Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 34/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. L., A. S., J. S., J. S., S. M., S. M., W. S., B. S., A. S., H. T., A. T., W. B., Z. S., M. T., Z. P., W. S., I. N., S. B., M. Ł., A. P., J. K., E. Z., J. B., W. G., K. G., M. G., D. C., M. G., T. G., J. G., B. G., M. Z., L. M., T. M., M. M., B. M., D. M., S. M., B. M. i J. M. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. [...].
Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
We wniesionej w dniu [...] listopada 2008 r. skardze na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. [...], skarżący podnieśli, iż jej uchwalenie nastąpiło w oparciu o nieaktualne, a tym samym nieważne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. przyjęte uchwałą Rady Miasta Zakopane nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. Mimo bowiem przewidzianego w art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku oceny aktualności studium co najmniej raz w czasie kadencji rady od 1999 r. nie były podejmowane przez organy gminy czynności zmierzające do aktualizacji Studium.
Skarżący zakwestionowali ponadto postanowienie planu przewidujące, że na jego obszarze obowiązują zasady i ograniczenia wynikające z położenia terenów w Parku Kulturowym Kotliny Z. z powodu jego sprzeczności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r. o sygn. akt III SA/Kr 569/07, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Zakopane nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie utworzenia Parku Kulturowego Kotliny Z.. W związku z treścią tego wyroku organy planistyczne nie mogły powołać się na postanowienia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z tej uchwały.
Dodatkowo w treści skargi, skarżący wyrazili obawy o możliwość wywłaszczenia ich nieruchomości w przyszłości na podstawie postanowień uchwalonego planu. Stwierdzili, że organy, stosując art. 6 w zw. z art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami będą mogły przymusić ich do biernego znoszenia działalności sportowej osób trzecich na ich nieruchomościach poprzez "szantażowanie możliwością wywłaszczeń, co jest dalekie od poszanowania i ochrony prawa własności, a także konstytucyjnej zasady równości praw obywatelskich". Wskazali, że zabudowania prywatnego właściciela będą mogły zostać zburzone w sytuacji, kiedy właściciel nie wyrazi zgody na przebieg wyciągów narciarskich, infrastruktury rekreacyjnej na jego nieruchomości.
W oparciu o przedstawioną argumentację skarżący zarzucili, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. [...] nastąpiło z naruszeniem przepisów: art. 1 ust. 2, art. 2, art. 4, art. 6, art. 20, art. 21, art. 23, art. 32, art. 64, art. 65, art. 68, art. 73, art. 74 i art. 75 Konstytucji RP przez ograniczenie ich konstytucyjnych wolności i praw, art. 28, art. 32 i art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 140 kodeksu cywilnego i art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.
Rada Miasta Zakopane, wnosząc o oddalenie skargi wskazała, że podnoszone przez skarżących kwestie związane z aktualnością Studium odnoszą się do odrębnej procedury dotyczącej zmiany tego aktu i nie miały wpływu na jego ważność. Studium z 1999 r. było zatem aktem obowiązującym w procedurze uchwalania planu i miało charakter wiążący zgodnie z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo zaskarżony plan jest zgodny ze Studium. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, jednak może ono podlegać ograniczeniu. Kompetencje w zakresie kształtowania sposobu wykonywania prawa własności zostały powierzone również organom samorządu, co wynika m.in. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuwzględnienie wniosku właściciela określonego gruntu nie może być uznane za naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem wprost, kompetencja gminy do określania w planach miejscowych przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania, a art. 6 ust. 1 jednoznacznie wymienia, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Podkreślono także, że art. 15 ust. 2, pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi, iż zapisy planu mogą przewidywać zakazy zabudowy. W opinii Rady umieszczone w projekcie planu "G. [...]" zakazy zabudowy wynikają wprost z zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z., którego ustalenia zgodnie z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym muszą zostać uwzględnione w zapisach planu. Ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 72 ust. 2 i 4 stanowi, iż "w planach zagospodarowania przestrzennego przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenów, ustala się, na podstawie opracowania ekofizjograficznego (sporządzanego na podstawie tej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie opracowań ekofizjograficznych), proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia".
W dalszej kolejności odnosząc się do kwestii Parku Kulturowego Kotliny Z. organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami park ten utworzony został uchwałą nr [...] Rady Miasta Zakopane z dnia [...] marca 2007 r., która została opublikowana [...] kwietnia 2007 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego pod nr 245. Przepisy zawarte w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 16 - 19) mówią zaś, że w planach miejscowych uwzględnia się w szczególności ochronę parków kulturowych, dla których sporządza się plan zagospodarowania przestrzennego, w którym uwzględnić należy sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia określone w uchwale o utworzeniu Parku. Organ stwierdził, że właśnie w związku z powyższym w ustaleniach planu "G. [...]" w § 4 "Ustalenia w zakresie ochrony środowiska i kształtowania ładu przestrzennego" znalazł się zapis o treści: "Na obszarze objętym ustaleniami planu obowiązują zasady i ograniczenia uwzględnione w ustaleniach niniejszej uchwały, wynikające z położenia terenów w Parku Kulturowym Kotliny Z.- w granicach ustalonych w Uchwale o utworzeniu Parku".
