt budowlany nigdy nie został zrealizowany. Różnica pomiędzy zapisem powierzchni zabudowy w decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] stycznia 1988 r., a zapisem znajdującym się w rejestrze pozwoleń na budowę Starostwa Powiatowego w S. nie jest istotna dla sprawy i pozostaje bez wpływu na prawidłowość decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. Odnosząc się do zarzutu B. K. dotyczącego wydania decyzji w oparciu o fałszywe dowody, stwierdził, że przedmiotem postępowania było rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa, który wiązał organ i określał przedmiot tego postępowania.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. i E. K. podnieśli, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organu, albowiem inwestor ukrywał decyzję o pozwoleniu na budowę przez cały okres prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego niedokończonej budowy stodoły. Skarżący zarzucili, że organ nie wziął pod uwagę ich oświadczenia, że inwestor przerwał budowę, ponieważ poprzedni właściciel ich działki zatrzymał budowę z uwagi na fakt, że inwestor naruszył prowadzonymi pracami granice działki skarżących, co ich zdaniem narusza przepisy kpa, dotyczące obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem skarżących ujawnione pozwolenie na budowę potwierdza dowody zebrane wcześniej w toku postępowania, jak również wskazuje, że w rejestrze pozwoleń na budowę istnieje fałszywy wpis, który nie ma potwierdzenia w decyzji, a rejestr ten stanowił podstawowy dowód, na którym opierały się poprzednie decyzje. Skarżący wskazali, że bierne stanowisko organu nadzoru budowlanego stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 kpa.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że wskazane we wniosku o wznowienie postępowania, jako nowe okoliczności faktyczne, różnice w powierzchni zabudowy wynikające z pomiarów fundamentów w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] stycznia 1988 r. pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż obiekt budowlany nie został nigdy zrealizowany. Wobec powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niewadliwie odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2011 r. z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. K. i E. K., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnieśli zarzuty naruszenia:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 zw. z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi z uwagi na to, że obiekt budowlany nie został zrealizowany, podczas gdy różnica powierzchni zabudowy wynikająca z pomiarów fundamentów w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] stycznia 1988 r. wskazuje, że inwestor rozpoczął budowę obiektu bez pozwolenia na budowę, co w świetle art. 48 ustawy Prawo budowlane obliguje organy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, jest to więc okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy;
- 2. przepisów postępowania, tj.:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, ograniczające się do stwierdzenia, że okoliczności przedstawione we wniosku skarżących pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na niezrealizowanie obiektu budowlanego, a także poprzez nie odniesienie się do zarzutu skarżących dotyczącego wątpliwości, co do prawdziwości wpisu w rejestrze pozwoleń, przez co nie są znane motywy, jakimi kierował się Sąd przy wydawaniu rozstrzygnięcia;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 63 § 2 kpa, polegającego na nie odniesieniu się przez niego do zarzutów skarżącej podnoszonych w toku postępowania odnośnie do budzącego wątpliwości co do prawdziwości wpisu w rejestrze pozwoleń oraz naruszenia przez organ art. 7, 77 i 78 kpa, polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego celem stwierdzenia, czy budynek stodoły, którego budowę rozpoczęto nie jest samowolą budowlaną, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przeprowadzenie prawidłowego postępowania mogłoby doprowadzić do stwierdzenia, że budowa stodoły została rozpoczęta bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podali, że znacząca różnica pomiędzy rzeczywistą powierzchnią zabudowy a powierzchnią wskazaną w pozwoleniu na budowę oznacza, że rozpoczęto budowę zupełnie innego obiektu, co do którego organ nadzoru miał obowiązek wydać nakaz rozbiórki. Różnica w powierzchni zabudowy jest kwestią istotną, gdyż w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. jako powód odmowy wznowienia postępowania wskazano, że budowa została rozpoczęta zgodnie z pozwoleniem na budowę, przy czym organ opierał się tylko na wpisie w rejestrze pozwoleń. Rozpoczęta budowa nie jest zgodna z odnalezionym przez skarżących pozwoleniem na budowę. Tym samym organ powinien uchylić decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. i zbadać, czy istnieją przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Podnosząc takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o przyznanie kosztów pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości lub w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.
W pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny i ogólnikowy.
Zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego wynika m.in., że sąd administracyjny ma obowiązek umotywowania swojego stanowiska co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do jego podjęcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05).
Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05). Z treści uzasadnienia powinno ponadto wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., II GSK 812/09). Powyższe wymagania co do uzasadnienia orzeczenia sądowego mają prowadzić do tego, aby uzasadnienie to było sporządzone w taki sposób, aby możliwa była kontrola instancyjna tego wyroku. Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podzielić pogląd autora skargi kasacyjnej, że jest ono lakoniczne i ogólnikowe, jednak biorąc pod uwagę okoliczności sprawy możliwe jest odtworzenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę.
Zarzucana przez skarżących kasacyjnie wadliwość uzasadnienia nie jest zatem tego rodzaju, aby czyniła niemożliwą kontrolę zaskarżonego wyroku. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. nie może wywołać skutku w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia.
Jeśli zaś idzie o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zgłoszone zarówno w ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1, jak i pkt 2 p.p.s.a., to sprowadzają się one do próby wykazania, że dowody przedstawiane w sprawie przez skarżącą na okoliczność różnicy między zrealizowaną powierzchnią zabudowy stodoły a powierzchnią wynikającą z decyzji o pozwoleniu na budowę mają znaczenie dla sprawy, gdyż świadczą o tym, że inwestor rozpoczął budowę obiektu bez pozwolenia na budowę.
W tym miejscu przypomnieć wypada, że skarżąca powoływała się już na tak rozumiane różnice w powierzchni zabudowy planowanej i zrealizowanej, które wynikać miały z zapisów w prowadzonym przez właściwy organ rejestrze pozwoleń na budowę. Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., VII SA/Wa 2188/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, stwierdził, że ewentualna różnica w powierzchni zabudowy wynikająca z zestawienia powierzchni zabudowy ujętej w rejestrze pozwoleń na budowę z powierzchnią wskazaną przez skarżącą jako zrealizowaną przez inwestora nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji odmawiającej nakazania rozbiórki rozpoczętej budowy stodoły. Co warte podkreślenia, Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy obiekt nie został zrealizowany nie można mówić o różnicach w powierzchni zabudowy.
W kontekście powyższego należy zauważyć, że konsekwentnie i zasadnie Sąd I instancji przyjął w zaskarżonym wyroku, że okoliczności uzasadniającej uchylenie decyzji w trybie wznowienia postępowania nie będzie zatem również stanowić różnica w powierzchni, która wynika z uwzględnienia zapisu decyzji o pozwoleniu na budowę. Różnice w powierzchni zabudowy wynikające z treści decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] stycznia 1988 r. o pozwolenie na budowę budynku inwentarsko-składowego, w tym stodoły oraz z zapisu zawartego w rejestrze pozwoleń na budowę, nie mogą też prowadzić do wniosku, że budowa została rozpoczęta bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
W konsekwencji, nietrafne są zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 oraz art. 7, art. 77 i art. 78 kpa. Nie mogą bowiem wywołać oczekiwanego przez skarżących rezultatu zarzuty nie odniesienia się do podnoszonych przez stronę okoliczności, skoro okoliczności te nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że podlegająca kontroli Sądu I instancji decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. została wydana w wyniku wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Możliwość wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną stanowi wyłom w zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, której celem jest zapewnienie stabilności porządku prawnego i ochrona praw nabytych strony. Z tego względu przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określone są wyczerpująco w ustawie i muszą być interpretowane ściśle. Przesłanki te określa przepis art. 145 § 1 kpa. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa).
Na tę właśnie przyczynę wznowienia postępowania powołują się skarżący. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nieznane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji. Podkreślenia jednak wymaga, że skuteczne powołanie się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa będzie możliwe tylko wówczas, gdy nowe okoliczności lub dowody mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym sensie, że wraz z innymi okolicznościami lub dowodami powinny stać się podstawą wydania odmiennej decyzji niż ta, która zapadła poprzednio.
Ujawnione nowe okoliczności lub dowody winny zatem uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane organowi wydającemu decyzję w postępowaniu głównym, to treść tej decyzji przedstawiałaby się inaczej niż to przyjęto ostatecznie w toku dotychczasowego postępowania. Jak już wskazano wcześniej, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja nie występuje, gdyż powoływanie się przez skarżących na różnice w powierzchni zabudowy wynikające z treści, zdaniem skarżących nowego dowodu w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może doprowadzić do uznania, że budowa obiektu została rozpoczęta bez pozwolenia na budowę.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o wynagrodzeniu za udzieloną pomoc prawną dla ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżących kasacyjnie, bowiem należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.