W końcowej części odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Zakopane wyjaśniła, odnosząc się do obaw skarżących związanych z możliwością wywłaszczeń w przyszłości, że zgodnie z ustaleniami planu przeznaczeniem podstawowym terenów oznaczonych symbolami 1.R, 3.R, 4.R, 5.R i 6.R są – "tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska". W ustaleniach planu dopuszcza się jedynie jako przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego, czyli terenów rolnych – "tereny sportów zimowych z infrastrukturą narciarską realizowane jako narciarskie trasy zjazdowe i snowbordowe, pólka narciarskie do nauki jazdy na nartach z urządzeniami towarzyszącymi".
W ocenie Rady, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie ma podstaw do wywłaszczeń terenów o przeznaczeniu rolnym dla lokalizacji wymienionych w treści pisma: usług komercyjnych, urządzeń narciarskich dróg, zwłaszcza, iż ustaleniami planu na tych terenach rolnych wprowadzono zakaz "realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej i wyciągów orczykowych oraz ciągów komunikacyjnych za wyjątkiem dróg dojazdowych do pól, na zasadach określonych w przepisach odrębnych oraz ciągów spacerowych".
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, kontrolę legalności zaskarżonej uchwały poprzedził zbadaniem wymogów formalnych skargi. Prawomocnymi, w chwili wyrokowania, postanowieniami Sąd odrzucił skargę tych osób, które wspólnie ze skarżącymi wymienionymi na wstępie wniosły skargę w niniejszej sprawie ale nie opłaciły jej wymaganym wpisem sądowym, bądź nie poprzedziły jej wniesienia wezwaniem Rady Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (postanowienie z dnia 14 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 10/09; postanowienie z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 10/09; postanowienie z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 10/09; postanowienie z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 34/12).
Następnie Sąd uznał, że wszyscy skarżący wymienieni w sentencji wyroku, za wyjątkiem A. S., ponieważ są właścicielami lub współwłaścicielami działek położonych w obszarze objętym zaskarżonym planem, posiadają interes prawny, którego naruszenie wykazano we wniesionej skardze i w późniejszych pismach procesowych, a tym samym spełnili przesłanki warunkujące możliwość wniesienia skargi wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że nie narusza ona przepisów prawa.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że uchwała Rady Miasta Zakopane z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z., wbrew twierdzeniom skarżących, jest aktem obowiązującym, a kwestia jej obowiązywania była już przedmiotem analizy i została jednoznacznie przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r. o sygn. akt II SA/Kr 85/11, a następnie potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1855/11, który przyjął, że organ planistyczny podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. nie dopuścił się ani naruszenia zasad sporządzania planu, ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego. Sąd, na poparcie swego stanowiska, powołał się ponadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt: II SA/Kr 1794/09, w którym wskazano, że art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, że "studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (...) uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc" oznacza, że "stare" studia zachowają "wewnętrzną moc prawną", tj. moc prawną właściwą aktom prawa wewnętrznego.
W konsekwencji zachowanie przez nie tej mocy oznacza, że wszystkie te studia powinny być w świetle przepisów ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traktowane tak samo, jak studia nowe, a w szczególności do tych studiów ma zastosowanie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oparcie się przez organ planistyczny na przepisach Studium z 1999 r. jako aktu wewnętrznego wiążącego w świetle ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie narusza prawa, a zwłaszcza nie pozwala na zaakceptowanie stanowiska o nadaniu temu Studium mocy prawnej, której miałoby ono nie posiadać.
Następnie, Sąd stwierdził, że organ planistyczny, podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. przyjętego uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...], czemu dał wyraz w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, nie dopuścił się w tym zakresie ani naruszenia zasad sporządzania planu ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie prowadzi bowiem do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium ani też nie wyklucza tego zagospodarowania.
Przechodząc do wyjaśnienia tej kwestii Sąd wskazał na wstępie, że skoro wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 85/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1855/11, oddaliły skargę na tę samą uchwałę Rady Miasta Zakopane, co podlegająca kontroli w niniejszym postępowaniu, to Sądy te dokonały już kontroli tego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony: z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie tj. przesłankami wynikającymi z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać w wyłącznie granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego, a ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżących.
Sąd wskazał, że z treści zaskarżonego planu wynika, że działki skarżących położone są w terenach oznaczonych symbolami: 1.R., 2.R., 4.R. (tj. terenów rolnych), 6MN (tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), 3ZL (tj. terenów do zalesień), a nadto 1cKDd, 1dKDd, 1eKDd, 2KDd (tj. terenów komunikacji – drogi publiczne klasy dojazdowej). Z ustaleń Studium wynika z kolei, że działki skarżących położone są w strefie specjalnej PTS (tj. promocji turystyki i sportu), w której polityka przestrzenna polega na kompleksowym zagospodarowaniu terenów na potrzeby turystyki i sportu (urządzenia dla różnych form, związanych z wykorzystaniem cech i walorów poszczególnych obszarów) – § 19 ust. 1 uchwały w sprawie Studium. Obszary Gubałówki, w których położone są działki skarżących oznaczone są w Studium jako PTS1, PTS4.
Sąd przywołał następnie ustalenia Studium dla tych obszarów wskazane w § 19 ust. 3 pkt 1 i ust. 7 pkt 1, § 16 ust. 2 pkt 7 i 8, § 17 ust. 2 pkt 1, § 12 ust. 10 pkt 1 i 2, § 12 ust. 10 pkt 3. Podkreślił jednocześnie, że działki skarżących objęte są w Studium specjalną strefą polityki przestrzennej obejmującą większą całość wyróżnioną ze względu na jej szczególną funkcję pełnioną w strukturze miasta PTS – strefa promocji turystyki i sportu (§ 3 ust.3 Studium). Nadto jako tereny otwarte w pozatatrzańskiej części miasta, o zróżnicowanych uwarunkowaniach i kierunkach zagospodarowania, stosownie do różnych reżimów ochrony środowiska nieruchomości te oznaczone zostały na rysunku Studium jako tereny otwarte o wysokim poziomie reżimu ochrony TOw i jako tereny otwarte o średnim poziomie reżimu ochrony TOs (§ 3 ust.2 pkt 2 Studium). Polityka przestrzenna w strefie TOw dotyczy terenów leśnych, zadrzewień, w tym zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i w otoczeniu cieków wodnych oraz wymagających szczególnej ochrony nieleśnych terenów otwartych, a także polega na ochronie wartości przyrodniczych, poprzez daleko idące ograniczenia możliwości użytkowania i zagospodarowania terenu (§ 16 ust.1 Studium).
Natomiast polityka przestrzenna w strefie TOs dotyczy pozostałych terenów otwartych (nie objętych TOw) i polega na udostępnieniu tych terenów dla turystyki i wypoczynku, w granicach umożliwiających zachowanie ich wartości przyrodniczych, przy przyjęciu priorytetu udostępnienia i odpowiedniego zagospodarowania pól narciarskich oraz zorganizowania ich w postaci spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich (§ 17 ust.1 Studium). W podstawowych kierunkach rozwoju Zakopanego wskazano jako zasadniczy warunek utrzymania i podniesienia atrakcyjności miasta dla turystyki i wypoczynku ochronę i wzbogacenie wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu oraz rozwijanie urządzeń obsługi turystów (§ 6 pkt 1 Studium).
Natomiast w odniesieniu do terenów otwartych w podtatrzańskiej części Zakopanego przyjęto, że kierunki użytkowania i zagospodarowania pierwszeństwo przyznają działalności związanej z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu, główną funkcją tych terenów jest turystyka, wypoczynek i sport. Wykluczono rozwijanie funkcji osadniczych, a rozwój urządzeń związanych z turystyką, wypoczynkiem i sportem, a także niezbędnych urządzeń z zakresu gospodarki rolniczej i leśnej oraz komunikacji i infrastruktury technicznej, warunkuje się spełnieniem wymagań w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu, zróżnicowanych w zależności od położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu (§ 3 pkt 7 Studium). W § 9 pkt 1 Studium jako podstawowe kierunki ochrony krajobrazu ustalono utrzymanie dalekich otwarć widokowych z pozatatrzańskich części miasta na T. w drodze utrzymania dotychczas zachowanych terenów otwartych, zwłaszcza niezabudowanych i niezalesionych wzniesień m.in. w pasie na grzbiecie i południowych stokach G., z szerokimi panoramami T. Zachowanie i uwydatnianie istniejących walorów widokowych i estetycznych krajobrazu naturalnego, tradycyjnego i harmonijnego następować ma m.in. poprzez skupianie zabudowy i nierozpraszanie jej na tereny otwarte (§ 9 pkt 3 Studium).
Sąd stwierdził, że z powołanych zapisów wynika, że Studium przewiduje na przedmiotowym terenie odpowiednie stosowanie ustaleń dla terenów otwartych o wysokim i średnim reżimie ochrony, wykorzystanie terenów na cele turystyki i wypoczynku, z jednej strony z wykluczeniem stosowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą (§ 16 ust 7 i § 17 ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie studium), z drugiej strony dopuszczając utrzymanie funkcji mieszkaniowej, usługowej i turystycznej, ze znaczącym udziałem funkcji zagrodowej oraz utrzymanie charakteru krajobrazu tradycyjnego (§ 12 ust. 10 pkt 1 i 2 uchwały w sprawie studium) jedynie w enklawach oznaczonych w Studium jako OP7 – "G.".
Nadto w Studium obszary w górnej części G. oznaczone jako tereny o wysokich wartościach (wierzchowina), chronione przed zbędnym zainwestowaniem, w tym również związanym z funkcją turystyczno - wypoczynkową zostały objęte zakazem zabudowy.
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, że przyjęte w Studium szerokie zakresowo ustalenia dla strefy specjalnej PTS – promocji turystyki i sportu, TOw, TOs i OP7 nie wykluczały przyjęcia w planie miejscowym dla tych terenów przeznaczenia rolnego 1.R, 2.R, 4.R. (tj. terenów rolnych), według których podstawowym przeznaczeniem terenu jest ich użytkowanie rolne jako łąki i pastwiska z zakazem realizacji obiektów budowlanych, w tym związanych z produkcja rolną. Tym bardziej, że Rada Miasta Zakopane zróżnicowała możliwość zagospodarowania terenu ustanawiając obszary oznaczone w planie 1.R, 2.R, 3.R, 4.R, 5.R, 6.R o różnym reżimie nakazów i zakazów (np. od najdalej idących ograniczeń w 1.R, poprzez dopuszczające przebudowę, rozbudowę lub odbudowę istniejących, pokazanych na rysunku planu budynków mieszkalnych i pensjonatowych w 2.R). Podobna sytuacja jest z przeznaczeniem w planie terenów oznaczonych jako 3ZL (tj. terenów do zalesień) z zakazem budowy obiektów budowlanych w tym obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie i terenów 6MN (tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej).
Odnosząc się do kwestii wyznaczenia dróg oznaczonych w planie symbolami 1cKDd, 1dKDd, 1eKDd, 2KDd Sąd stwierdził, że uprawnienia związane z wytyczaniem lokalnych układów komunikacyjnych leżą w kompetencji gminy. Wyznaczając różnorodne obszary Gmina musi również zapewnić stosowne ich skomunikowanie przez zaprojektowanie właściwej infrastruktury drogowej. Działania takie w pełni zatem mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego gminy. Dlatego też, nie należy do Sądu ocena, czy ustanowienie drogi publicznej w tym miejscu i o takich parametrach jest konieczne, gdyż byłaby to już kontrola celowościowa ustaleń planu, naruszająca kompetencje właściwych organów, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje tzw. władztwo planistyczne.
Sąd podkreślił więc jedynie, że organy planistyczne zróżnicowały zapisy planu związane z przeznaczeniem terenów pod drogi publiczne klasy dojazdowej (zmienna szerokość linii rozgraniczających, szerokość jezdni, ciągu pieszego, możliwość lokalizacji ogródków gastronomicznych lub handlowych, albo jej brak itp.). Same drogi dojazdowe zostały wyznaczone w sposób zróżnicowany, wzdłuż granic z sąsiednimi działkami w taki sposób, iż w równym i jak najmniejszym stopniu obciążają właścicieli działek sąsiednich, wykorzystując przy tym dotychczasowy przebieg dróg. Planowane drogi nie obejmują tylko działek skarżących i nie zostały zaplanowane wyłącznie po ich nieruchomościach. Obejmują one m.in. niezwykle popularny i często uczęszczany szlak turystyczny (spacerowy) grzbietem Gubałówki, którego obecna szerokość i zagospodarowanie nie pozwala na szybkie, sprawne i swobodne, a przede wszystkim w pełni bezpieczne poruszanie się nim w okresie sezonu turystycznego i dojazd służb ratunkowych. Zatem zaprojektowane drogi mają zapewniać nie tylko dojazd do istniejących obiektów ich właścicielom, ale także bezpieczeństwo poruszających się nimi osób.
Następnie Sąd wskazał, że w dokumentacji planistycznej w zakresie wyczerpującym zawarte są motywy takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności, zwłaszcza w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego. Z opracowania ekofizjograficznego wynika bowiem, że działki skarżących zlokalizowane są m.in. w kompleksie B: wierzchowinowym o wysokich walorach krajobrazowych do użytkowania ekstensywnego z "zakazem lokalizacji nowej zabudowy, której funkcjonowanie może negatywnie oddziaływać na walory krajobrazowe". Nadto, niektóre z nich znajdują się w zasięgu obszarów aktywnych zjawisk morfodynamicznych, które wskazane są do utrzymania trwałej pokrywy darniowej lub zalesień. Obszary te wskazano do objęcia zakazem zabudowy i zmiany warunków gruntowo wodnych. W opracowaniu ekofizjograficznym stwierdzono jednoznacznie, że przeznaczanie terenów predysponowanych do zjawisk osuwiskowych pozostaje w sprzeczności z warunkami przyrodniczymi, a tereny te powinny być wyłączone spod zabudowy i zalesione lub pozostawione w użytkowaniu rolnym jako trwale użytki zielone.
Takie użytkowanie zmniejsza erozję gleb, ogranicza procesy denudacyjne w obrębie stoku, ogranicza wielkość spływu powierzchniowego oraz zwiększa wielkość naturalnej retencji, co z punktu widzenia przyrodniczego jest zjawiskiem korzystnym. Ponadto jak wynika z opisu fotografii 64 zawartej w opracowaniu ekofizjograficznym, działaniem uszczuplającym walory ekologiczne obszaru jest lokalizacja zabudowy w strefach ekotonowych kompleksów leśnych. Tereny przyleśne, dla zapewnienia swobodnych warunków bytowania i przemieszczania się zwierzyny, powinny pozostawać wolne od zabudowy i ogrodzeń.
Mając na uwadze aktualne możliwości techniczne, budowa obiektów budowlanych teoretycznie jest możliwa prawie w każdych warunkach. Należy mieć jednak na uwadze, że jak wynika z opisu do fot. 68 i 69 opracowania ekofizjograficznego, lokalizacja budowy w obrębie stoków, wymagająca plantowania terenu, realizacji wykopów, nasypów, murów oporowych, zmienia lokalne warunki wodne i obniża walory krajobrazowe, a w konsekwencji jest sprzeczna z zasadami zrównoważonego rozwoju.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.
W ocenie Sądu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 kc przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.
Zdaniem Sądu, organy planistyczne miały obowiązek wprowadzić w zaskarżonym planie postanowienia uchwały Rady Gminy Zakopane z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w sprawie utworzenia Parku Kulturowego Kotliny Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt I OSK 645/08 uchylił bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 569/07 a wobec tego uchwała Rady Miasta Zakopane nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. funkcjonuje w obrocie prawnym.
Sąd wskazał także, że brak jest w aktualnie obowiązujących przepisach podstaw do wywłaszczania terenów o przeznaczeniu rolnym dla lokalizacji wskazywanych przez skarżących urządzeń narciarskich, obiektów komercyjnych, sezonowych ogródków gastronomicznych i budynków handlowych.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2012 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: K. L., J. S., W. S., A. S., A. T., W. S., I. N., S. B., M. Ł., A. P., E. Z., W. G., K. G., M. G., T. G., B. G. oraz M. Z..
Skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi.
W ocenie skarżących zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych - poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem; art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ tego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżących wyrażonego w pismach procesowych w zakresie zarzutu nieaktualności Studium oraz zarzutu nierozpatrzenia przez organ w procesie planistycznym wniosków skarżących do planu oraz poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku w zakresie kwestii niezgodności planu ze studium w odniesieniu do poszczególnych interesów prawnych każdego ze skarżących, co pozbawiło skarżących informacji o przesłankach rozstrzygnięcia w zakresie ich dotyczącym; art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez zaniechanie ustalenia faktu nieaktualności uchwały o Studium z 1999 r. pomimo, że z akt sprawy wynika, iż Studium jest nieaktualne, na co wskazuje przedstawiony przez skarżących dowód w postaci uchwały nr [...] Rady Miasta Zakopane z dnia [...] grudnia 2007 r. uznający studium za nieaktualne w całości oraz poprzez zaniechanie ustalenia faktu nierozpatrzenia przez organ w trybie procedury planistycznej wniosków skarżących do planu, co bezpośrednio wpłynęło na nieustalenie istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a zatem i niestwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej interesów prawnych poszczególnych skarżących; art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - z uwagi na to, iż Sąd nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi nie wyszedł poza ich granice, tj. nie ustalił wpływu nieaktualności studium na interesy prawne każdego ze skarżących.
Jednocześnie, zdaniem skarżących, zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj.: art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do naruszenia zaskarżoną uchwałą konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz pominięcie ograniczeń władztwa planistycznego wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez danie prymatu interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym w sposób naruszający istotę prawa własności; art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta Zakopane z dnia [...] lipca 2008 r. jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane przyjętego uchwała nr [...] Rady Miasta w Zakopanem dnia [...] grudnia 1999 r., a tym samym, że nie narusza on ustaleń Studium, w sytuacji gdy istnieją niezgodności pomiędzy tymi aktami planistycznymi, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie naruszenia zasad sporządzania planu; art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż "zgodność" pomiędzy zapisami studium a planem miejscowym wymagana do stwierdzenia braku naruszeń ustaleń studium przez plan miejscowy oznacza jedynie niesprzeczność i że może być interpretowana rozszerzająco; art. 28 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 32 i 33 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu i istotnego naruszenia trybu jego sporządzania powodującego nieważność uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pomimo że uchwała o planie, czego wymaga art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powołuje się na zgodność ze studium, które w myśl art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy i § 10 powołanego rozporządzenia winno być aktualne, a takie nie jest; art 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 17 pkt 4 tej ustawy - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. niestwierdzenie istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, pomimo iż w toku sporządzania planu naruszony został przepis art. 17 pkt 3 tej ustawy (według brzmienia z okresu uchwalania planu) z uwagi na nierozpoznanie wniosków i uwag składanych przez skarżących w trybie tego artykułu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 19 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż Sąd nie ustalił naruszenia zasad i trybu sporządzania planu, pomimo iż plan podporządkowuje się uchwale z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego, a która w dacie podejmowania uchwały o planie nie mogła być wykonywana.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) określanej dalej nazwą ustawy lub p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 tej ustawy. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej.
Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty zgłoszone w ramach podstawy wymienionej w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że nie są one zasadne.
Przede wszystkim nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zgodnie z którym uzasadnianie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia powołanego przepisu, jako samodzielna podstawa kasacyjna, może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie oraz, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012).
Jak przyjęto w orzecznictwie za pomocą tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 230/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2012 r. posiada wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił jakimi motywami się kierował rozpoznając skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]i przedstawił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, odnosząc się zarazem do zarzutów skargi. W szczególności Sąd ustosunkował się do podnoszonych w skardze i dalszych pismach procesowych zarzutów nieaktualności uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia [...] grudnia 1999 r. stanowiącej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z., a także do składanych, przez skarżących, w toku prac planistycznych wniosków.
Sąd bardzo obszernie, a zarazem precyzyjnie odniósł się także w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku do kwestii zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z..
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie uchybił dyspozycji powyższego przepisu. Orzekając w sprawie dysponował całością dokumentacji planistycznej. Podkreślenia wymaga, że przepis ten nie mógł być w ogóle naruszony w sposób wskazany przez skarżących tj. poprzez "zaniechanie ustalenia faktu nieaktualności Studium (...) i nierozpatrzenia przez organ w trybie procedury planistycznej wniosków do planu". Wadliwa ocena obowiązywania studium, czy uchybienie przepisom procedury planistycznej to naruszenia, które powinny zostać przypisane innym niż art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisom prawa. W rozpoznawanej sprawie okoliczności te zresztą zostały podniesione także na uzasadnienie zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest o tyle nietrafny, że Sąd I instancji, nie podzielając stanowiska skarżących co do nieobowiązywania Studium z uwagi na jego "nieaktualność", nie miał żadnych podstaw do ustalania wpływu nieaktualności Studium na interesy prawne każdego ze skarżących.
Nie są też zasadne zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zawarte w tych przepisach unormowania określają właściwość sądów administracyjnych do kontroli działalności organów administracji publicznej. Ich naruszenie, jak wynika z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa, ma miejsce jedynie wówczas gdy sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji pod kątem innych kryteriów niż kryterium legalności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 302/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że Sąd nie kierował się innymi uwarunkowaniami, jak tylko zgodnością zaskarżonej uchwały z przepisami prawa. Wadliwa ich interpretacja czy zastosowanie nie może być skutecznie podważone w drodze zarzutu naruszenia powołanych przez skarżących przepisów ustrojowych.
Przechodząc następnie do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że sprowadzają się one zasadniczo do trzech kwestii, a mianowicie: ważności uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z.; możliwości wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. [...] ograniczeń wynikających z uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w sprawie utworzenia Parku Kulturowego Kotliny Z. oraz do oceny zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. uchwalonego uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w kontrolowanym wyroku prawidłowo ocenił moc wiążącą Studium. Przede wszystkim zasadnie zwrócił uwagę, że kwestia ta została przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2011 r. o sygn. akt II OSK 1855/11 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie II SA/Kr 85/11 i oddalającym skargę na zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Wcześniejsza jej sądowa kontrola z uwagi na treść art. 101 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i nie związanie zarzutami i wnioskami rozpoznawanej wówczas skargi ograniczała zakres kontroli zaskarżonej uchwały w rozpoznawanej sprawie. Prawidłowo też, odnosząc się do kwestii obowiązywania Studium, Sąd I instancji wskazał na treść art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc.
Przepis ten, będący przepisem przejściowym, zachował moc uchwalonych na podstawie poprzedniej ustawy, to jest ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego gmin, które zostały uchwalone po 1 stycznia 1995 r. Podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy uchwała w sprawie aktualności studium nie ma wpływu na ważność studium. Uchwała ta jest aktem wyłącznie polityki przestrzennej, pozostającym bez wpływu i to nie tylko bezpośredniego, ale nawet pośredniego na prawa i obowiązki obywateli. Jest zatem aktem o innym charakterze prawnym niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy nawet studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które zawierając wiążące ustalenia merytoryczne dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może w istocie rozstrzygać o sytuacji prawno – planistycznej nieruchomości.
Celem uchwały rady gminy, podejmowanej w sprawie stwierdzenia aktualności studium i planów miejscowych jest przesądzenie o ewentualnej potrzebie działań planistycznych na określonych obszarach, tak aby funkcjonujące akty planistyczne (studium i plany miejscowe) nie zatracały waloru aktualności, mieszcząc się w szerszym, stanowiącym integralną całość, porządku przestrzennym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1773/08, LEX nr 574412). W okolicznościach niniejszej sprawy należy podkreślić, że podjęcie przez radę gminy uchwały stwierdzającej nieaktualność studium lub planu nie oznacza nieważności tego studium lub planu ani niewywołania skutków prawnych przez te uchwały. Stwierdzenie przez radę gminy nieaktualności planu lub studium obliguje jedynie ten organ do podjęcia działań w sprawie uchwalenia lub zmiany planu lub studium, jednak nie ma wpływu na ważność tych aktów (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red.
A. Plucińskiej – Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, str. 319). Brak działań organów gminy w przedmiocie aktualizacji Studium nie miał wpływu na ważność tego aktu, a tym samym na stopień związania Rady jego postanowieniami.
Nie można też podzielić stanowiska skarżących, że zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 569/07 rozstrzygnięcie wstrzymujące na podstawie art. 152 p.p.s.a. wykonanie uchwały o utworzeniu "Parku Kulturowego Kotliny Z." uniemożliwiało Radzie jej uwzględnienie w treści zaskarżonej uchwały, a tym samym, że doszło do naruszenia zasad i tryb uchwalenia planu. Podkreślenia wymaga, że Rada Miasta Zakopane miała wynikający z przywołanych w odpowiedzi na skargę przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązek uwzględnienia w planie sposobu ochrony, a także zakazów i ograniczeń określonych w uchwale o utworzeniu Parku.
Należy wskazać, że sama możliwość stosowania art. 152 p.p.s.a. do aktów prawa miejscowego jest w orzecznictwie wielce dyskusyjna. Akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia a nie stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu, lecz obowiązują od momentu ich ogłoszenia. Wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli uchwała stanowiąca przepisy gminne weszła już w życie, to stała się obowiązującym prawem i można mówić o jej stosowaniu. Stosownie do art. 87 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Warunkiem ich wejścia w życie jest zgodnie z art. 88 Konstytucji RP obowiązek ich ogłoszenia. Po ich wejściu w życie sąd administracyjny nie ma już możliwości wstrzymania ich wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., a co więcej nawet prawomocny wyrok uwzględniający skargę nie pozbawia ich mocy obowiązującej.
Taki skutek bowiem wywołuje dopiero jego publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. art. 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.) Z powyższego wynika, że dla obowiązywania uchwały w sprawie utworzenia "Parku Kulturowego Kotliny Z." rozstrzygnięcie z art. 152 p.p.s.a. zawarte w uchylonym przez Naczelny Sąd Administracyjny nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r. o sygn. akt III SA/Kr 569/07 nie miało znaczenia.
Prawidłowo Sąd I instancji ocenił również zgodność zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z.. W skardze kasacyjnej oceny tej, poprzez odwołanie się do postanowień § 19 ust. 3 i ust. 7 Studium, nie podważono. Z przywołanych postanowień, uzupełniających ustalenia obowiązujące dla stref TOw, TOs i OP7, a przewidujących generalne uporządkowanie zagospodarowania obszaru z zachowaniem określonych zasad m. in. utrzymania istniejącej zabudowy i wprowadzenia nowych elementów zagospodarowania związanych z obsługą turystyki i sportu w tym także urządzenie tras i pól narciarskich, nie wynika sprzeczność zaskarżonego planu z postanowieniami Studium.
Należy wyjaśnić, że "zgodności", o której mowa w art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie należało rozumieć dosłownie poprzez przeniesienie postanowień studium do uchwalanego na jego podstawie planu. Takie rozumienie wymaganej "zgodności" tych dwóch różnych aktów planistycznych podważałoby w ogóle sens ich istnienia. Prawidłowo Sąd I instancji, w wyniku szczegółowej analizy postanowień zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uznał, że przyjęte w Studium szerokie zakresowo ustalenia dla strefy specjalnej PTS – promocji turystyki i sportu, TOw, TOs i OP7 nie wykluczały przyjęcia w planie miejscowym dla tych terenów przeznaczenia rolnego z możliwością ich użytkowania jako łąki i pastwiska z zakazem realizacji obiektów budowlanych. Podkreślić należy, że promocja turystyki i sportu nie może ograniczać się wyłącznie do możliwości poszerzenia istniejącej bazy lokalowej dla turystów.
Z wniesionych przez skarżących uwag do planu, które jak wynika z dokumentacji planistycznej zostały rozpatrzone zarówno przez organ wykonawczy, jak i Radę Miasta Zakopane, a także dalszych pism wnoszonych przez skarżących w toku procedury uchwalania planu w tym również po terminie do wnoszenia uwag, tytułowanych jako "wnioski, uwagi, protesty, zarzuty" wynika, że skarżący kwestionowali ograniczenie możliwości zabudowy, bądź tylko dalszej zabudowy ich nieruchomości. Tymczasem ograniczenie to zgodnie z postanowieniami Studium mogło być ustanowione.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zaskarżony w tej sprawie plan miejscowy nie naruszył konstytucyjnej ochrony prawa własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje kształtowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu zagospodarowania terenu, tym samym wyznacza także sposób wykonywania praw własności. Jest to zgodne także z art. 140 Kodeksu cywilnego, który przewiduje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. To społeczno - gospodarcze przeznaczenie danego prawa to nie jest wola właściciela co do sposobu wykonywania prawa własności, ale właśnie zapisy planu miejscowego (lub innych aktów ingerujących w prawo własności, np. uchwał ustanawiających parki kulturowe, itd.).
Nie można więc wywodzić, że właścicielowi przysługuje jakieś abstrakcyjne (idealistyczne) społeczno - gospodarcze przeznaczenie prawa, a plan miejscowy ma to przeznaczenie kształtować zgodnie z wolą właściciela. Przyjęcie takiego stanowiska uniemożliwiłoby jakiekolwiek działania planistyczne. Gmina ma prawo w sposób władczy uregulować (sprecyzować) wykorzystywanie nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające na podstawie art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na danym terenie, określają granice korzystania z nieruchomości i zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności. Z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika nakaz uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeb interesu publicznego.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło do nadużycia przez Radę Miasta Zakopane przysługującego jej władztwa planistycznego, co mogłoby stanowić ewentualne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie nie nastąpiło ograniczenie istoty prawa własności, a zakres ingerencji w to prawo został należycie uzasadniony. Nie naruszono zasady równości, proporcjonalności ani konstytucyjnie chronionego prawa własności. Plan miejscowy może wprowadzać daleko idące ograniczenia w stosunku do praw właścicielskich występujących na terenie objętym planem, jeżeli na danym terenie występują uwarunkowania, które nakazują wzięcie pod uwagę także innych niż własność wartości chronionych prawem, takich jak przede wszystkim ład przestrzenny rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przyjęte przez Radę Miasta Zakopane rozwiązania planistyczne dotyczące ustalenia zakazu realizacji obiektów budowlanych znajdują swoje uzasadnienie w dokumentacji planistycznej a zwłaszcza w "Opracowaniu ekofizjograficznym dla potrzeb miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. w Z." sporządzonym w lipcu 2006 r., przede wszystkim właśnie w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego. Z opracowania tego wynika bowiem, że działki skarżących zlokalizowane są w kompleksie B: wierzchowinowym o wysokich walorach krajobrazowych do użytkowania ekstensywnego z zakazem lokalizacji nowej zabudowy, której funkcjonowanie może negatywnie oddziaływać na walory krajobrazowe. Przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania, a zapisy zawarte w tym opracowaniu mogą służyć, jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 405/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyjaśnić należy, że kreowanie przez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym (np. ochroną przyrody), bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczenie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób.
W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga szczególnie wnikliwego umotywowania. W rozpatrywanej sprawie warunek ten został spełniony.
Z powyższych względów, również zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się być nieusprawiedliwione.
W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, orzeczono o jej oddaleniu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.